我国境外追逃追赃机制构建的初步探讨*

张惠芳

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

我国境外追逃追赃机制构建的初步探讨*

张惠芳

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

我国境外追逃追赃机制正在逐步建立，但亟待深入研究完善。要建立我国境外追逃追赃机制，必须认识建立这一机制已势在必行，这一机制的特点和如何构建等三个主要问题。

境外追逃追赃机制;中国特色;法律应对

一、构建我国境外追逃追赃机制已势在必然

“机制”一词有多重含义，最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理，可以解读为机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成以及机器是怎样工作的和为什么要这样工作两方面。以后引申的各种机制都离不开这一含义、原理。我国的境外追逃追赃机制，研究的对象和针对的目标是境外追逃和境外追赃，地域的界定是我国与其他主权国家以及大陆与港、澳、台之间的执法协调、配合、流转，对此，处理好我国境外的追逃追赃司法活动，逐步建立完善境外追逃追赃机制，使之成为一种新的立法、司法体系，已是历史使然、势在必行。

(一)构建境外追逃追赃机制的必要性。

一是依法治国所必需。我国《宪法》第5条明文规定：依法治国，建设法治国家，维护社会主义法治的统一尊严。这就要求各个领域的立法、司法制度必须尽快统一完善。境外追逃追赃无疑是刑事立法、司法领域中重要的内容之一，“依法治国”的国家在刑事立法司法中当然要求尽快构建境外追逃追赃机制。

二是打击犯罪所紧逼。改革开放30多年来，我国政治、经济、文化等各领域都取得了巨大成就和长足发展，但毋需讳言，由于法治建设的发展缓慢，根本的法律制度难以产生以及行政管理方面的疏漏和权力未受监督等原因，多年来出现了大量依靠公权力违法犯罪获取巨额财产又妄想逃避国内制裁的外逃罪犯和将非法所得转移境外的赃物的情况。而我们党十八大后的中央厉行法治，不断加大反腐力量，势头一年比一年强劲。而打击境外逃犯、追索置于境外的非法所得，即有力打击腐败犯罪，急需尽快构建境外追逃追赃机制。

三是保障人权所疾呼。境外追逃追赃要经过刑事诉讼调查取证完成，我国宪法第23条规定“国家尊重和保障人权”，新《刑事诉讼法》第2条规定了该法任务是惩罚犯罪分子以及尊重和保障人权。尽管各国对人权的含义、认识标准不同，但集中都体现了对公民人身、财产等方面的权利保护。新《刑事诉讼法》规定了违法所得没收程序，但对境外追逃追赃的对象、程序、途径、方式等有关规定可能造成对其合法人身权的侵犯，也可能造成对追赃对象家属及善意第三人合法财产权的侵犯。例如：对追逃追赃的适用案件范围随意性大。适用案件是贪污贿赂犯罪、恐怖犯罪等重大犯罪案件中的“重大犯罪案件”是“兜底规定”，最高人民法院对其中“重大犯罪案件”讲了三类案件，但也是以可能判处的刑期和地区影响划出的，仍是“兜底规定”。而判断案件的“重大”与“非重大”，无论是从法律规定还是从司法解释都难以探知究竟是从案件影响范围的大小，还是情节的轻重以及犯罪数额的多少来进行划分。“兜底规定”给法官留下巨大的主观裁量空间，不完全符合罪刑法定原则，凭法官主观认定违法所得没收程序案件，毕竟难以保障人权。又如，对违法所得没收程序的性质和财产权、人身权关系的争议，也容易导致该程序的失衡及惩罚犯罪与保障人权的失衡。还有的司法机关适用该程序因利益驱动等原因而作的规则混乱，也使打击犯罪和保障人权不是统一而是背离失衡，等等。保障人权的实现在刑事诉讼中也急呼构建境外追逃追赃机制。

