创新驱动和绿色发展的支持性政策研究

王 俊，王春伟

(西京学院 通识教育中心 陕西 西安 710123)

创新驱动和绿色发展的支持性政策研究

王 俊，王春伟

(西京学院 通识教育中心 陕西 西安 710123)

我国创新驱动和绿色发展支持政策存在着绿色财税补贴政策不健全、绿色金融支持政策不完善、人才发展指向不明、科技创新政策不协调、产业政策转型不到位等问题；通过借鉴发达国家创新驱动和绿色发展支持政策的国际经验，如绿色财税政策、政策采购和购置补贴政策激励新兴产业发展、碳金融政策促进产业升级、绿色消费政策推动新能源使用等，推动财税政策绿色改革、加大对绿色低碳科技创新和应用的财税支持力度、加大金融政策支持力度、开展与发达国家的绿色技术交流合作，以推动创新驱动和绿色发展的支持政策改革。

创新驱动；绿色发展；支持政策；国际经验

新常态下，中国劳动力数量已经进入负增长，很多行业面临产能过剩矛盾，传统的投资驱动模式已经难以为继的情况下，只有通过创新提高产品质量，更新商业模式扩大市场空间，大力提高生产效率，真正实现创新驱动，才能保证一定的经济增长速度。面对经济、粮食、能源、气候变化等危机的影响，各国纷纷出台绿色创新政策，以期实现绿色增长。因此，推动创新驱动和绿色发展，还需要一系列的支持性政策予以保证。

一、创新驱动和绿色发展支持政策存在的问题

1.绿色财税补贴政策不健全，创新持续性动力有限。财政资金投入绿色经济尚未建立有效的通道和平台；面对绿色经济多元化发展的市场需求，绿色财政投入的途径较为死板单一；绿色财政投入面过宽，对公共关键性技术如低碳环保节能技术等重点领域重视度、投入度不够；高效节能环保产品的开发生产成本高、市场供给和需求在价格上不一致、财政补贴支持政策缺乏实效；绿色财政资金的投入和使用在绩效考评、过程监督、目标考核等环节存在漏洞，往往导致资金滥用、虚假使用、骗补等不良现象的发生，绿色财税补贴政策监督体系不健全，考评机制不完善，无法形成良性循环的市场创新驱动机制，导致落后产能未及时淘汰，新节能环保技术得不到大面积的推广和应用，浪费财政资金的问题依然存在。

2.绿色金融支持政策不完善，金融创新能力不足。当前，我国绿色金融的发展主要体现在绿色信贷政策上，但运行体制不健全，“贴牌”现象严重，一些原先审批的融资项目被牵强地贴上绿色标签，变相地挪用了绿色发展的资金；绿色信贷业务发展有着风险高、前期投入大、回收成本慢、专业技术性高等核心问题，银行业对绿色投资信心不足，缺少定向绿色投资基金，支持政策落实不到位；公共财政为绿色经济提供公共环境治理的产品和服务的负担过重，绿色投资的金融风险和投资收益难以回避，公共财政尚未发挥引领绿色金融多元化发展的投资需求，社会资本、民营资本投资绿色经济的正向激励绿色金融支持政策不完善；在“一带一路”、长江经济带等新国家战略中，“绿色化”的顶层设计不明显，未能够充分利用亚洲基础设施如投资银行、丝路基金和金砖银行等国际金融机构这一杠杆，在可持续发展的产业布局上给予重点支持。金融创新能力不足，对落后地区、中小企业节能减排项目和节能环保产业的支持力度不够[1]。

3.人才发展指向不明，创新扶持力度不够。到目前为止，中国还没有专门的人才基本法，不可避免地造成人才政策之间的互相冲突或趋同化等问题，这大大限制了人才政策的体系化、结构化、规范化和科学化进程；激励官本位化，目前中国在人才激励政策中经常强调和突出行政职务的激励作用，存在“官本位”价值取向，没有真正形成“尊重知识、尊重人才”的人文环境和科研氛围；项目碎片化，从而导致人才专项计划之间趋同，定位不明确，缺乏有效的评估；弱企业化，人才专项计划项目中引进的高层次人才绝大部分也在科研院所和大学中工作，企业所占比例极少，这既不利于调动企业自主培养高层次人才的积极性，又不利于企业在国际人才竞争中抢占先机；重引进、轻自主培养化，实践中，过于重视引进国外高层次人才，而轻视国内高层次人才培育的环境营造和制度创新[2]。

