新常态背景下的社会福利治理研究——第七届中国社会学社会福利论坛综述

张　健　熊贵彬　彭华民



新常态背景下的社会福利治理研究——第七届中国社会学社会福利论坛综述

张健熊贵彬彭华民

摘要：在经历了一个经济高速发展的常态之后，我国开始进入了一个经济由高速增长转向中高速增长的新常态。新常态下我们将面临着更为复杂的社会治理难题，社会福利治理作为社会治理的一个重要组成部分对新常态下的中国社会治理有着不可忽视的作用。本届社会福利论坛以“新常态下的社会福利治理”为主题，参会代表共同探讨了新常态下我国的社会福利治理理念和方向，对推动我国社会福利治理的发展有着重要意义。

张健，中国青年政治学院社会工作学院2014级硕士研究生（北京100089）；熊贵彬，中国青年政治学院社会工作学院副教授（北京100089）；彭华民，中国社会学会社会福利研究专业委员会常务副理事长，南京大学社会学院教授、社会建设与社会工作研究院院长（南京210046）。

中国经济在持续30年的高速发展中已经取得了卓越成就，现今我国开始呈现出一个经济增长由高速转变为中高速、产业结构由不合理走向结构优化的经济发展“新常态”。经济发展的转型所需要的绝不仅仅是经济政策上的调整，还需要相应的社会建设与之配套。经济政策和社会政策协调发展才能更好地推动我国的经济发展和社会进步。从当前我国的国情来看，解决民生问题已经成为党和政府发展的一个工作重心，社会建设已经成为推动经济发展的一个重要因素。

经济“新常态”给我国社会建设带来了新的发展机遇和挑战。社会建设也将由此将步入新阶段。在新常态背景下，推动社会治理体制创新，化解社会问题，提升人民福祉，推动社会福利事业平稳发展，是我国未来社会建设工作的重中之重。为了使我国的福利治理理念更好地适应新常态下的新要求，总结福利治理的本土与国际经验，探索新的社会福利治理理念和发展道路，推动中国社会福利治理发展和创新研究，第七届中国社会学会社会福利研究专业委员会年会暨“新常态背景下的社会福利治理”国际研讨会在中国首都北京胜利召开。本次研讨会由中国社会学会社会福利研究专业委员会主办，中国青年政治学院社会工作学院承办。会议共进行两天，吸引了来自中国、日本、韩国等国家和地区的近100位知名社会福利学者和年轻学者参加。

中国社会福利研究专业委员会从筹建工作之始，坚持了本土化与国际化相结合的研究原则。在过去的几年中积极推动社会福利研究，共召开了六次中国社会学年社会福利专业委员会年会，取得了显著的成绩。各届年会的主题分别为：第一届“中国社会福利六十年”（西安，2009）；第二届“东亚社会福利发展与创新”（哈尔滨，2010）；第三届“中国适度普惠福利社会与国际经验研究”（南昌，2011）；第四届“社会福利创新：政府责任与社会组织责任”（银川，2012）；第五届“社会福利制度：分立与整合”（北京，2013）；第六届“福利治理：本土创新与国际经验”（南京，2014）。第七届论坛在延续前几届论坛主题的基础上，结合当前我国经济发展与社会建设发展的“新常态”，深入探讨了“新常态”下社会福利治理发展的新形势和新方向，有针对性地为“新常态”下的社会福利治理建言献策。

一、转变与改革：新常态下的社会福利

伴随经济发展与社会建设新常态而来的是各种新的社会问题，这些新的社会问题相较于先前的社会问题更加复杂，对我们的社会福利也提出了更高的要求。另一方面，经济增速放缓，政府财政支出减少，可用于社会福利上的投入也受到约束，经济下行还增加了中低收入群体陷入贫困的风险。适应新常态的社会福利改革和转型已经不可避免，如何转型和改革也成为了本届社会福利年会各位学者讨论的重点。

