食品违法犯罪防控体制机制建设问题探讨——以食品行政监管的改革为视角

孙海哲

(中国人民公安大学 北京 100038）

食品违法犯罪防控体制机制建设问题探讨
——以食品行政监管的改革为视角

孙海哲

(中国人民公安大学 北京 100038）

近年来,我国食品违法犯罪形势依然严峻,暴露出我国食品行政监管部门防控食品违法犯罪中存在诸多问题,主要是食品行政监管体制不顺、监管部门内部监督不力、监管方式落后等。应加快完善顶层设计、转变监管模式、网格化管理以及健全企业食品违法犯罪追责制度,以完善和建设食品违法犯罪防控体制机制,更好地保障食品安全。

食品行政监管部门；防控；食品违法犯罪；机制体制

食品安全关系社会、政治、经济的稳定及民心的向背，具有牵一发而动全身之势。近年来，食品违法犯罪如雨后春笋，已经成为关乎国民经济和社会稳定发展的瓶颈问题。安全食品的信任度严重下滑，其带来的影响是不言而喻的，造成的损失也是不可小觑的。为了迎接新时期食品安全的挑战，国家审时度势、高屋建瓴，有的放矢进行食药安全的顶层设计。“食品安全战略”构想、“食品安全治理体系”建设①、“健康中国梦”等一些列方针政策的提出，旨在应对新时期食品安全的挑战，以积极的姿态解决食品安全问题，尽最大努力净化食品安全环境，让百姓安心、放心、宽心。今年两会再次强调食品问题。面对严峻的食品安全形势，建设完备的食品违法犯罪防控机制体制是有效预防和打击食品违法犯罪，回应公众关切、解决食品违法犯罪问题的重要途径。对此，食品安全监督管理负有重要职责。其依照法律法规和程序对食品的各个环节进行监督和管理，具体包括：对食品日常监管，实施市场准入机制，以及查处食品违法行为等。食品安全问题在各个环节都有可能出现，而食品行政监管部门的职权涉及从食品到消费的整个环节。本文试图从食品行政监管部门改革的角度进行分析，为建立立体化、全覆盖的监管体制机制，使食品安全监管正规化、法制化、常态化，遏制和防控犯罪，提出参考建议。

一、我国食品违法犯罪现状

“民以食为先，食以安为先”。从三氯氰胺、孔雀石绿、二氧化硫果脯蜜饯、毒大米，到皮革奶、

毒胶囊、染色馒头、健美猪等等案件，反映出我国正处于食品违法犯罪问题多发期、高发期，食品违法犯罪形势严峻。

据统计，2011年，全国法院受理问题食品违法犯罪案件350多件，审结案件数为330件左右，较2010年增长近181%，判决人数超过400人，较2010年增长近150%；2012年仅上半年就受理案件约330件，审结275件，判决人数超过420人[1]。根据最高人民法院的统计，2012年全年法院受理食品案件为1235件、审结案件1105件、被判决人数1512人，2013年全国法院共受理食品违法犯罪案件2360多件，审理结案2080多件，被判决人数为2645人左右，这已经远远超过了2012年的记录[2]。《中国社会发展年度报告2013》显示，在报告中令公众最不满意的前三大事项，其中之一就是食品安全。《中国民生调查报告(2014）》中显示，最让居民担心的食品安全问题是假冒伪劣食品、食品中违规使用添加剂、食品中农药等残留物超标。

在今年两会期间，全国政协委员武维华也指出了我国目前农药、化肥使用量之大以及对农用、化肥使用监管现状作了说明。据《四川农村日报》报道，2012_2014年农作物病虫害防治农药年均使用量31.1万吨，比2009_2011年增长了2.9万吨。在生产、加工、制作时，添加剂超标使用、滥用非食品添加剂问题已经开始进入人们关注的视野，引起人们的担忧，如：亚硝酸牛肉、瓜子中使用工业盐等等。在市场流通监管方面，流动摊位和摊点、加工作坊、大拍档屡禁不止[3]。通过梳理这几年里有关机关查办的案件，我国食品违法犯罪可以归纳为下列特点：(1）犯罪数量逐年增长，(2）犯罪对象趋于渗透到食品生产、销售等各个环节，(3）犯罪手段日新月异，(4）危害结果日益严重，(5）犯罪主体复杂化。