4.科技创新政策不协调，引导作用不明显。目前，中国科技的创新能力仍然与经济发展水平极不相称，科技创新成为中国经济发展的瓶颈也是不争的事实[3]。科技创新的发展仍然有着行政主导的决策模式，主观随意性大，对需求端的创新诉求协调联动不够，科技创新的主体仍然体现在企业创新，创新主体多元化发展的市场机制尚未形成，供给端与需求端的政策链接需求在国家顶层设计上进一步统筹协调，让需求政策成为科技创新发展的趋势和驱动力；科技创新中的“孤岛现象”依然存在，创新资源的碎片化，不利于科技与经济社会发展的深度融合、各种新技术创新交叉体系的综合力量整合，产学研用一体化的创新组织组合有型而无力。

5.产业政策转型不到位，经济发展内部环境有待改善。长期以来，中国政府实施具有直接干预市场、替代市场与限制竞争为特征的选择性产业政策，此类政策的缺陷及由此带来的不良政策效应日趋严重，甚至已经成为产业结构调整与转型升级的突出障碍[4]。在新一轮产业革命和经济发展进入新常态的情况下，产业政策转型的目标和内涵也应调整，以解决需求不足和产能过剩的突出矛盾。产业政策的转型应以提高全要素生产率(TFP)为着力点，打破选择性和特惠式产业政策的缺陷，以市场优化资源要素的组合，激发全社会各主体的创新潜力和微领域的中小企业创造力，以形成公平竞争环境下的协同创新和耦合效应。产业政策转型的关键点是力争降低行政性干预对市场的导向和破坏效应，发挥市场主导作用自主探索全球产业链分工中新经济增长点的产业结构模式。实施竞争式普惠性产业政策，以促进传统产业结构的合理化和适应新兴产业集群的塑造，以弥补赶超型经济体制下政府干预性的市场失灵问题。

二、创新驱动和绿色发展支持政策的国际经验

1.绿色财税政策推动节能减排。发达国家为推动节能减排开征环境保护税，对污染排放物、污染后果的产品、造成社会公害的行为课税；实施鼓励型税收政策，对环保产业研发、产品的生产、消费给予税收政策上的优惠；对高耗能产业实施惩罚型税收政策，如征收能源税、污染排放税等。英国政府运用综合性的财税政策，如开征气候变化税、设立碳基金和减排基金、建立碳信贷排放交易制度等，以推动企业多样化节能减排，同时培育新的经济增长点。欧盟实施强制性和激励性能源绿色消费政策，《能源2020：具有竞争力的、可持续的和安全的能源战略》提供节能奖励，平均每个家庭每年最高可达1000欧元[5]。

2.政策采购和购置补贴政策激励新兴产业发展。政府的采购政策对于新兴产业获得市场机会至关重要，特别是在新兴产业发展初期，而购置补贴政策则能刺激消费者购买，显著扩大市场规模。政府采购政策通常是新兴产业市场获得发展的重要推手。美国许多新兴产业产品进入市场之初，政府基本上都是最主要的采购者。美国互联网和生物医药产业的发展，也都分别得益于政府推行的“尖端技术计划”“全美信息基本构想”带来的商业机会以及国立卫生研究院、联邦医药食品管理局实验室等的大量采购。日本、韩国等国家政府也积极采购新兴产业产品。20世纪六七十年代，日本的通信产业省以及后来的国有电信运营商NTT一直都是集成电路、半导体等ICT产品的主要购买者；20世纪80年代，韩国把以计算机为主导的软硬件产业作为技术重点，实行政府采购制，扶植新生的国产计算机产业。政府采取购置补贴政策，通过价格信号来影响消费者的决策，刺激消费者购买，有助于加速扩大新兴产业需求市场。以新能源汽车为例，由于混合动力汽车、纯电动汽车、清洁柴油车等新能源汽车成本较高，价格昂贵，消费者很难选择购买。为了鼓励新能源汽车消费，美国制定购置补贴政策，对购买充电式混合动力车的车主给予享受7500美元的税收抵扣[6]。

