创意警务理论视野下的所队融合机制探析——以苏州市公安局为例

陈高飞

（中国人民公安大学， 北京 100038）

创意警务理论视野下的所队融合机制探析
——以苏州市公安局为例

陈高飞

（中国人民公安大学， 北京 100038）

1997年刑侦改革后，全国开始建立责任区刑警中队，在当时具有进步意义。随着经济发展，当时的模式已经不能很好地适应社会发展，所、队之间配合还存在一些问题，内耗增加，造成警力资源浪费。苏州市公安局在创意警务理论指导下，将经济领域的供给侧结构性改革理念引入到深化公安改革领域中，以给人民群众提供质量好、效率高的服务为出发点和落脚点，尽量减少无效和低端服务供给，扩大有效和高端服务供给。苏州市公安局从2015年下半年开始，在各分局打造“升级版”责任区刑警中队，责任区刑警队驻扎在辖区中心派出所，致力于推动侦查办案关口前移、优化警力配置，在提高责任区办案效率的同时，给派出所工作也带来便利，提高了基层公安工作的效率和质量。

创意警务论；所队融合；供给侧改革；责任区

供给侧结构性改革理念不但适用于经济领域，同样适用于公安改革，用改革的方式调整公安机关服务结构，尽量减少无效和低端服务供给，扩大有效和高端服务供给，增强供给结构的适应性和灵活性，在当前警力资源紧缺的情况下要做到去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。公安机关作为国家垄断性的公共安全服务组织，不可能像企业一样引入竞争机制，所以资源配置方式和效率亦无法达到资本市场的水平，但在市场进行供给侧改革的大背景下，苏州市公安局在创意警务理论的指导下，将供给侧结构性改革的理念引入到深化公安改革中来，改革传统的组织结构，更加注重基层公安机关的服务质量，在全市范围内打造升级版责任区刑警队，给予社会更加优质的服务，更好地保障苏州经济稳定快速的发展。

一、传统模式下所队之间存在的问题

1946年，我党公安机关在根据地先后成立公所，1948年改公所为公安分驻所，1950年将公安分驻所改为公安派出所，并将此名称沿用至今。

建国初期，我国根据实际情况，在全国范围内建立了公安派出机构，为社会治安防范做出了重要贡献。改革开放以来随着刑事案件增多，公安机关刑侦力量捉襟见肘，不得不把一部分刑事案件侦查权力下放到派出所，许多地方还给派出所派破案指标，指标完成情况也成为派出所工作好坏的评判标准，派出所也将案件侦破作为工作的重点，重打击轻防范。在1997年刑侦改革之前，派出所承担的刑侦任务占据所有刑事案件侦办总量的70%至80%。①王守宽. 公正与效率视野下的我国刑侦体制改革研究[D].华中师范大学，2007.

（一）职能定位的矛盾

二者职能和使命的差异造成了二者工作定位上存在不可消除的矛盾。派出所作为我国县级公安机关的派出机构，其职能包括防范、打击、管理、服务，以预防为主，工作目标是实现发案少、秩序好、社会稳定、群众满意。②满慎钢. 论公安派出所的职能定位[D].西南政法大学，2014.因此，派出所是一个基层公安机关综合部门。而刑事侦查部门是打击刑事犯罪的专职部门，刑警队作为县级公安机关的职能部门，其主要职能是打击犯罪，兼顾防范。从案件数据的角度来说，派出所应该更加关注发案率，刑警队应则更加关心破案率。职能定位上的差异导致驻所中队和派出所之间存在不可消除的矛盾，特别是由刑警大队直接领导的驻所中队，这种矛盾会更加凸显，如果配合不到位，必然导致二者在工作上存在脱节，打防脱节的严重后果就是有可能会出现破案率高的同时发案率也高，甚至出现发案率高但破案率低的情况。