严峻食品违法犯罪形势，暴露出我国食品行政监管部门防控食品违法犯罪中存在问题。加强食品行政监管部门防控食品违法犯罪能力，不仅是新时代对食品行政监管部门提出的新要求、新期待，更是新挑战，防控食品违法犯罪任道而重远。

二、食品行政监管部门在防控食品违法犯罪中存在的问题

(一）“条”、“块”关系尚未理顺。

分段式监管防控导致盲区、空白。新《食品安全法》出台后，国家为了扭转各部门互相推诿、协调少的局面，提高监管效率，调整监管机构，组建了食安会进行专门管理，并在法律条文中明确规定各部门的权限，我国食品安全监管前景越来越明晰，相关制度也趋于完善。从新《食品安全法》中，我们也可以看出，我国当前的食品监管模式并没有大的改观，仍然是“分段管理为主，品种管理为辅”。在这种监管模式下，食安会仅仅起到协调作用，而非垂直管理。我国负责食品监管的部门，包括公安、工商、卫生、农业等多个部门，在监管上采取横向分工的方式，食品管理职能分别由部位、政府等部门履行，不同部门对食品从生产、加工制作、销售等环节进行监管、负责，很容易出现条块关系理不顺的问题，监管盲区的出现。

为了改善上述问题，近年来，各地纷纷进行食药监管体制改革，不少地区开始实行了“三合一”的大市场监管体制和分级管理，有的地方取消省以下的垂直管理，实行地方管理等，但是由于改革力度不够，上下组织机构间的纵向贯通难以实现，政令的统一调度难，可谓上面千条线，下面一根针；各层食安办的横向统筹协调能力难以发挥；食药一线执法队伍难以稳定等。食品监管体制机制建设过程中出现的问题会造成的食药监执法不力，使不合格、有毒、有害食品流入市场，在这些食品流入市场的关键环节没有很好的起到防控犯罪的作用。

另外，“利益之争是多部门监管体系的结果，争取并维护本部门利益的考虑是位居首位的[4]”分段管理中的各监管部门会在管辖不明确时，向利益看齐，向“钱”看齐；由于部门之间监管信息

或资源共享率低，部门之间没有形成统一管理机制，各种食品安全风险信息不能及时沟通与传达等，这些都给食品违法犯罪预留了可钻的空子，为食品违法犯罪的防控不力埋下了不利因素的种子。分段监管在危机事件中还会出现各部门之间、区域之间沟通、协作不畅，存在多头管理、多重领导、多个政令，严重影响控制食品违法犯罪发展的态势。

(二）监管部门内部监督不力。

食药监管机构分级管理机制，很容易滋生地方保护主义，这也为滋生权力异化提供了温床，监管腐败助长了食品违法犯罪的猖獗。食品监管部门是减少和防控问题食品，把好食品安全关口的主导力量和排头兵。我国《《刑法》修正案(八）》、《食品安全法》等法律法规及相关规定都规定了食品监管部门的职责权限，但是“毒豆芽”、“瘦肉精”、“大头奶粉”等一系列食品违法犯罪问题层出不穷，这也在一定程度上叩问着监管部门是否产生了异化手中的权力，进行“权力寻租”。如：“猫鼠结亲”式监管，2012年福建省龙岩市新罗区人民法院审判了一起涉嫌受贿金额25.35万元渎职案件，8名食品监管人员充当贩卖病死猪不法分子的“保护伞”②。湖南省放纵用“瘦肉精”喂养、销售生猪的禹喜云等人、涉嫌河南“瘦肉精”案的赵和镇、李正福等12名国家工作人员、江苏省徇私舞弊为不法分子通风报信的唐敏华、浦达明也都是充当“保护伞”，渎职、失职、滥用职权的典型人物[5]。