3.碳金融政策促进产业升级。碳金融不仅通过碳排放交易、碳基金促进金融创新和实体绿色发展，也可以推进技术创新。一是为节能减排项目提供直接融资支持或相应的金融服务。日本政府为鼓励节能技术的开发，在市场准入方面，鼓励私人投资进入碳金融领域。如日本住友信托银行推出了环境类金融产品，为中小企业购买核证的减排量CERs和分割服务提供支持。二是建立绿色信贷政策制度。德国政府实施绿色信贷政策较早，针对太阳能屋顶光伏发电、“绿色汽车”贷款、建筑物能效改进贷款等绿色信贷项目予以贴息贷款，为促进绿色信贷金融产品的发展，以政策性银行为开发支撑。如德国在绿色信贷政策的支持下产生了以光伏发电为主业的上市公司。三是鼓励个人绿色消费。如荷兰合作银行为鼓励个人绿色消费而推出绿色信用卡，即：气候信用卡，通过气候信用卡的各种消费记录并综合计算二氧化碳排放量，以此来衡量未来购买的可再生能源项目减排量。

4.绿色消费政策推动新能源使用。发达国家积极引导能源的绿色消费，为新能源的使用提供了条件。美国长期倡导能源的绿色消费，推动了太阳能、新能源汽车、绿色建筑等发展。2009年2月美国颁布的《美国复苏与再投资法案》安排108亿美元用于可替代能源设备、电动汽车和家庭节能税收抵免[5]。奥巴马政府推出“绿色能源新政”，针对清洁能源汽车、太阳能发电、先进生物燃料等，对生产企业给予税收优惠并每年计划投入150 亿美元资金支持，吸引了大量民间资本和企业资金对新能源进行绿色投资、生产和消费，催生了大量的新兴产业，在为社会创造更多的就业岗位同时，可观的绿色税收优惠刺激了消费者的绿色消费。英国政府通过财政资金投资“低碳汽车项目”，支持新能源汽车的发展，按照排放量征税原则重新修订汽车保有税税制，高公害的车税率为30%，低公害的车税率为零。

5.创新体系支持产业创新。世界经济论坛的全球创新指数中，英国位居世界第三，是G20国中最高的，产学研合作指数英国排名第二。英国的创新优势主要是大学具有卓越的研究能力，因此，近些年来英国政府着重推动产学研的结合。目前，英国有80个建在大学附近的科学园，成为科学与创新的聚焦点，促进了大学研究成果在英国国内和国际上的转移和利用。英国政府设立专门基金，促进大学与企业合作。德国的R&D经费来源多样化，2/3来自企业，还有一部分来自社会捐助。德国创新体系的特点是，研发机构与企业合作具有传统。德国产业化技术主要靠企业投入，德国大企业不仅自己进行研发投入，还支持高技术创业项目，如德国的高技术创业基金就是由政府和大企业出资建立的。

三、创新驱动和绿色发展的支持政策改革建议

1.推动财税政策绿色改革。其一，加大对节能的财政税收支持力度。加大对节能的财政投入。一是随着国家财力总规模的增长，把每年增加的一部分财政收入用于节能投入，并且通过调整财政支出结构，压缩或削减其他支出，加大节能资金投入。二是整合目前用于节能的各项财政资金投入，包括节能相关的科技研发投入，节能领域现有的各类政府性基金等，如节能领域中央预算内投资资金、节能技改财政奖励资金、淘汰落后产能专项资金、国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项基金、高效照明产品推广财政补贴资金等，建立国家节能方面的引导作用。

其二，完善节能、低碳产品的财政补贴政策。一是根据低碳工业化不同领域的需要，结合各类财政政策的特点，调整和完善国家财政的节能补贴政策，综合运用财政预算收入、设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，建立包括投资补贴、产出补贴、消费者用户补贴等多层次的财政补贴政策。二是科学设计财政补贴环节和补贴金额。加强节能的财政投资，既有生产环节的投资，也有消费环节的补贴支持。三是加强节能产品补贴政策的执行。包括加强补贴资金分配使用各环节的监管，确保补贴资金及时足额兑付到位；完善信息管理系统，形成产品推广信息的追溯机制；加大性能监督抽查和推广信息核查力度，对违反补贴规定的行为进行严厉处罚，充分发挥财政补贴资金的积极效应。