大会主旨演讲阶段，在复旦大学社会发展与公共政策学院、党委书记顾东辉教授主持下，国内外知名的社会福利学者积极探讨，为新常态下的社会福利转型建言献策。中国社科院社会学所所长陈光金首先分析了在“新常态”背景下我国社会福利体系建设当中所面临的机遇与挑战，指出“新常态”背景下的社会福利体系建设的出路在于从数量导向型发展模式转向质量导向型发展模式。社会福利研究专业委员会常务副理事长彭华民坚持制度主义取向，认为不改革制度，作用甚微。她首先阐释了新常态下中国制度多元画面：政治制度、经济制度、社会福利制度和国家责任。在发展期、快速发展期、重大转型期，这些制度具有不同特征。而新常态下应该以福祉为社会建设的终极目标：教育资源共享建设、福利传递过程中提升效率，注重社会发展的包容性和社会参与，强调由管理转向治理、生产转向共享。民政部培训中心成海军教授系统回顾了改革开放以来中国社会福利制度的嬗变，最后指出新常态下我们需要深入思考社会福利如何从补缺型向适度普惠型转变？政府、社会与市场关系如何界定？家庭、社区、机构几方面服务体系如何衔接？云南大学钱宁教授则强调新常态下实施积极老年人福利政策：继续参与社会、经济、文化和公共事务，而不仅仅是体育活动或继续劳动。退休的老年人仍然是他们亲属、亲友、社区和国家福利的积极贡献者。要义在于发展老年志愿服务，实现老年人社会参与，充分发掘老年群体所蕴藏的社会资源，促进老年福利事业的发展。日韩专家在大会上也介绍了日韩社会福利发展的情况和经验，日本社会福祉协会会长岩田正美分享了日本新常态下社会福利的改革战略：泡沫经济崩溃后，“失去的10年”变成“失去的20年”，甚至更长。日本有学者提出“稳定社会”的应有状态：全面把握环境问题和福利问题。日本政府采取了四个战略：一是通过重新整合年金制度提高效率，并提高消费税确保财源，出台护理保险确保医疗保险财源；二是针对年轻人的失业及贫困问题,严格要求就业自立；三是引进民间资源、公私合理分担；四是支付与负担的公正化。但还是存在两大问题：社会救济安全网不明确，抑制财政损害社会保障与社会福利。韩国社会福利学会会长尹贤淑的文章则集中关注了韩国老年人自杀现状，通过问卷调查和定量分析得出：与子女、亲戚、邻居通话或见面次数，倾述对象的多少，有困难时求助的人数，以及自杀危险群体与普通老年人自杀有显著关系。最后提出通过加强社会保障制度、社区为本的自杀预防服务、实施搜寻并疏导自杀危险群体的项目、加强自杀危机管理等措施，缓解老年人自杀问题。

二、新常态下的社会福利治理

党的十八届三中全会提出了“创新社会治理”的要求，这反映了我们党治理理念的一次提升。社会治理为我们的社会发展提供了一种全新模式，能够更好地应对市场经济带来的各种社会问题。新常态下的社会发展对社会治理则提出了更高的要求，尤其是对旨在为全体公民提供保障和福利的社会福利体系提出了更高的要求。有鉴于此，参会的各位学者对社会福利理论、福利制度进行了反思和分析，也分享了各自在社会福利模式研究上的最新成果，为新常态下的社会福利治理发展道路提出了各自的见解。

南京师范大学教授白友涛的发言题目是“南京社区共治与居民自治有效机制研究”。他归纳分析了三种社区治理模式，分析了三种模式的利弊，并提出了解决问题的对策建议。斯国新分享了“从管理到治理：社会转型的一次重大飞跃”。他把社会治理发展历史分为四个阶段，从治理背景、治理主体、治理权力来源、治理目的和治理方式等方面做了比较分析，分析了社会转型的艰巨性和复杂性，提出创新理念、转变职能、提升能力、改变方式等观点，推进多元共治。江西科技师范大学邓朝宏教授指出，建设现代国家绕不开的核心制度安排。他从社会问题的分析入手，探讨了建设适度普惠社会福利制度的必要性，并认为要避免片面、短视的观念和做法。王兰芳就“相关利益主体对新型城镇化的诉求及态度的调查研究”做了发言，从土地问题、基础设施、公共服务、留城意愿、政策执行、就业问题、社区管理、民间组织、耕地流转等层面分享了她的调研成果。中国社会科学院社会学所助理研究员刘海霞分享了“文化福利失衡——大众传媒的角度”，探讨了文化失衡的原因，并指出，大众传媒的失衡和商业化传媒等是文化福利失衡的根源，认为，要从国家政府的有效调控和整合、完善和促进公共文化服务体系建设等方面来解决文化福利失衡问题。董良从社会公平的视角分析了教育福利的界定问题，梳理了国内外学者对教育福利的定义，认为教育福利是社会福利的关键和核心，教育福利权的保障是教育福利的核心。