(三）监管方式落后。

长期以来，“突击式”打击、“以罚代管”、“养鱼式”监管等现象长期存在。为了追求业绩和达到考核标准，平时过度包容不法分子，在年关或搞专项活动、严打时，开始撒网捕大鱼、肥鱼。此类监管模式也是造成“马后炮”式监管的源头。“马后炮”监管，食品监管介入事件总是滞后于媒体，等事件被曝光之后，监管部门才认识到问题，开始着手下力度打击、查处，如：染色馒头、牛肉膏、毒豆芽、假葡萄酒等事件。据统计，大多数的食品案件均是监管部门跟随媒体曝光的脚步才开始有所行动的。落后的监管方式难以获得长期效果。

三、食品行政监管部门加强食品违法犯罪防控体制机制建设的建议

建设食品违法犯罪防控体制机制是社会发展的需要。社会要稳定的发展，首先要处理好食品违法犯罪问题，保障人们的食品安全。同时，建设食品违法犯罪防控体制机制是民心所向。食品安全，是人们对食品最基本的要求，也是保证自己身体健康的物质前提。建设完备的食品违法犯罪防控体制机制有利于减少食品安全问题所引发的群体性事件，从而保障社会的稳定，一个完备的食品违法犯罪防控体制机制能对原材料的生产、采集，食品的加工、包装、运输、销售的各个环节实现立体化、全覆盖的监管和预防犯罪的发生，实现“抓早、抓小、抓苗头”，实现各个相关部门齐心协力，多管齐下的防控食品违法犯罪的发生，实现食品安全的社会综合治理，让食品违法犯罪无缝可钻、无处可藏。按照2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》、十八届五中全会提出食品安全战略构想以及在“十三五规划”中提出建立食品安全治理体系，笔者认为，应当紧紧把握国家政策，响应国家政策，从以下方面建立一套完整的防控食品违法犯罪的行政监管体制：

(一）加快完善食品安全监管的顶层设计。

在建国初期，百废待兴时，国家就制定了各种规划、各种路线图、时间表，如建党100年的目标和建国100年的目标，使国家的各项建设有条不紊、扎扎实实地前进。因此，目标是指南，路线图可以避免走弯路、偏离目标，时间表可以起到督促作用，提高效率。鉴于此，解决食品违法犯罪防控问题，国家也要有好的、可行的顶层设计，为食品行政监管部门防控犯罪引路。

在国家食品安全战略下，食品行政监管部门要加完善和设计完备的食品安全监管制度，具体规划如何监管来防控食品违法犯罪：(1）建立覆盖城乡的食品安全监管制度，从食品原材料生产到产品销售，食品安全监管制度覆盖各个环节，将食品违法犯罪扼杀在苗头、襁褓中；(2）借鉴公安改革的做法，建立统一、权威的食品监管机构，统一标识、统一标准、统一规范、统一目标要求，加强食药监管队伍规范化建设，建立一支高能力、高水平，素质过硬、作风优良、执法规范的监管执法队伍，时刻整装待发，在防控食品违法犯罪面前有一支强有力的监管执法队伍；(3）制定食品突发事件的等级应急方案，做到事无巨细，有备无患，以便更好的控制食品安全事件的态势等等。

加快制定食品违法犯罪防控战略时间表，明确阶段性目标和任务：(1）制定短期、阶段性目标任务，可以以5年为节点，设计防控食品违法犯罪的监管五年规划；(2）制定长远目标任务，实现食品防控的协调、创新发展、可持续发展，实现“健康中国”的宏伟目标。

另外，防控食品违法犯罪监管的相关法律法规也要与时俱进，尽可能地避免监管部门上下政令不一致等二带来的监管漏洞。建设完善的信息交流平台，完善信息传递、转化、沟通的机制，让食品违法犯罪信息可以在各部门间畅通无阻的传递，为各部门合作防控食品违法犯罪打下基础。

