法治中国视阈下规则治理实现困境与路径探索

黄和海，陈凤娇

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

法治中国视阈下规则治理实现困境与路径探索

黄和海，陈凤娇

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

法治建设的大力推行为规则治理创造了一个全新的境遇，加快了以规则为主导的社会自主治理模式的成型。然而当前我国规则治理的实现仍面临着凸显的社会矛盾对法治价值观造成的冲击、对传统社会治理资源利用的扭曲、政府在法制权威塑造过程中产生错位等问题。法治中国视阈下规则治理路径需要从由政府引导的社会各行为主体构建规则思维，提升规则治理认同感;规范执法，合理利用传统治理资源; 矫正错位，加强法制建设权威,建构多元化治理等方面来寻求。

法治；法治中国；规则治理

规则治理是指政府在治理社会的过程中，基于基本的秩序管理的需要，实施制度层面上的规范化管控，而为社会实现以规则为主导的自主治理提供足够的空间和创造必要的条件。规则治理是国家推行法治建设的目的之所在，是国家主体为建设更加规范有序的和谐社会，在社会治理层面大力推行法治建设后所必然形成的结果。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出的建设“法治中国”的要素[1]，为规则治理创造了全新的境遇，如何应对在规则治理实现过程中遇到的瓶颈，形成规则治理的现代社会治理模式，是当前法治中国建设过程中亟需解决的问题。

一、改革开放后的法治建设进程与“法治中国”的提出

随着30多年的改革开放发展，中国的法治建设逐步深入与巩固并取得了巨大的成就。法治建设与改革开放事业相辅相成，为国家实现社会治理现代化、建设社会主义强国做出了巨大贡献。

1.执政党的法治建设进程。20世纪70年代末，在党的十一届三中全会上，中国共产党在总结历史经验，吸取过去10年惨痛教训的基础上，明确提出要把国家建设中心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，实行改革开放的国家政策[2]，并提出新时期加强社会主义民主和法制建设的任务和原则，在这一基本任务和原则方针的指引下，中国的法治建设开启了历史新篇章。

20世纪90年代伊始，中国开始全面推进具有中国特色的社会主义市场经济建设，由此进一步奠定了中国法治建设的经济基础[3]。在1997年召开的党的第十五次全国代表大会上，党将“依法治国”确立为治国的基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为实现社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务要求。1999年，党又将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，昭示着中国的法治建设向前迈出了一大步。2002年召开的党的第十六次全国代表大会上，党将“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要目标。2004年，第十届全国人大二次会议通过了宪法修正议案，将“国家尊重和保障人权”载入宪法。2007年召开的中国共产党第十七次全国代表大会明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署[4]。

2.“法治中国”的提出。在探索建设中国特色社会主义道路的历史进程中，中国共产党不断深化对共产党的执政规律、社会主义的建设规律、人类社会的发展规律三大规律的探索[5]，团结带领全国各族人民，成功开辟出了一条具有中国特色的社会主义法治建设道路。党的十八届三中全会，为中国法制改革和法治建设作出了更进一步的思想和战略部署。《决定》中着重提到：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设[1]。结合全面深化改革的进程，党提出建设社会主义“法治中国”这一更先进的法治理念表述，将为社会治理实现现代化打下坚实的基础。

二、规则治理实现困境的原因探析

由于当前中国社会正处于规模与深度皆前所未有的社会转型之中，尽管从党到政府乃至社会各界都对法治建设给予了高度的重视，当前国家的法治建设也确实在不断地稳步推进当中，然而道路依然崎岖坎坷，如社会矛盾的凸显对法治价值观造成了冲击，政府在法制权威塑造过程中形成的错位，对传统社会治理资源利用的扭曲等，都使规则治理面临巨大的挑战。