三、新常态下的老年社会福利

老年社会福利是社会福利发展上不可避免的永恒话题。2014年我国65岁以上人口达1.3755亿人，占总人口的10.1%，老年抚养比为13.7%，已经完全进入老龄化社会。随着时间的推移以及人口平均寿命的延长，我国人口老龄化还将不断加剧。据联合国统计，到本世纪中期，我国将有近5亿人口超过60周岁。老年社会福利已经成为我国社会福利事业的恒久话题。“新常态”形势下经济增速放缓、人口老龄化加剧，养老问题更加突出。如何让老年人更好地分享社会发展成果，成为本次论坛的重要议题。

各位学者主要围绕护理保险、老年福利态度、退休意识、代际关系等话题展开了讨论。长春工业大学高春兰教授通过中、日、韩三国的护理保险制度进行各方面的比较，分别探讨了三国护理保险制度的给付对象、给付等级判定、给付内容、给付方式，分析了我国长春市失能人员医疗照护保险给付政策中存在的主要问题。她认为，长春市以入住定点医疗机构和护理机构为前提的给付条款不利于发挥家庭照护的基础作用，应该加以改进。安徽工业大学公共管理与法学院副教授袁同成在对34名农村老人深度访谈的基础上，考察了我国农村社会福利体系构建过程中的老年福利态度，发现目前我国农村老人福利态度的主要特征是“对上感恩，对下抱怨”，需要进一步提高社区层次的福利输送质量，增强农村老人的获得感和满意度。张瑞凯通过对北京地区20多位农民工的访谈，获得了他们对未来老年生活安排的期待和感受，并根据这些资料将农民工划分为三类，进而发现农民工养老存在的诸多问题。同时指出，不断健全的农民工社会保障制度形塑了农民工的退休意识，改变了他们的退休生活安排，重构了他们的生命历程。云南农业大学人文学院讲师董海珍则以云南省某省级医院为个案，利用定量技术对资料进行加工处理，介绍了云南省新农合医疗制度现状，新农合过程中存在的问题，并针对相关问题提出了云南省新农合改革的相关途径。中央民族大学研究生李立则利用在山西省某村访谈获得的材料，分析了农村地区子代价值观的变迁对父代养老话语权的影响，他以理性工具和孝顺为两极，划分出了父子在养老方式决定中的四种权力关系类型：强情感-强工具；强情感-弱工具；弱情感-强工具和弱情感-弱工具。

四、新常态下的社会救助与社会组织

从《伊丽莎白济贫法》至今，社会救助已经产生了四百多年，政府一直是各国社会救助事业的最重要主体，我国的社会救助事业也证明了社会救助离不开中央强有力的资金支持和政策指导。另一方面，“新常态”形势下，社会问题的突发性和复杂性对社会救助提出了更高的要求，传统政府占绝对主导的社会救助已经很难满足新形势的要求。与此同时，党的十六届六中全会开始提倡政府简政放权，建设一个由“管理型”转变为“服务型”的政府，这就要求社会组织更多地参与到社会救助中来。社会组织也由此迎来了一个进入社会救助领域的黄金时期，社会组织介入社会救助也得以成为本次论坛的一个重要议题。