(二)构建境外追逃追赃机制的可行性。

一是已形成依法境外追逃追赃的社会共识。十八大以来党中央越来越强势的反腐劲头和厉行法治的作为，使许多贪腐官吏、逃往境外的犯罪嫌疑人被抓回了国门，2015年4月开始的“天网行动”在全球撒下后，又公开曝光针对100名涉嫌外逃国家工作人员重要腐败案件涉案人的红色通缉令*2015年4月22日中纪委网站。，4月底就取得红色通缉对象被送回境内的战果，这也势必将其非法所得逐步恢复合法状态。这方面取得的成就，早已为全国人民所拥戴，并希望继续全面深入地进行。完全可以说，构建我国境外追逃追赃机制，已是上下一心，有了基本统一的社会认知基础。

二是已有构建境外追逃追赃机制的理论依据。虽然国内学者对境外追逃追赃的研究比国际社会的研究晚，但经过大批学者尤其是黄风、张智辉、贾宇等著名学者的研究，出现了构建我国境外追逃追赃机制统一意见，当然，这是在构建层面的认识，其内容的研究还有待全面深入地展开。

三是有大量境外追逃追赃实践可供总结。进入2014年以来，在党中央的领导下，我国掀起了前所未有的境外追逃追赃风暴，2014年1月15日，中纪委会议为反腐败国际合作作出部署,提出加大国际追逃追赃力度,绝不让腐败分子逍遥法外。3月28日最高人民检察院就下发了《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》，7月22日，公安部部署进行“猎狐2014”行动，集中开展通缉在逃境外经济犯罪嫌疑人专项活动。2015年4月2日开始了“天网行动”，发布红色通缉令。中央和地方共同努力，上述追逃追赃行动取得了较大成就，通过“猎狐”行动，从69个国家和地区成功抓获外逃经济犯罪嫌疑人680名，其中通缉归案290名，投案自首390名；通过“天网行动”，从68个国家和地区追回外逃人员863人(含外逃党员和国家工作人员196人)*源自2016年1月10日中央电视台新闻联播。，首次实现追回人员超过外逃人员。这无疑有成功的经验可借鉴。另一方面，其抓捕中也碰到了许多艰辛，包括法律观念的冲突、途径方式的不协调等，亟待在构建境外追逃追赃机制时研究解决。总之，有了构建境外追逃追赃机制的实践基础。

二、我国境外追逃追赃机制应有的中国特色

我国的社会主义是具有中国特色的社会主义，我国的境外追逃追赃机制比之境外的追逃追赃机制也必具有自身的特色。我国境外追逃追赃机制的理论与实践已逐步形成自身特色。

(一)境外追逃追赃机制的内容越来越丰富。

与国际上追逃追赃比较，我国的境外追逃追赃丰富了许多内容。

一是对境外追逃追赃机制的内涵及关系认识不断深入。国际上(包括其他主权国家和区际刑事司法合作区)及我国过去都认为追逃追赃机制包含追逃与追赃两个机制，有不同的立法依据，有些认为二者是分立的，也有认为有重合依从关系的。而我国现在已普遍认为追逃与追赃可能是独立的，更重要的是重合依从的。“猎狐行动”主要针对追逃，但兼顾了追赃；“天网行动”主要针对追赃，但兼顾了追逃。追逃与追赃并重，这一点从行动的部署、结果就较容易看出。