1.公众思想价值认同的缺失。改革开放以来，我国侧重于先发展经济，疏于在文化价值观方面对公众进行教育与引导，加之“十年文革浩劫”对民众思想价值观念的摧毁，过去人们遵循的意识形态遭到瓦解，而新的以马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系为指导的意识形态又没有完全建立起来，造成了现今社会上各种意识形态纵横交错、互相碰撞的现象。进入21世纪，经济快速发展带来社会财富迅速增加，与此同时财富分配失衡趋势加重，社会不公现象愈发突出，社会不同阶层情绪严重对立、普通大众不平衡感凸出等都给法治建设带来了巨大的难题。

随着改革开放的深入，传统的思想观念与行为模式逐渐瓦解，向着多元化、自由化和民主化的价值观念转变。然而正是在这一转变过程中，原先的信仰混乱状态与工业社会生产快速发展带来的极度物欲化激烈碰撞，导致人们一切行动皆为自身欲望的实现和目的达成所驱动。由于政府对构建社会大众思想价值认同的不完备，民众缺乏正确、有效的社会主流意识形态引导，个人价值判断失去了最基本的参照物，得不到一个可以遵循的普遍价值认同，进而愈发混乱无序。由于缺乏规则治理的文化根基，民众意识中并不具备和认可这样一种规则传统，自然在主体诉求与行动力上显现出不足，因此法治建设的主体对象在此时无法成为驱动力，这就使法治建设越发艰难，传统社会治理向规则主导的治理模式转变也越发难以实现。

2.受传统“人治思想”的影响严重。受传统社会治理思想的影响，人治现象在政府的行政执法过程中仍屡见不鲜，因此，多数时候“法”仅仅成为一个摆设而非准绳。传统的社会治理资源主要是人礼之治的思想，其早期主要是服务于人的行为，是在人与人的交互活动中所产生，得到承认而流传下来的一类意识，经过漫长的社会发展，逐渐转化为居于个人之上的普遍共识，具有其存在的合理性与一般性。虽然这种思想大部分是建立在不平等社会关系之上，与现代法治建设道路格格不入，但不应否认其存在的意义与价值。但是应该看到，当前国家对这类传统社会治理资源的利用还较为缺乏，并没有真正形成合理有效的消化、吸收与利用的机制。相反，许多政府部门官员仍带有这种片面的“官本位”思想，已然忘却了“全心全意为人民服务”的宗旨，在行政执法过程中不依法为民办事，任意专断的现象时常可见。这也正是当前社会治理难以实现创新的原因之一。因此如何消除类似“官本位”这类腐朽思想的影响，为规则治理扫清障碍，是实现规则治理的关键之一。

3．法治建设过程中“法”与“治”失衡。首先，法治建设中存在无法可依的现象，导致对于“法”的理解与对于“治”的应用发生了脱节的现象。由于改革开放的不断深入，当前国内外形势愈加复杂，这就要求国家在法律法规建设上与时俱进，不断修正与完善，使行政部门在各种情况下的行政执法得以“有法可依”。然而事实上相关法律法规的完善过程远赶不上形势的变化发展，这就使政府部门在执法过程中可能处于无法可依的尴尬境地，只能通过政府自身权威、行政人员的主观推定、以及相似的案例解决等进行治理。如过去发生的“南京彭宇案”，在缺乏具体证据证明老人是否涉嫌讹诈也无证据证明彭宇有无撞倒老人的前提下，法官判定彭宇有过失并承担主要责任。从上述案例中可以看到：法律法规的不完善导致该案无法律可依，这严重损害了法治建设对塑立法制权威的要求。

其次，政府行政存在过度干预行为。改革开放以来的法治建设道路上，国家一直在确立法制的权威。但是，由于经济发展需要以及维护社会和谐稳定的需要，政府对社会治理过程中给予了较多的行政干预，造成了政府权威高于法制权威的错位现象，民众对政府权威的疑虑甚于对法制权威的认同。不同阶层和利益群体之间因为制度方面等原因又缺乏彼此宽容沟通的机制和渠道，二者互相分化和对立的现象日益严重。政府既当“裁判员”又当“运动员”，远超出了作为一个管理者的职能范围，严重削弱了其他的社会行为主体的社会治理参与积极性。社会当中的各行为主体如非政府组织、社区和个人无法参与到规则治理的过程当中，发挥出积极正面的作用，且目前仅有的少数社会治理参与渠道也远远满足不了民众日益高涨的参与热情。这既不利于规则治理，也远未达到以规则为主导的社会治理的要求，且这一状况也与现今一直提倡的“建设服务型政府” “实施合作治理”的现代化治理理念不符，因此政府重新审慎定位自己角色的体制内的改革将可能由该问题的倒逼而产生。