各代表主要从政策层面和福利治理视角下社会组织两个方面进行了探讨。河南师范大学社会事业学院副院长张长伟通过对1949～1978年孤残儿童生活、教育、医疗三个层面福利政策的梳理，认为这一时期我国孤残儿童社会政策价值取向的特点体现为更注重公平、正义，强调社会控制，重视集体主义。纪文晓通过分析全国812个罕见病儿童家庭的调查数据指出，目前罕见病儿童家庭面临多重压力；通过回归分析指出，城乡、年龄、经济收入对罕见病儿童医疗状态的影响未呈现出显著性差异。他认为，国家在该领域的退出和责任不到位显而易见，罕见病带来的风险和负担主要由罕见病儿童家庭承担。张新华基于多年的民政工作经验，提出增强中国城市设立“弃婴岛”的道路自信的三个维度，在国家目前对弃婴岛态度暧昧不清的前提下，他的基层实践视角值得关注。常锐从大学生“被慈善”、“被志愿”的现象出发，对传统慈善意识和现代慈善意识进行了解读，认为大学生慈善意识中存在缺乏动机、动力，信息不畅、渠道不明、透明度不够的问题；并指出，应该从慈善文化传播、立体慈善培养体系和志愿服务等几个方面进行路径选择，建立平等、互助、友爱、共享的现代慈善意识。中国青年政治学院副教授徐明认为互联网+大学生创业模式目前存在三种模式：基于互联网本身的大学生创业模式、基于“互联网+”的大学生自主创业模式、基于物联网的大学生自主创业模式。他指出，应该从政府扶持、高校素质培养和优化自身创业水平三个方面优化路径，提升大学生创业成功率。南通大学管理学院讲师藏其胜基于福利治理的视角，从合法性和能力两个维度解读了社会组织活力激发的条件。在丰富的文献梳理基础上，他从结构和能力两个维度，把社会组织类别化为独立式自主、从属性自主、从属性依附和独立式依附四种理想类型，并认为从事社会服务的社会组织是从属式依附的类型，受到合法性和能力的双重制约，建议从资源汲取、服务提供能力、治理参与来提升社会组织在公共领域、政策制定、政策执行和政策整合方面的能力。

五、新常态下的社会工作介入

随着社会工作的不断发展，政府越来越意识到社会工作的专业性对社会福利事业的重要作用。社会工作也开始介入各类社会福利领域，成为国家实施社会治理的一个重要主体。新常态下的社会工作与社会福利治理可以简单概括为“证据为本”和“社工介入”。对于社会工作学界和实务界来讲，需要思考如何有效介入，如何证明服务的有效性。新常态背景下需要跳出单一的社会服务模式，挖掘新的社会工作介入方式。

上海大学社会工作学院杨锃副教授通过参与式观察和深入访谈，对S市M区近年来的垃圾分类回收实践进行了研究，考察了这一可持续发展的社区治理过程，并呈现出社区工作的一系列运作机制。他的研究表明，在社区治理中，充分发挥社会组织的作用，并形成居委会与社会组织的有效联动机制，是实现基层社会治理与社会建设的有效途径。韩国学者朴美银基于大田广域市社会工作者协会所支援的9位个案管理网络参与者进行的两次焦点小组访谈，探讨了韩国社工个案管理网络建设的现状与发展方向，并从福利治理中的组织的角度，提出了建立“金字塔型”个案管理网络：发展广域单位的具备独立性的个案管理指挥中心，加大对网络的财政志愿，建立民间与政府的良好合作关系等。“个案管理”概念在我国实践中还未广泛采用，于海利则从实际工作暗合个案管理理念的角度，以大重病患者及其家属为研究对象，探讨个案管理技术在社会工作服务重大病患者的实践框架及其优势与不足。中国青年政治学院副教授熊贵彬指出，社区矫正处于经济放缓和劳教制度废止的双重新常态，作为柔性感化力量社会工作大有可为。但挑战与机遇并存，社区工作融入社区矫正尚存五大时代课题：刑罚执行和社会工作矫正服务两种功能的衔接方式研究，新常态下社区矫正社会工作队伍建设，综合运用多种社会研究方法展开分析，借鉴英美及港台地区的社区矫正社会工作发展道路，并立足我国实际进行制度重构等。复旦大学李学会以绘本阅读这一残障社会工作服务实践为基础，分析社会工作对于福利对象的改变，进而分析了这种改变对于福利治理的影响，提出社会工作服务实现福利传递的同时，应注重与其他机构主体的合作，也要善于促成某些福利治理中的环境改善。