二是对境外追逃追赃实现的路径方法不断拓展。国际与我国传统的追逃追赃实现的路径主要是引渡、遣返、劝返、司法合作，而我国除此之外采取了一些新方法、开辟了一些新途径,并取得了一定成效。主要表现在：1.争取国际社会支持我国境外追逃追赃工作。如2014年11月在北京举办的亚太经合组织会议通过了《北京反腐败宣言》，使参会的美国国务卿克里表态愿与我国在某些领域执法合作，美国绝不成为贪腐分子的避难所；菲律宾总统阿基诺三世表态愿意帮助中国在菲律宾境内的追逃追赃工作；澳大利亚警方同意协助中国引渡逃到该国的中国贪腐官员，并协助查封他们的资产。从实践看，确已较顺利抓捕回在此三国的贪腐官员。2.加强国际执法合作交流。截至目前，中央纪委、监察部已与89个国家和地区的纪检监察和反腐败机构开展了友好交往，与其中20个机构签署了交流合作协议，国外已不是腐败分子的天堂*源自2016年1月10日中央电视台新闻联播。。3.通过履行国际义务和外交途径推动境外追逃追赃。首先是不断催促具有实现各国追逃追赃国际义务的《联合国反腐败公约》缔约国履行责任义务，做得好的，我们就在外事活动和媒体上称赞该国的友好做法，表达我国对该国的谢意。发现哪些国家不支持不配合我国的追逃追赃，甚至推三阻四，那就表态这些国家对我们根本不友好，因为他们把容留和庇护外逃贪官看得比国家关系更重要。4.利用我国是国际刑警组织会员国，多年来始终与国际刑警组织保持着关系，通过该组织发出通缉令而追逃追赃的个案不断出现。应当肯定，这是境外追逃追赃的好途径。另外，通过媒体使被追逃追赃者原形暴露，重视支持民间的反腐，利用有利于犯罪嫌疑人乃至罪犯的形势政策攻心等使被追逃追赃对象不断增加自动归国受审的思考并付诸实践，同时也可考虑对贪官逃往国进行起诉。

(二)境外追逃追赃的问题越来越复杂

首先，境内外追逃追赃的理念差异一时难以达成共识。境内外追逃追赃都基于反对腐败、打击犯罪和保障人权的目的，但实践中有的国家只热衷于打击贪腐，过分强调保障人权。例如，中美两国反腐败执法合作涉及的方向和目标就不一致，反腐败侧重点也不同，美国更注重在价值层面就原则规则达成一致，何种行为达到多少金额为贿赂等；而我国更注重实用层面的追逃追赃，力求取得实效。双方对反腐败的理解也有差异。我国认为腐败犯罪通常就是权钱交易，但英美国家认为腐败很广义，且腐败既包括贪污、贿赂犯罪行为，也涵盖滥用职权、失职及偷漏税等行为，后类行为腐败可能不违法而仅违反道德。这些理念和认识上的不同，当然影响了追逃追赃的深入开展，非经长期交流是难以达成基本共识的。

其次，境内外追逃追赃的法律障碍急需解决。这种法律障碍主要表现在：一是对已有的《联合国反腐败公约》出现理解的分歧与执行的不协调。境外强调重点是“引渡”，我国虽不断扩大签订《引渡条约》，但还有一百多个国家没有与我国签订引渡条例，如何让境外贪官尽快得到惩罚，确实成为最棘手的难题。二是我国国际追逃追赃的立法严重欠缺、存在缺陷。新《刑事诉讼法》规定的违法所得没收程序是境外追逃追赃的主要立法，但没有建立统一和科学的如何保障人权和犯罪资产没收的制度。我国与世界上多数国家的刑事没收制度也存在严重冲突。因为我国允许没收犯罪人的财产，甚至没收个人全部财产。而这种作法并不被多数国家法制所接受。我国对境外追逃归国的犯罪嫌疑人的处置，如何保障其人权还缺乏全套制度的设置，国际上对此亦心存疑虑地拭目以待。例如薄熙来贪污受贿，其个人财产被法院判决全部没收，并对收受贿款购置的法国戛纳松树大道7号的枫丹·圣乔治别墅实行追缴，但有关司法协助请求因中法刑事没收制度的差异至今未提出*黄风.建立境外追逃追赃长效机制的几个法律问题[J].法学,2015,(3):9.。而根据法国法律，一旦相关时效经过，我国将再无法采用国际刑事合作方式对别墅进行追缴。三是没有重视解决专门的反洗钱机构与情报监测机构实践中脱节现象。在反洗钱国际合作方面，协助外国调查员请求外国调查少，据统计，2013年来我国公安部门通过执法合作协助境外警方调查涉嫌洗钱案421件，而我国主管机关调查跨国洗钱案向外国提出的协助请求只有4件。在反洗钱情报交换方面，2013年反洗钱监测分析中心接收16个国家(地区)金融情报机构发来的情报函件314份，反馈外方协查117份，相比对外发出的协助请求6份，看不出我国负责侦查贪污贿赂案件的检察机关利用或者参与反洗钱调查及相关国际合作的积极正面的情况*参见中国人民银行《2013年中国反洗钱报告》，第13页，http://www.pbc.gov.cn/image-public/UserFiles/fanxiqianju/upload/File/中国反洗钱报告2013.pdf,2016年1月10日访问。。