(二）转变防控犯罪的监管模式。

随着新技术、新科技的发展以及“十三五”规划提出发展要求，食品行业也在进行兼并、重组等优胜劣汰的“洗牌”过程，为了生存，转变以前的发展模式，走专业化、规范化发展道路，逐步优化产业结构，这些都对食品行政监管模式提出了挑战。“互联网+”的普及不仅扩大了食品监管的范围，胁迫食品监管由现实世界涉足虚拟网络世界，而且，也为食品违法犯罪提供了更多的渠道。据统计，网售假冒伪劣食品案件逐年增长(如图1），互联网食品违法犯罪模式(如图2）涉及原材料、加工、销售、物流等多方面，也都考验着食品监管部门的通过监管防控犯罪的水平与效能。因此，监管模式要转变，变被动监管为主动监管，监管前移，变静态为动态监管，才能满足当今对防控食品违法犯罪所提出的要求。具体可以采取下列方式：

图1 2009-2013年网络销售食品违法犯罪变化趋势图[6]

图2 网络销售假冒伪劣食药犯罪模式图[6]

1.充分利用信息化的优势，建立食品电子监管管理系统。食品电子监管管理系统是以食品的电子监管码为识别标志，对食品在生产、运输、储存、配送等过程中进行的实时、动态监管的系统，便于监管部门对产品进行追溯、追责，也利于企业召回不合格产品，维护消费者的合法权益。建立食品电子监管系统，第一，按监管责任区建立较大的数据库，便于集中储存本责任区内产品生产及流通的信息；第二，要统一规范食品电子监管码，由于食品小件包装较多，出于利益的考虑，可以将同一批次的相同产品赋予同一个监管码；第三，此系统要包括危险研判、预警、报警系统，数据分析系统、食品安全监测和评估系统等子系统；第四，建立全国食品监管信息库，实现食品监管信息的交流等。通过对食品的实时监管，让防控食品违法犯罪的触角延伸到食品的各个环节，打造立体化、动态的防控食品违法犯罪的监管体系。

2.建设以政府为主导，监管部门、社会组织、行业协会、消费者、媒体共同参与的防控食品违法犯罪的监管网。食品安全涉及各个行业、部门、消费者，因此，只有建立起社会共治的防控犯罪的监管网才能实现防控食品违法犯罪体系和能力的现代化。充分发挥政府部门的主导作用，建立并完善食品监管的平台，打通食品监督的渠道，如，举报电话、咨询热线、投诉热线等，调动各行各业、各部门的积极性，借助社会力量防控食品违法犯罪；行业协会要团结一致进行自律，通过协会的力量遏制食品违法犯罪达到防控犯罪的目的；消费者要有维权意识，利用好监督平台，充分展现主人翁的意识，对食品违法犯罪采取“零容忍”。媒体在食品安全监督方面扮演着重要角色，媒体在很多时候都引领着人们的思考方向，影响着人们的情绪，所以要充分利用好、组织好媒体的监督作用。从而，形成防控食品违法犯罪的群防群控的的监管局面。另外，这些部门之间的食品安全信息交流是必不可少的，尽量防止由于信息传递及获取的信息不对称，使食品安全风险扩大，产生重大影响，进而有损政府及其相关部门的形象，不利于防控食品违法犯罪监管网的建设。

3.改革食品监管机构设置。减少层级，使政令快速传达；削减不必要的部门，减少“闲人”“闲岗”的存在；缩减领导职位数，充实基层执法队伍；完善专业的技术机构，健全食品检验检测、风险研判与预警、突发事件应对机制等制度，从行政监管部门自身的角度，做好防控食品违法犯罪的各项准备，对食品违法犯罪分子形成威慑作用。