三、法治中国视阈下规则治理路径探讨

在实现社会治理现代化的过程当中，树立民众对以规则为主导的社会治理的理性认同感至关重要。在法治中国建设的视阈下，政府应借助这一机遇，引导社会中各行为主体形成普遍的法治规则思维，并推动建立以规则为主导的社会共识，规范公职人员行政执法，保障有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，同时矫正错位，纠正法治权威倾斜现象，并在制度层面上实现多主体、多中心的多元化治理，实现社会治理向多元参与转化。

1.构建规则思维，提升规则治理认同感。构建社会公众的规则思维，促进普遍遵循规则的社会共识，是实现人们想要达成良好规则治理愿望的重要推动力。在社会治理实现现代化的过程中，政府应继续强调和深化法治建设，为规则思维形成奠定坚实的思想基础，确保社会治理的现代化转型成功。

引导民众从传统观念向规则思维观念转变是首要的任务。规则治理的施行需要建立在民众具有较高的规则治理思想素质上面，法治建设的推进可以为规则治理的建立创建一个良好的社会环境。因此要依靠宣传教育使社会公众形成以马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系为指导的社会主义法治信念。运用好信息化时代的大数据技术[6]，为法治建设做好舆论宣传效应。利用信息化时代开放的大数据信息理念，加快推动大数据官方媒体建设，加强社会对国家法治建设的信心与责任感，有意识塑造规则治理的正面形象，树立公众对规则治理的信仰，让生活在这个社会中的各行为主体意识到，在实现规则治理的社会当中，个人权益将得到最大可能的保护与实现，提升公众对规则治理的认同感。

2.规范执法，合理利用传统治理资源。应该看到，仅靠法律法规发挥效用的社会治理对于中国的国情来说是不足的。社会治理方面的创新不是要求社会治理实现单一化，而是应该以法治规则为主，使其他经过历史考验的、能够维护社会稳定的、实现社会和谐有序的秩序共同发挥作用。这就要求不仅在法律法规的制定过程中要合情合理，既立足当下，又传承过去，在执法过程中也必须严格遵照规程，做到有法可依，有法必依。

传统社会的人礼之治秩序在当前多数农村地区仍有所沿革并发挥着一定的效用，证明了其所蕴含的内在价值在当今法治社会中仍具有较大的作用。但是，对传统资源的利用并不意味着不加选择的一揽子吸收，比如说对于人礼之治理仅在“人治”方面加以延续而忽略了“礼”的吸收应用，就是“官本位”思想由来的首要弊端。因此对这一类仍然存在的规则秩序应加深研究，去粗取精，并融入到行政人员的行为规范中，使其确实有利于我们建设合理的规则治理新秩序。在21世纪初期，我们党提出的“以德治国”思想，并将以德治国与依法治国结合起来，就是典型的结合古今关于社会治理思想价值精华的创新举措。因此将传统治理理念模式当中的精华融合到现代法治建中的规则治理，才是长久之计。

3.矫正错位，加强法制建设权威。亨廷顿曾说过，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由，必须先有权威，然后才能对它加以限制[7]7-8。因此，推进法治中国建设，形成一个规则有序的治理社会，首要的就是建立起法制的权威性。2012年年末以来，习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会和新一届中共中央政治局第四次集体学习等场合提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的命题[8]，预示着国家在法治层面的继续拓展和深入，推动了法制权威的塑立，使规则治理实现更进一步。紧接着，党的十八届三中全会《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标[9]，体现了党和政府对社会治理实现现代化的要求的迫切，更是凸显了在推进法治建设过程中塑立法制权威的重要性。面对当前社会治理中法制权威与政府权威错位的现象，政府应重新审慎定位自己的角色，抓紧国家建设大方向，实行规则治理，实现依法治国。不断延伸和完善以国家宪法为基础的、施行于社会治理当中的各项法律法规，建立健全制度，加快实现规则治理。