（二）工作目标的矛盾

职能定位是根本，职能定位的差异必然导致工作目标的差别。笔者调研发现，派出所工作主要包括三个方面：办理案件、调解纠纷以及提供必要服务。特别是本届政府更加强调服务质量，很多地区已经取消了派出所办案指标，将派出所从原有的困厄环境中拯救出来，让其有更多的时间做一些基础工作，工作的服务性质在派出所日常工作中越来越凸显。苏州市公安局几年前引进了市场服务企业的理念，在为群众提供服务之后会进行满意度回访。群众拨打“110”报警，公安机关处理警情之后也会进行电话回访，派出所工作越来越注重人民群众的满意度。相比之下，刑警队业务种类比较单一，主要负责严重危害社会安全和侵害群众生命财产安全的犯罪案件的侦破工作，这些工作都具有不以当事人的意志为转移的特点，无法顾及也不可能顾及到当事人是否满意。因此现行条件下，各地刑警队的工作目标主要还是集中在保证办案质量的前提下如何提高办案效率。目标能够指导行动，目标不一致，如果不辅以良好的制度，容易造成驻所中队和派出所之间存在“你打你的，我防我的”的局面。

（三）绩效考核的矛盾

绩效考核的本质是一种过程管理，公安机关的绩效考核是为了利用数据对相关单位以及公安民警的工作起到牵引作用，将从事相关工作人员的主要精力引导到工作重点上来。因此，绩效考核的维度以及方式和单位本身的职能定位、工作目标有着密不可分的关系。

如前文所述，由于刑警大队和派出所在职能定位和工作目标上存在一定的差异，派出所的业务范围较之刑警大队更加广泛，绩效方面一般包括对治安民警、社区民警和内勤民警的考核。刑侦工作方面，刑侦改革后派出所一般只办理公安部规定的五类案件，因此，派出所刑侦工作方面的考核指标相较于刑警大队来说较为单一，总的考核指标相较于刑警大队却复杂得多。而刑警大队的绩效考核指标虽然要兼顾各个方面，但始终要以刑侦工作为主，也就是说，在对刑警大队进行考核的时候，虽然考核指标要覆盖单位和刑侦民警的各个方面，但还是要以刑侦民警和刑警大队的办案能力为核心考核内容。

由于绩效考核具有导向作用，部分地区年终时还会依照绩效考核成绩确定考核等级，因此各单位都比较重视绩效考核成绩。一方面，刑警队的工作成绩不会记到派出所账上；另一方面，派出所很多治安防范方面的工作根本无法用数据衡量，很难出成绩，想要提高考核成绩只能在案件办理方面下功夫，派出所把难破的案件推给刑警队，对于容易侦破的案件抢着办，派出所没有心思做更多的基础工作，派出所基础工作落后导致整个责任区打击犯罪深度不够，出现更多的疑难案件，形成恶性循环。

二、创意警务理论下的所队融合模式

1997年刑侦体制改革以后，全国范围内普遍设立了驻所刑警队（部分地区也叫片区刑警队），一般设置在城里较大的派出所，同时部分地区开始建立责任区刑警中队，应该说不管是驻所刑警队还是以前责任区刑警队，都在一定程度上缓和了上述矛盾，在当时的历史背景下具有较大的进步意义，但是所队之间的协调配合问题还是没有得到解决。如今，为了适应新环境，苏州市公安局在创意警务理论思想的指导下，从2015年下半年开始逐渐撤销原有的驻所刑侦中队并建立新型“升级版”责任区刑警队。新型责任区刑警中队吸收了驻所刑警队和以前的责任区刑警队的优势，从开始建立责任区至今，全市刑警总人数占到总警力数的12.3%，刑侦技术、案件审理等警力下沉了接近400人，侦查破案关口进一步前移，破案数同比上升13.5%，苏州市公安局实现了命案必破，这些成绩的取得离不开派出所与责任区刑队之间的深度融合。

（一）创意警务理论及其背景

所谓创意警务，就是引导广大民警学习先进的理念，掌握科学的思维方法，充分激发创新意识和创新潜能，推进警务机制、警务手段的设计革新，最大限度地将智力成果转化为现实战斗力，以最小的成本获取最大的效益，实现内涵式发展、无增长改善的警务。①张跃进. 关于开展创意警务的若干思考[J]. 江苏警官学院学报，2010，01：142-151.