(三）实行防控食品违法犯罪的网格化监管。

网格化监管就是一种将管辖区域按照某种标准划分为若干个单元，然后将各个单元分配给监管人员，并明确其权利和义务的落实食品安全监管职责的监管方法。这种监管方式使监管责任明确到具体人，便于追责，一定程度上可以威慑食品监管渎职、失职等不作为、滥作为的行为。同时也可以促进相关人员履行食品监管职能，每一个监管人员做到尽职尽责就能及时有效的预防和打击食品违法犯罪。具体建设方法如下：

1.科学、合理划分监管区域，配备监管力量。由于各地经济发展水平不一样，在管辖区域内的食品加工、流通等场所不同，各地区的重点问题不同，因此，划分监管区域要结合当地监管环境、监管资源等实事求是、科学划分，使监管资源利用率最大化。如：在食品加工聚集区、食品流通集散地、食品销售集聚区，可根据监管财力等就近设置多个基层食品监管机构或派出机构，加强食品的日常监管工作；在食品工业少的地区，可以合并监管区域，设立监管派出机构等。配备监管责任人时要遵循回避原则，尽可能减少徇私舞弊、滥用职权等权力异化的机会。执法时，时刻保障配备的人员至少两人共同执法，互相监督，减少助长食品违法犯罪腐败的可能。合理、科学划分监管区域及配备监管人员，使每个监管人员工作任务合理，刺激了他们工作的积极性，当好食品违法犯罪防控的排头兵，让食品违法犯罪不敢出现。

2.明确监管职责，规范监管行为。在网格化监管模式下，明确监管负责人的监管职责是至关重要的，可以让其知道什么可以做什么不可以做，什么必须做什么一定不能做，严守规则，减少监管盲区。另外，监管职责还要根据责任区的情况突出重点，也要区分市、县、基层派出机构的责任，划分事权，让权力和责任对等，从而调动人员工作积极性和热情，避免不作为、滥作为，让食品违法犯罪钻空子。对于规范监管行为，可以采取下列措施：第一，树立主流的监管理念，使监管人员知道职责所在，该保障谁的安全。如：坚持服务与监管并重理念；坚持食品安全为主，企业发展并重的双赢发展理念等等。第二，痕迹化管理。痕迹，指客观事物留下的，肉眼可见的印迹(好搜百科）。痕迹化管理就是监管部门在日常监管的每一环节中，都要记录、保留执法的相关资料，如：录像、照片、文字等，并进行资料备案，做到条理清楚、有据可查[7]。这些数据或者证据，包括检查记录、交接班记录等，在时间和内容上要不留死角、空白而形成完整的数据链或证据链，便于责任倒查。通过痕迹化管理，使监管人员的监管行为透明化，倒逼其履职尽责，规范监管行为，减少不作为、滥作为、暗箱操作的权力异化行为。通过规范监管行为，让监管人员依法办事、依职权行事。这在一定程度上会给食品违法犯罪份子有力的威慑。

(四）加强建设防控食品违法犯罪的基层监管。

基层监管机构是离食品最近的机构，是食品监管的“排头兵”，同时也是防控犯罪的最重要、最基础的一环。因此，做好食品监管防控犯罪工作重在做好基层食品监管防控工作。全面、深化基层监管建设，从各种资源及力量上保障基层监管队伍的建设和壮大，让基层食品监管工作的实施无后顾之忧。从而，守好食品安全最基础的一关。在机构设置上，在乡镇等基层部门可以设立派出机构，并体现监管专业化的特点，如，对餐饮业和食品安全的监管要分不同的科室来监管，设立专门负责食安办日常工作的科室等等。在人员培训方面，首先引导监管人员树立主流的学习理念和价值观念，摒弃“培训就等于来休假”等惰性想法，树立踏踏实实、苦练基本功的学习理念；第二，多开展模拟实战演练，对演练中出现的问题及时分析、总结，吸取教训，不断完善自我的能力与素质；第三，严格培训人员的考核标准；第四，监管人员培训工作要常态化、实用化、规范化，人员培训与人才培养相结合，多方面、多角度地提升素养，壮大监管队伍，优化人员结构[8]。在人员配置上，必须一定比例的配备业务精通、熟悉食品监管工作的专业监管人员，提高引进人才的标准，如：学历水平、通过考试考核合格者等，严把人才入口关。