再次,境外追逃追赃的客观妨碍因素难以短期排除。在追逃的实践中，虽然取得了积极成果，但出现因客观因素未能达目的的情况。这些因素主要是我国外逃腐败官员及腐败资产转移很是严重。至今我国有多少外逃腐败官员和境外腐败资产还没有权威性的准确数字。有关资料显示从上世纪90年代以来，我国外逃腐败官员为16000～18000人，转移腐败资产达8000亿元人民币*殷俊.贪官外逃全景式扫描[J].决策与信息，2009,(1).，这毫无疑问说明我国境外追逃追赃既任重道远又迫在眉睫。从外逃人员的情况看，他们往往在国内任过要职，有规避法律制裁的手段，如在潜逃前就办了一个或多个“真的假”身份，并逐步变成目标国的“合法居民”，在转移腐败资产时，往往不亲为，而是通过跨国复杂的经贸往来程序、复杂的国际金融系统、代理人来完成，因而其腐败资产通过合法手段转移到境外，导致腐败资产难以认定或者证据难于收集。二是跨国追逃方面存在不少问题。表现在引渡机制不可短期完善建立，我国还没有与腐败官员主要逃亡地的美国、加拿大、澳大利亚等签订双边引渡条约，这成了境外追逃追赃的严重障碍。如中加之间的赖昌星案耗12年才通过遣返的方式使之归案，这归结于各国法律文化的差异、对人权观念的认识不同、以及对具体引渡条件的分歧等。三是境外追逃追赃人员客观要求的素质还难以达到。这些人员在不同的境外地区如欧美、亚洲、东南亚追逃追赃不可能全部通晓当地的法律，甚至还存在语言、交往方式的不同和差异。有不少法律精英尽管在追逃追赃中尽职尽责、鞠躬尽瘁，但仍存在不能抓获逃亡者的情况。

通过分析法律应对、实务应对存在的问题后，必然会构建出体系庞大、内容丰富、追求价值与实效平衡、不断发展的境外追逃追赃机制，而这些也成为了我国境外追逃追赃的中国特色。一言以蔽之，我国境外追逃追赃机制具有追求价值与实效平衡、内容不断发展丰富、有关立法司法全面加强的既符合国情需要又与国际需要相协调的新的法律体系的中国特色。

三、如何尽快建构境外追逃追赃机制

建构我国境外追逃追赃机制面临巨大工作，笔者认为主要做好统一理念、加强立法、协调司法和加强队伍建设四方面。

理念是对具体的法律制度表现出信念和观点，是整个指导思想，没有根植于脑中的正确理念，就不可能正确适用已有的刑事法律机制如违法所得没收程序和建立新的机制如境外追逃追赃机制。笔者探讨正确适用违法所得没收程序时，一开始谈的就是树立正确理念的问题*张惠芳,曹琳.论正确适用违法所得没收程序理念[J].河北法学,2015,(9):77-84.。

统一理念，就是要调动上下积极性，积极构建哪怕还欠成熟的境外追逃追赃机制。这不仅是反腐斗争需要，也是打击犯罪、保障人权、取得法治经验、提高我国刑事法律制度在国际上的地位的需要。这机制追求的价值目标不光要抓获外逃贪官和有关恐怖犯罪分子，追回被卷逃的巨额赃款，还将迅速推行“依法治国”，加快我国社会主义法制建设步伐，提高我国在国际法治国家的地位。