其三，完善可再生资源的财税支持政策。一是尽快实施可再生能源发展基金。根据修订后的可再生能源法，要求国家财政设立可再生能源发展基金，支持可再生能源的发展。应尽快制订和实施可再生能源发展基金的管理办法，加大财政资金的投入力度，不断扩大可再生能源发展基金规模，进一步明确基金的用途，建立起完善的可再生能源资金保障体系，确保可再生能源产业健康、快速发展。二是调整和完善可再生能源领域的财政补贴政策。在现有可再生能源财政补贴政策的基础上，根据各类可再生能源的发展情况，进一步明确补贴重点对象、相关标准和条件。三是应完善促进可再生能源协调发展的转移支付和生态补偿机制等，鼓励省级区域之间的可再生能源交易，发挥市场机制的激励约束作用。应从清洁能源的全生命周期、全产业链、全利益链通盘考虑，设计财政、税收、政府采购等支持政策，加强相关政策之间的协调配合。

2.加大对绿色低碳科技创新和应用的财税支持力度。其一，增加绿色低碳技术研发的预算投入。中国的研发投入比重较低，应在保持财政科技经费投入稳定增长和整体提高科技研发投入的同时，增加政府对绿色低碳技术研发的预算投入，逐步提高低碳技术投资占预算内投资的比重。财政政策应重点支持绿色低碳技术的关键和共性技术，特别是那些具有国际先进性的绿色低碳前沿技术的研究和开发，促进绿色低碳技术“蛙跳”式发展。如明确在国家财政每年投入的研发资金中，有5%以上专门用于基础性、应用型绿色低碳技术的研发。

其二，鼓励绿色低碳技术的示范应用和推广。政府预算应安排必要的资金，支持引导绿色技术的推广应用和工业实验推广，并探讨建立完善促进绿色低碳工业化的长效投入机制。除了支持大企业外，还要从中小企业的特点出发，通过灵活多样的财政支持政策，引导和支持各种具有商业应用价值的绿色低碳技术在中小企业的推广应用。为了避免现行低碳技术研发、产业化以及推广应用部门分割可能带来的支持政策实施的负面效应，应加强节能技术研发、产业化、推广等环节的财政支持政策的协调与衔接，提高节能财政资金的投入效率。

其三，积极推进环境税费改革。近期内，完善排污收费制度，提高排污费征收率。同时，在现有排污收费制度的基础上，选择废气、污水、固体废物中防治任务繁重、技术标准成熟的相关污染物改征环境税(或排污税)，并适度提高环境税税负，从而将环境损害成本能够在能源和其他产品中体现出来。

3.加大金融政策支持力度。其一，推动绿色金融发展。将绿色金融发展纳入国家经济发展的政策框架，使绿色金融成为促进低碳工业化的主要政策工具。一是完善绿色信贷政策，加大对碳排放的政策支持。大力推广碳权质押贷款，对CDM项目提供贷款支持；积极发展信用担保融资，对重点低碳经济项目建设给予贷款审核、贷款发放、还款期限、利率等方面的必要优惠。开办排放权交易购买方专项贷款。二是推进低碳资本市场建设。优先核准符合条件的低碳企业或建设项目发行企业债、公司债、短期融资券等债务融资工具筹集发展资金。三是鼓励碳金融产品创新。加快开发各类支持低碳经济发展的碳掉期、期权、期货等金融衍生工具和产品丰富市场。四是完善对碳金融的政策支持。对金融机构开展碳金融业务的收入实行财税政策支持。

其二，鼓励和支持金融创新。在一定的负面清单、底线思维和监管红线下，鼓励互联网金融创新，支持“众筹”、第三方支付和P2P等金融创新。一是加强金融基础设施建设，推动健全信用评价体系。支持社会信息机构建立基于互联网的专业化信息征信系统，整合供应链、小贷、担保等社会信用信息和注册登记、人才技术、纳税缴费、劳动用工、用水用电、节能环保等政府信用信息资源，利用大数据处理分析手段建立第三方征信系统。积极争取支持互联网金融业务以合适的方式接入国家征信系统，解决信用体系欠发达、信用评级缺失、征信服务覆盖面窄、各类主体缺乏信息共享等问题，提升互联网金融风控和定价能力。二是积极引导传统金融机构与互联网金融企业开展深度合作，优势互补，共同建立互联网金融生态产业链。三是拓宽互联网企业进入金融领域渠道。四是吸引民间资本参与互联网金融。扩大金融业对内对外开放，吸引民间资本参与，是十八届三中全会明确提出的金融改革路径。加强与国内著名投资机构、风险管理合作，组织互联网金融论坛，开展创新金融产品发布展示、宣传等活动，营造良好的发展环境。积极培育和引进互联网金融人才，为推进互联网金融发展提供人才支撑。