苏州市是江苏省地级市，位于江苏省东南部，长江三角洲的中部，东临上海，是江苏省对外开放的窗口城市，全市面积8488.42平方公里，人口1060.40万，全年接待入境游客149.7万人次，接待国内游客10630.6万人次，人口结构复杂。2015年苏州地区生产总值达到1.45万亿元，全国城市GDP排名中苏州居第七位，比2014年增长7.5%。因此，经济总量大、人财物流动量大、公安工作任务量大成为苏州市公安局面临的常态。在如此发达的城市，为经济发展保驾护航的警力资源却相对不足。与之对应的是，在现行规定下，苏州市公安局不可能再大量补充警力，因此，只有创新工作方式方法，用科学的方法驱动警务工作，创造性地开展工作，多干实事，才能真正保障苏州经济又好又快发展。

因此，创意警务应运而生，利用创意警务理论指导公安机关供给侧改革，着重提高公安机关服务质量和工作效率是苏州市公安局警务工作的一大亮点。在创意警务理论指导下，苏州市公安局组建了公安学术团体，专门进行公安理论研究；开设了“金点子”论坛，让广大民警建言献策，用大家的智慧来解决一些久攻不下的难题。目前，苏州市公安局开发出了“蜻蜓”系统、人脸识别系统，并将其运用到公安实战部门，大大提高了工作效率；组织方面，设立了合成作战中心，撤销原来的驻所中队，设立升级版责任区刑队，提高了工作质量和效率。

（二）所队融合机制解析

1. 人事方面

到目前为止，苏州市公安局已经在全市各个区刑警大队都建立了责任区刑警中队，每个责任区按照辖区面积大小配备一定数量的民警。人事配备方面由市局统一部署，分局具体执行，基本模式是从派出所抽调，分局专业队人员补充，部分责任区刑警中队还补充技术侦查民警，使得责任区刑警队更加专业。各地还普遍实行了案审警力派驻，有的单位甚至派驻了法制人员，减少了案件审批环节，大大缩短了办案时间，不但提高了责任区刑队办案的效率，也给派出所特别是距离分局相对较远的派出所带来了方便。最重要的是，这种模式为适应以审判为中心的司法改革迈出了实质性的步伐，可谓是苏州警务改革的一大亮点。

这种以派出所民警为主力专业队的责任区刑队，实际上是为了防止原有的所队各自为政、互相推诿现象的出现。补充刑侦民警和技侦民警是责任区刑警队区别于以往驻所刑警中队的主要标志，使得责任区刑警队更加专业，避免了刑警中队和派出所磨而不合的情况出现，从人员构成上解决了二者在工作目标上的矛盾，在一定程度上缓和了二者职能定位的矛盾。在一些较大的责任区刑警队，如开发区责任区刑警队，除了补充刑侦民警和技侦民警以外，中队还专门设置了研判室、内勤室等机构，该责任区中队队长由刑警大队副大队长兼任，这种做法适当地增加了责任区刑警队的自主权以更好地完成工作。

2. 财权方面

以往的驻所刑警队虽然名义上是刑警大队下属中队，但人员编制与人员构成和刑警大队没有关系，只是在派出所挂了一块牌子，中队实际上受派出所领导，部分地区刑警大队和责任区中队职责划分的不科学造成了责任区中队平时的工作除了办理普通案件以外，还要办理刑事案件，因此办公经费由派出所承担。这种情况实际上造成了刑警大队和责任区中队事权职责出现错位的现象，进而给公安机关机构设置官僚化埋下了隐患。