4.达成共识，促进多元参与治理。营造普遍的规则治理共识，可以从以下两个方面着手：首先，做好开放态势，引导社会中各行为主体参与到规则治理当中来，政府发挥自己作为服务型政府中管理者的角色，为社会的进步与经济的高速发展提供更多的自由空间，实现社会的自主自理。在社会治理过程中，确立规则在这个社会当中的积极正面的形象，使社会普遍认同规则治理，提高规则治理的影响力。同时，一个以法治为主导的和谐稳定的社会，必将是一个多主体、多中心的多元化参与治理的社会。一切合法存在的非政府组织机构、社区和个人等社会主体都是一个完整社会的重要组成部分，都应该参与到规则治理当中来。在中国的法治进程中，政府应为这一开放态势而努力，大力倡导法治建设、大力倡导多方参与的规则治理，让各社会主体都参与到规则治理当中，发挥其不可或缺的作用，加快形成规则治理的社会[10]。利用大数据时代带来的技术方面的革新，扩展各行为主体在参与规则治理实现中的平台与渠道，是扩大参与、传播法治建设效应、推进规则治理的主要方式。

在法治中国建设的视阈下，实现规则治理是社会治理走向现代化的重要标志。一个适合当前中国社会发展进程的实现现代化治理的社会，应是一个在政府主导下，多方参与的多元社会治理模式。在这一模式中，各个行为主体和社会成员具有较为统一的对法治建设的认同感，社会上存在较为普遍的遵循法治规则的共识，依此实现社会治理的有序化、规则化。在当前国家将法治建设提高到一个新高度的前提下，社会治理现代化将获得巨大的动能，承载着自由、平等、公正、法治理想的现代化社会治理，将在法治中国建设的具体实践中得到实现。

[1]新华网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-11-15]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2]张桂花.改革开放以来中国的政治发展探究[J].前沿，2011(20).

[3]王剑.社会主义法治视阈下的包容性增长研究[D].南昌：华东交通大学,2013.

[4]常桂祥.改革开放以来中国法治建设的进程及未来走向[J].济南大学学报，2008(6).

[5]张春枝，于欧.试论中国共产党青年观的发展历程[J].学校党建与思想教育:高教版，2015(3).

[6]十三五规划纲[EB/OL]. 2016-3-17，http://finance.ifeng.com/a/20160317/14275496_0.shtml.

[7]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平,杨玉生,译.北京：华夏出版社.1988.

[8]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报,2012-12-05(5).

[9]张镭.迈向共生型的社会规则交往[J].法制与社会发展，2007(03).

(责任编辑 王先霞)

Exploration of Predicament and Path under Rule-Based Governance:A Perspective of Rule of Law in China

HUANG Hehai,CHEN Fengjiao

(Fujian Normal University, School of Public Administration, Fuzhou 350007, China)

Vigorously promoting the construction of the rule of law has created a new situation to rule-based governancethat speeds up the formation of social autonomous governance mode which is dominated by the rules. However the rule-based governing still faces challenges from the crash of social contradictions about the rule of law values, the distortion of traditional social governance resources and the dislocation of governments' shape of legal authority. To discuss the path of governance under the rule governance in China, we should mainly focus on shaping the thinking modes of rule-based governance between every social subjects guided by government to promote social identity, regulate the law enforcement to utilize traditional resources rationallyand construct the diversified management by improving authority of the rule of law.

rule of law; the rule of law in China; the rule-based governance

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.06.018

2016-10-12

黄和海(1992-)，男，福建漳州人，福建师范大学公共管理学院政治学理论专业2014级硕士研究生。研究方向：当代中国政府与政治。

D60

A

1009-4326(2016)06-0067-04