4.加强人才培养。加强人才培养和建设，是绿色和创新的系统性解决方案。一是转变人才培养观念。要创新技术技能创新型人才培养机制，首要的是要转变固有的人才培养观念。只有转变人才培养观念，才能在人才培养实践中基于社会和学生需求，将知识传授、能力培养和精神塑造相结合，培养具有技术创新精神和能力并具备一定技术道德素养的创新型人才。二是积极引进海外高层次人才。完善人才引进的优惠政策、激励机制和评价体系，拓宽高层次技术人才引进的通道。三是加强科普和宣传工作。把发展绿色和创新经济作为提高全民科学素质活动的重要内容，建立政府、媒体、企业与公众相结合的宣传机制，积极在全国开展宣传和科普活动，提高企业和社会公众的绿色和创新意识，营造有利于创新人才成长的环境氛围。

5.开展与发达国家的绿色技术交流合作。积极加强在技术、资金和管理等领域的国际合作，也是促进绿色和创新发展的重要措施之一。积极探索与其他国家质检的合作伙伴关系、国际合作模式和体制创新，构建国际技术交流合作平台，通过共同研发、合理转让等方式提高国内科技水平和创新能力，尽快缩小与发达国家先进低碳技术的差距，增强自主创新能力，力争在技术方面取得突破，在国际市场中取得竞争优势。

通过国际合作的机制，加强气候变化领域国际交流和战略政策对话，在科学研究、技术研究和能力建设等方面开展务实合作，推动建立资金、技术转让国际合作平台和管理制度，推动发达国家在资金和技术转让方面承诺的履行，引进、消化、吸收先进适用的低碳技术，参与制定行业能效与碳强度的国际标准、标杆，提高中国重点行业、重点领域的低碳技术、设备和产品的水平。除国际技术交流和合作外，还应该通过国际合作项目，进一步加强人员培训和专业技能培养等方面的能力建设。加强与国外先进国家、国际组织、研究机构、企业、非政府组织和协会之间的合作伙伴关系，开展有关绿色经济建设的学术、经验交流及能力建设等形式的合作活动。

[1]田智宇，杨宏伟.完善绿色财税金融政策的建议[J].宏观经济管理，2013(10).

[2]孙淑鸿，石蕾.高校引进海外高层次人才工作中的问题与对策[J].现代商业，2016(06).

[3]朱正奎.新中国科技创新政策的文本与实施效果分析[J].科技管理研究，2013(09).

[4]江飞涛，李晓萍.当前中国产业政策转型的基本逻辑[J].南京大学学报：哲学·人文科学·社会科学版，2015(03).

[5]李晓西，郑艳婷，蔡宁.能源绿色战略的国际比较与借鉴[J].国家行政学院学报，2012(06).

[6]各国政府政策支持节能环保[EB/OL].[2015-02-27]. http://info.gongchang.com/t/auto-742651.html.

(责任编辑 郭 伟)

Research on Supportive Policyfor Innovation-driving and Green Development

WANG Jun, WANG Chunwei

(General Education Center, Xijing University, Xi'an 710123, China)

China's innovation drive and support the development of green policy has such problems as that the green tax subsidy policy is not perfect, the green financial support policy is not perfect, talent development direction is unknown, the innovation of science and technology policy isnot coordinated and theindustrial policy transformation is not in place. Through referencing the international experience of developed countries in drive innovation and green development policy support, such as green taxation policy of purchasing and subsidies to encourage the emerging industry development, carbon finance policies to promote industrial upgrading, green consumption policies to promote new energy use, etc.; put forward the green tax policy reform, increase financial support and policy support, and carry out green technology exchanges and cooperation with developed countries to increase the taxation of green, low-carbon technological innovation and the application of the support policy reform proposals to promote innovation drive and green development.

innovation drive; green development; support policy; international experience; reform suggestions

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.06.024

2016-09-21

2014年陕西省教育厅人文社科研究计划项目“陕西创新型产业集群建设的法律环境研究”(14JK2154)的阶段性成果

王 俊(1982-)，男，河南南阳人，西京学院通识教育中心讲师。研究方向：农业经济、社会发展。

F202

A

1009-4326(2016)06-0099-05