苏州市建立的责任区刑警中队，办公经费由刑警大队承担，但是民警原有的工资福利待遇没有减少。从派出所抽调的民警，虽然编制归入刑警大队，但是工资和福利待遇和以前编制在派出所时基本相同，派出所在生活上还会给予一定的照顾。这种制度之下，责任区刑队民警工作积极主动，派出所也不用承担更多办案经费，不会有抵触情绪，工作积极配合，有利于工作的开展。派出所给了刑警队一定的照顾，刑警队也会反哺，形成良性循环。例如，一天晚上某派出所抓到几十个赌博人员，派出所值班人员无法应付，责任区刑警队领导知道后，立刻派出几个当晚值班的侦查员，帮助派出所很快就把这个案件处理了，派出所也很满意，尝到了甜头，这些好的开端意味着，今后所队之间的配合会更加乐意和主动。

在苏州市公安局探索实践过程中，绝大多数地方所队融合比过去更好、更加紧密，大家都有一种荣辱与共的思想基础，很多地方在发案数、公诉数、提线数等关键指标上实现派出所与刑警队的捆绑，已经出现了比较好的效果。

3. 事权方面

苏州市目前的责任区刑队主要有两种模式，第一种是责任区刑警中队驻在中心派出所，苏州目前的责任区刑队大部分是采取这种形式，这种形式的责任区刑队和派出所很多资源一起共享，更有利于所队联动，例如枫桥派出所内的责任区刑队就和枫桥派出所共用一个研判室、内勤室和案审室等办公场所，能做到资源及时共享；另一种是责任区刑警中队有独立的办公场所，办公场所设立在辖区中心地带，例如开发区责任区刑警中队，其办公地点紧邻越溪派出所，但该中队有单独的办公楼、研判室和内勤室等。

责任区刑队在业务上主要受刑警大队指导，平时的工作主要是负责辖区内的刑事案件侦破和防范。新设立的责任区刑警中队配有专业技术人员，如视频侦查人员等，这些条件都是以前驻所中队达不到的，一系列条件都使得当前的责任区刑警队更加专业，专业打击处理更有深度，案件发生后派出所不用再向上申请技术侦查人员的协助，省去了大部分协调的时间，技术侦查人员能在黄金时间内发现最有价值的线索，为派出所处理重大疑难治安案件提供必要的帮助，使派出所工作难度大大降低、工作效率大大提高，工作重心已经从开始繁重的破案打击任务中间解放出来，转移到基础防范、日常管理上来。因此，派出所更加愿意也更加有能力给责任区刑队提供案件线索，如此良性循环，从制度上让基层刑侦工作达到事半功倍的效果，提高了服务质量。

三、对完善所队融合机制的建议

苏州市公安局在创意警务理论的指导下，于2015年下半年开始在全市范围内建立新型责任区刑警中队并取得了良好的效果，先进的理念和相对充足的经费在一定程度上缓和了派出所和刑警队之间在职能定位、工作目标和绩效考核等方面的矛盾，提高了公安机关打击犯罪的能力和为人民服务的水平，总体上效果较好，但也存在部分杂音，改革推进的过程中有些方面与要求还有一些距离，笔者认为，应该抓住以下几个方面继续推进改革。

（一）思想要跟上

思想决定行动，行动要成功，首先思想要跟上。党的十八届三中全会以来，我国开始全面深化改革，2015年，中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，我们应该落实各项改革措施，全面深化公安改革，时刻谨记改革是发展的动力，稳定是发展的前提，坚定不移地完善与推进国家治理体系和治理能力现代化，建设与中国特色社会主义法制体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制。要认识到，责任区刑队改革并不是简单地将各个部门的人堆叠在一起这么简单，公安改革是司法改革的一个重要方面，目前全国都在推进以审判为中心的司法改革，因此，责任区刑队改革的方向不会错，要继续坚持深化改革。