在监管设施上，要尽量充实基层执法设备，如执法记录仪、车辆等以及专门的常用的检验检

测设备；加强基层信息化建设等。用加强基层食品监管机建设设的手段和方法，壮大基层防控力量，充分发挥基层人员的优势，让基层防控犯罪得心应手。

(五）健全企业食品违法犯罪追责制度。

一方面，要尽快建立食品企业黑名单以及信息沟通平台，为有效追责提供基石；另一方面，利用企业信用体系强化信息管理机制，如食品安全信息获得、信息管理、信息使用、信息发布以及企业的申诉机制等，保障食品违法犯罪行为能够及时被追责和控制。利用企业食品违法犯罪追责机制，对犯罪分子形成震慑作用，使他们不敢触碰法律的底线。

四、结语

食品安全，对于个体家庭来说，是关系到子孙后代健康成长的问题；对于集体大家庭，即国家来讲，是关系到社稷安危、民心稳定的大问题。近年来，食品违法犯罪肆无忌惮，使得食品安全跃升为高频词汇，我国食品安全形势严峻，对国家各项制度及建设无不是巨大的挑战。食品安全监管部门要紧跟时代潮流、相应社会呼吁，加快行政监管体制机制的建设，筑起防控食品违法犯罪的钢铁长城，让百姓安心、放心。

“闭门造车”是行不通的，应采取“拿来主义”“以他山之石，攻我之玉”，与国际接轨，借鉴国外的先进做法及监管理念，建立具有中国特色的监管体制机制，做到疏而不漏，将食品链中的各个环节监管好，对食品的各个环节进行防控，让违法犯罪无缝可钻，让食品安全不再是口号。

[注释]:

①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。”

②福建龙岩市新罗区人民法院便开庭宣判了一起这样的腐败案件。该市食品药品监督管理局8名执法人员，与贩卖病死猪肉的不法分子相勾结，共收受贿赂25.35万元后，其结果是让大批病死猪肉流入市场，给人民群众的健康造成了严重伤害。也正是因为有了执法人员的“保护伞”，不法者才会更加变本加厉、肆无忌惮。站在被告席上负有食品安全监管职责的8名被告人，以滥用职权、贪污等罪名，一审分别被判处6年6个月至12年6个月不等的有期徒刑。来源：http：//www.canyin168.com/Article/qwfb/48947.htm l.

[1]全世文,曾寅初.我国食品安全犯罪特征分析--基于171例食品安全犯罪案件[J].调研世界,2013,(6):17-21.

[2]马学玲.去年全国法院受理食品安全犯罪案件同比增超9成[EB/OL].http://www.chinanews.com/fz/2014/01-21/ 5763582.shtm l.

[3]赵井高.我国食品安全监管现状、问题及对策研究[D].苏州:苏州大学,2015.

[4]Richard A.Merrill&Jeffrey K.France,Organizing Federal Food Safety Regulation,31 Seton Hall L.Rev.61(2000-2001),p.128.

[5]宋 飞,庞 旭.论食品监管渎职犯罪的惩治与预防[J].湖北警官学院学报,2012,(4):77-78.

[6]李春雷,任 韧.我国互联网食品药品经营违法犯罪问题研究[J].中国人民公安大学(社会科学版）,2014,(4):54-65.

[7]黄 斌,鄢留宝.深化痕迹化管理防范基层监管执法风险[J].中国工商管理研究,2014,(8):78-80.

[8]韩胜昔,等.我国药品安全监管现状分析[J].医学与社会,2015,28(9):19-22.

（责任编辑：吴良培）

DF792.6

A

1674-5612（2016）02-0085-07

2016_02_17

孙海哲，(1991_)，女，河北石家庄人，中国人民公安大学硕士生，研究方向：犯罪学。