六、多元化发展：社会福利的必由之路

长久以来，我国一直依赖政府和单位来解决福利问题，然而逐年增长的福利费用使得政府财政难以维持，企业负担过重；传统的单位制也很难将社会福利分配到不同的对象；而随着市场经济发展，人民生活水平的提高，政府主导的社会福利很难满足人民群众的福利需求。种种原因都要求我们的社会福利摆脱过去单一的社会福利体制。改革开放后，我国的社会福利提供主体也开始由单一的政府为主体逐渐向政府、市场、社会等多元主体发展；社会福利内容也由原来单一的补救性保障转变为多元化的惠普型社会保障和社会服务，社会福利的多元化趋势不可阻挡。为了适应“新常态”下的新要求，社会福利如何多元化成为了各位学者关注的重点。

会议最后一天闭幕主旨演讲由云南大学社会学与社会工作系系主任钱宁教授主持。中国青年政治学院社会工作学院院长陈树强详细回顾了美国历史上对社会工作应否介入社会救助的正反两方面的意见，包括服务对象的问题是综合性的还是单一性的？是由内部还是外部原因引起的？社会救助目的是双重还是单一的？社会救助应当由社会工作者还是由不同人员来执行？社会救助是工作者行使酌情权还是服务对象的一项权利？最后总结了美国争论对中国新常态的启示：社会工作是否应当介入社会救助领域，应当有明确的理念或理论基础，有赖于以证据为本的研究。中国人民大学教授韩克庆则直面当前争执激烈的社会保险个人账户“空账”还是“做实”的问题，旗帜鲜明地指出：采取“名义账户制”将是养老保险制度改革的倒退。因为名义账户从本质上讲是缴费确定的个人空账账户，空账运行将背离改革初衷、混淆产权性质、带来信任危机、抑制缴费动力、制造制度混乱。“开弓没有回头箭。改革不是文字游戏，政策也不是理论观点的试验场。”韩国下任社会福利学会会长朴炳炫指出：为实现福利服务供给多样化，需采取福利治理的开发战略。“福利治理”是为了克服政府独裁性地区福利传达体系局限性的一种尝试，要义在于形成公共部门、公私合营部门以及非营利部门的网络和合作关系为基础的提供福利服务的社会福利传达体系，尤其适用地区福利领域。中国社会科学院研究生院主任赵一红，基于对北京市S社区老年社会工作服务案例的分析，阐述了福利治理与政府购买社会工作服务之间的关系，并指出，当前政府购买社会工作服务应该被看作是政府对于社会福利治理的一项举措、政府福利供给的一项制度安排。目前，政府购买社会工作服务涉及的地域已经非常广泛，在一定程度上表现出政府福利制度趋于完善和福利政策趋于成熟。浙江工业大学方巍教授指出，尽管在南方等地的民间农民工非政府组织得到一定程度的发展，但是在全国大部分地区则仍然极不发达。相反，一些具有政府官方背景的农民工非政府组织却在浙江异军突起，取得了一定的社会影响。通过对杭州市某农民工草根组织的发展、以及最终融入地方工会组织的历程的研究，他得出具有政府背景的非政府组织在农民工社会救助过程中的独特作用。

七、结语

本届社会福利专业委员会年会共召开两天，取得了以下成果：首先，本次论坛收到大量中、日、韩三国优秀社会福利学者的研究成果，且论文质量高，研究方法更加多样，研究内容也更加丰富，涵盖了更多的社会福利领域，提出了诸多创造性观点，学者们也经过两天会议的成果分享，为“新常态”背景下的中国社会福利发展提供了宝贵的理论和经验支持。其次，中日韩三国学者之间关于社会福利治理的交流，也为我国社会福利制度研究的发展提供借鉴，对推动中国社会福利制度的发展有着积极作用。最后，本次会议还决定吸收年轻的优秀学者加入到社会福利专业委员会理事中来，为中国社会福利发展培养更多的新鲜血液。

编辑/陈建平

DOI:10.3969/j.issn.1672-4828.2016.01.014

[中图分类号]D632

[文献标识码]A

[文章编号]1672-4828(2016)01-0115-06

关键字：新常态社会福利社会治理