2015年以来，我国供给侧结构性改革已经正式拉开大幕，苏州市公安局应该继续坚持将该理念不断运用到深化公安改革中，继续优化公安机关组织结构，继续提高公安机关的服务水平和保障社会主义市场经济体系健康发展的能力，力克改革中遇到的阻力。但同时，在改革的过程中，我们也要防止“左”的错误，要坚持实事求是和因地制宜的原则，根据具体情况制定具体方案，更多提供有效的服务供给。城乡之间在经济、治安等方面都存在较大差距，在建设过程中要考虑到各个地区的实际情况，刑事案件数量较少的地方可以适当将责任区范围扩大，或者不设立责任区刑队，沿用原来的所队配合模式。时刻牢记目的，不搞运动式增设责任区刑警中队，盲目增设责任区刑队只会造成资源浪费，与供给侧改革的理念背道而驰。在责任区刑队建设过程中应该始终坚持以下评判标准：是否符合当地经济发展水平；是否有利于侦查破案；是否有利于快速反应；是否有利于所队融合。

（二）制度要跟上

改革的实质就是体制和制度的创新。对于所队管理，可以有条件地运用绩效考核的方法。绩效考核的核心目的不是为了评判出谁好谁坏，绩效考核本身只是一种手段，是为了通过绩效考核发现工作中的不足和优势，并以此来加强考核的导向作用。但在实践过程中管理部门又不得不依赖绩效考核达到评分等级的目的，这就要求我们要善于使用绩效考核方式，最大限度地平衡绩效考核各个方面的功能，把握好绩效考核各项功能的尺度。

要进一步推进责任区刑警队制度建设，真正做到所队在体制上分离，机制上融合，避免所队混淆的回头路。以前有学者主张建立完全独立式的责任区刑队，但笔者认为，只要有利于工作的开展，不必过于拘泥于形式，形式不是决定工作好坏的标准，只要真正做到体制上分离、机制上融合，队所合一模式就更加有力。

案件管辖方面，要注意责任区刑队和派出所之间的案件管辖关系，明确两者之间的职责；同时还要注意划分责任区刑警中队和刑警大队之间的案件管辖关系，防止出现刑警大队机关化的现象出现，即责任区刑队建立之后，并不是所有刑事案件都由责任区刑队负责侦办，而是要充分发挥责任区刑队的优势，把一些多发性、相对简单的案件的侦查权下放给责任区刑队，重大案件还是应该由刑警大队直接办理，把责任区刑队警力投放到最需要的重点地区，这样才能真正做到人尽其才、物尽其用。

（三）保障要跟上

首先是职级要跟上。目前责任区刑队级别较低，为了更好地实现权责利的统一，可以探索将责任区刑队级别定为副科级，每个中队人数至少应在15人以上，中队以下可以设置数个小组。公安系统人员较多，压职压级严重，责任区刑队建设过程中要坚持落实《全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》和《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》中从优待警的相关规定，保障基层民警的合法权益，只有这样才能调动基层民警的工作积极性，更好地为公安工作尽心尽力。同时，职级跟上了，责任区刑队在和派出所协调的过程中也能更加有话语权。

其次是经费要跟上。苏州升级版的责任区刑队，是一个新事物，应该给予大力支持，因此在经费上应该给予必要的保障，例如，目前全国正在进行公车改革，但是公车改革也不应该一刀切，至少应该保证基层执法办案车辆的充足。只有在经费上独立，不完全依赖于派出所的提供，才能更加有利于所队之间的合作和共赢，才能更好地实现体制上分离、机制上融合的目标。

最后是技术要跟上。应该调动技术人员的积极性，开发必要的警用系统，且系统资源必须共享，不能被一家垄断，这也是队所合一模式的优势所在。目前派出所基础设施较为完善，队所合一的模式有利于节省成本，也更有利于资源共享。苏州目前已经开发并投入使用的就有“蜻蜓”系统、人面识别系统。“蜻蜓”系统主要用于交管领域追踪车辆和识别号牌，人面识别系统对于减少民警工作量和提高办案效率具有良好效果。在责任区刑警队建设过程中，应该继续发扬这种精神，将先进的科技手段运用于现代警务工作。