加强立法是重要而繁重的工作。但必须立即着手。一是要组织人员专门研究国际上尤其是发达国家的境外追逃追赃的立法，我们无法改变相互的法律文化传统和政治观点，但对已固有的立法，可以找出可供借鉴之处，如对“引渡条约”的签订和适用等做法。二是对我国现有境外追逃追赃的法律进行梳理，该增、补、删的尽快增补删。老实说，我国现有立法中已有境外追逃追赃的专章、规定，如《刑事诉讼法》中的违法所得没收程序，《刑法》第191条规定的洗钱罪以及《反恐怖主义法》的不少条文都涉及境外追逃追赃工作。但这远不能满足整个境外追逃追赃的需要，何况这些法条远没有为保障人权所需的取证制度规定，没有建立整套科学的国际追逃追赃体系规定，有些司法解释与这些立法本意冲突。因此，建议比较梳理后，制定专门的境外追逃追赃法，或者先在刑事诉讼法中新增境外追逃追赃专章规定，把发展和现实需要解决的境外追逃追赃问题做到有法可依。

协调司法。徒法不可自行，更重要的是执法。这除了国民特别是从事反腐的机关要严格执行境外追逃追赃的立法外，很重要的是与国际其他主权国家就究竟怎样执行国际公约和本国法律进行交流、沟通，逐步消除妨碍刑事司法合作的客观因素，减少排除刑事司法合作的主观因素。在与国际刑事司法合作进行境外追逃追赃方面交流沟通时要主动、诚恳、谦虚、包容，这是会取得成效的。如我们反腐与依法办事的决定，赢得了美国、菲律宾高层的表态支持，赢得了澳大利亚最高执法机关的实际支持。在抓逃我国被追究的贪官、特别罪犯归国途中，也获得了实际的配合和支持，这都有实例可证。

协调司法还有个我国司法机关之间的协调执法问题，在纪委等机关、侦查机关启动境外追逃追赃的案件后，侦查机关立即立案侦查，协作抓获境外逃亡分子，审判机关也要研究，一接到起诉，就加速审理。侦查、审判机关一定要依法尽快启动程序，不能以任何理由拖延，在认识与适用法律上有冲突，可以互相沟通，但绝不能成为扯皮原因，要抓紧判决一批境外追逃追赃的成功案例。

加强队伍建设。我国境外追逃追赃的队伍建设发展很快。十八大以来，国家和地方两个层面都高度重视了境外追逃追赃的队伍建设。从国家层面讲，2014年设立了中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室，由中央纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、安全部、司法部、人民银行等共同组成，公安部、最高检、最高法等执法机关也分别成立了开展境外追逃追赃工作的内设机构或加强了有关部门的职能分工甚至制定了境外追逃追赃的工作规则。不少地方司法机关如北京、广东等作了大量相应的工作。但笔者认为，境外追逃追赃涉及的领域广泛、问题复杂，仅靠国家机关工作人员组成的队伍难以取得实质性的突破，应该建立一支以纪委、国家机关及有关人员参加的专门从事境外追逃追赃的具综合性的队伍。从上述机关抽调得力领导和成员、吸收我国国内、国际刑事法律顶尖专家、在境外追逃追赃中表现得有智慧、有理智、有成效的执法人员、以及卓有成就的外交官员。有了这样一支队伍，对加强境外追逃追赃的立法、司法及国际司法合作都具有积极的推动作用。

前景已明，道路曲折。只要我们始终紧跟以习近平为首的党中央，始终坚持依法治国的方针，始终不懈地与腐败分子进行斗争，建成具有中国特色的境外追逃追赃机制，是完全可望可及的。境外追逃追赃机制的建设，必然给我国甚至世界贡献出一份灿烂的瑰宝。

Preliminary Discussion on Building the Mechanism for Cross-Border Pursuit of Stolen Goods of China

ZHANG Hui-fang

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

The mechanism for cross-border pursuit of stolen goods of China is being built step by step.However it urgently remains to be deeply studied and improved.And it should be realized that the imperative necessity of building the mechanism，the features of it as well as how to build it in order to build the mechanism for cross-border pursuit of stolen goods of China.

the mechanism for cross-border pursuit of stolen goods; Chinese characteristics; legal countermeasures

2016-01-06

张惠芳，女，湖南师范大学法学院副教授，硕士生导师，湖南师范大学反腐败国际追逃追赃研究中心研究人员，主要研究方向：刑法学。

D990

A

1672-769X(2016)02-0050-05