四、所队融合机制建设展望

习近平总书记曾强调，供给侧和需求侧是不可分割的，放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要弧线配合，协调推进。因此，公安机关应该更加注重以民为本，在进行自身改革以前摸清群众的需要，即群众究竟需要的是一种什么样的服务，在弄清楚这个基本问题的前提下谈公安机关的改革才是有效的，这种改革理念才是供给侧结构性改革的理念精髓。在供给侧结构性改革的浪潮中，创意警务理论显得尤为重要。苏州市公安局在警务发展上一直坚持实事求是的指导思想，创造性地将供给侧结构性改革理念引入到公安改革中来，一心一意谋发展。

衡量某一地区警务工作发展水平主要看两类指标：一类是以打击破案绩效和刚性投入指标为核心的数量指标，另一类是以结构性指标为核心的质态指标。①创意警务论[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，2010：115.数量指标上的增长发展，可以靠人财物的堆积和短期突破，但是这种发展是以牺牲后劲为代价的，而结构性指标的增长才真正代表一个地区警务的可持续发展状态。所队融合机制就是建立在以结构性指标为核心的质态指标增长之上的，因此，该机制是一个可持续发展的机制。

苏州市公安局提出了“做优机关、做强专业队、做实派出所、做精社区警务”的转型要求。做强专业队，提升了各专业队的业务水平，保障了专业队的打击破案水平；取消了派出所原有的办案指标，派出所就有更多的精力和警力做实如采集“一标三实”等基础信息工作，同时做好信息共享和协作配合。所队融合机制在创意警务理论和供给侧结构性改革理念的共同支撑下，会表现出强盛的生命力，是适应当前中国社会治安形势的一种机制。所队融合机制服务的最终对象并不是所队之间的关系，而是提高公安机关为人民服务的能力，各级、各地区公安机关应积极探索，未来所队关系要进一步做到体制上分离，机制上融合，进一步推动侦查破案关口前移，进一步提高公安机关执法办案和服务群众的能力。

[1] 王守宽.公正与效率视野下的我国刑侦体制改革研究[D].华中师范大学，2007.

[2] 满慎钢. 论公安派出所的职能定位[D].西南政法大学，2014.

[3] 张跃进.关于开展创意警务的若干思考[J].江苏警官学院学报，2010，01：142-151.

[4] 苏州市统计局 国家统计局苏州调查队. 2015年苏州市国民经济和社会发展统计公报[N]. 苏州日报，2016-01-18.

[5] 创意警务论[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，2010.

Study on the Fusion Mechanism of Police Station and Responsible District Police Team from the Perspective of Creative Policing Theory——Taking Suzhou Public Security Bureau as an Example

Chen Gaofei
（People’s Public Security University of China， Beijing 10038， China）

The divisions of business and the relationship between the police stations and the Criminal Police Brigade have been constantly changing. From 1997 criminal investigation after the reform， nationwide generally established Interpol brigade area of responsibility of the squadron， but most of all to the police station to rely on， or， the team leader of each other concurrently， business division of labor is not clear， or， between the teams grinds incompatible， resulting in waste of resources. Suzhou Municipal Public Security Bureau in under the guidance of the theory of creative policing， economy of supply side structural reform concept is introduced to deepening the reform of public security in the fi eld of， to the people to provide better and more high-quality service as the starting point to minimize the invalid and low-end service supply， to enlarge the effective and engage in interrupt service supply，since the second half of 2015， in each branch create upgraded version of the Criminal Police Squadron，committed to increase police to sink strength， improve the effi ciency and quality of basic public security work.

Creative Policing Theory； Supply Side Reform； Police Station； Responsibility Area

D631

A

1008-5750(2016)04-0021-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.04.003

2016-02-08责任编辑：何银松

本文是中国人民公安大学硕士研究生科研创新项目“大部制改革背景下的所、队融合机制研究”（项目编号：2016JKF01616）的主要成果。

陈高飞，男，中国人民公安大学公安管理学专业硕士研究生。