统一战线与体制外法律人

程金华

（华东政法大学，上海200042）

统一战线与体制外法律人

程金华

（华东政法大学，上海200042）

在中国共产党提出国家治理现代化和全面依法治国的新时期，无论是从统战工作的 “宽度”还是 “深度”看，体制外法律人 （包括律师和公司法务人员等在内）在统战工作中都应有非常独特的地位。这种独特性在于，法律人的高超媾和能力是一种特殊的政治技能，有助于化解社会群体之间的矛盾，媾和不同群体的利益分歧，帮助实现统一战线的政治与社会整合功能，并最终服务于执政党的执政兴邦事业。因此，执政党应当顺应时局，提升针对体制外法律人统战工作的层级和整体布局，并通过操作举措来打破目前体制内领导岗位需求与体制外法律人才供给之间 “高不成低不就”的尴尬局面。

统一战线；依法治国；国家治理现代化；法律人；律师

自中国共产党建党以来，无论是在其革命、建设还是改革事业中，统一战线都扮演了非常重要的角色。毛泽东在1939年的 《〈共产党人〉发刊词》中提到：“统一战线，武装斗争，党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝，三个主要的法宝。”［1］此后，作为一项 “法宝”，统一战线的战略重要性不断被中国共产党领导人所强调和重申。在2006年， 《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》中归纳道：“统一战线是我们党夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是我们党执政兴国的重要法宝，是实现祖国完全统一和中华民族伟大复兴的重要法宝。”

然而，在实践中，统一战线的战略地位和“战术操作”是两个层面的问题。对于中国共产党而言，保持其战略重要性始终如一是好事，也应当如此。但是，统一战线工作对象、方针、方式、策略等战术操作则势必与时俱进。从根本上讲，统一战线的战术操作的最重要参照系是中国共产党在不同阶段所采取的执政方略。当下，中国共产党最重要的执政方略是2013年的十八届三中全会所提出的国家治理体系和治理能力的现代化，以及在2014年的四中全会提出的法治中国建设方略。统一战线应当服务于国家治理现代化和法治中国建设。

在上述背景之下，本文尝试探讨的问题是：在中国共产党统一战线的工作对象中，为什么体制外法律人具有非常独特的地位？如何对现有统战政策和举措作出适当的调整，以便更好地通过统一战线途径来让体制外法律人为中国共产党执政兴邦服务。文章分如下几个部分：第一部分分析新时期统一战线发挥功能的两个工作机制，即扩大统战工作对象所需要的 “宽度”和提高统战对象参政议政能力所需要的 “深度”；第二部分论证加大对体制外法律人的统战工作，既符合统战的 “宽度”要求，也符合统战工作的 “深度”要求；第三部分继而探索改善针对体制外法律人进行统战工作的政策和举措；最后是简单的结论。

一、新时期统一战线发挥功能的工作机制：“宽度”与 “深度”

中华人民共和国建国五十周年 （1999年）及中国共产党建党八十周年 （2001）前后，中国的政治、经济与社会发生了明显的转向。在政治上，中国共产党已经明确了从革命党向执政党的转变，并开始认真思考自身作为执政党的历史地位和任务。在经济上，改革开放以来粗放式的增长模式越来越受制于制度性约束而开始放缓，直至今天 “经济新常态”的出现。在社会领域，传统的社会结构基本瓦解，各种利益团体、阶层重新分化，并且日益呈现 “风险社会”的特征。在这个背景之下，理论与决策界开始认真思考中国改革的经验与得失。其中，作为一项非常具有 “中国特色社会主义”的政治制度，统一战线也得到了广泛的关注。此处，我们首先归纳一下理论界与决策界对新时期统一战线功能的思考，然后着重探讨要实现这些功能所必须具有的工作机制。

（一）新时期统一战线的功能

在新世纪，统一战线首先服务于中国共产党的执政目标，以改善中国共产党的执政能力、巩固中国共产党的执政地位为基本目标。正如刘延东所指出的那样：“统一战线作为中国革命、建设和改革的一个基本问题，作为中国共产党执政兴国的重要法宝，历来与党的建设息息相关，与党的执政能力紧密相连。”［2］

当然，改善中国共产党的执政能力只是统一战线的最直接和现实功能。事实上，在经过将近一个世纪的理论发展与实践之后，统一战线连同政治协商一起，已经远远不止是一项中国共产党的制度，而是已经深深地镶嵌到人民共和国的政治生活中，已然是一项国家的政治制度。作为一项国家的政治制度，统一战线的功能是完善中国的国家建设，是中国共产党主导的政党建设国家的重要组成部分。正如林尚立所指出的那样：“伴随着中国共产党成为执政党以及执政实践的全面展开，统一战线逐渐地嵌入到国家政治生活之中，并成为了国家建设与国家治理的一项重要机制。作为国家机制的统一战线，主要体现在如下三个方面：第一，基于统一战线精神和实践确立起来的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，成为中华人民共和国的基本政治制度；第二，创造性地孕育和发展了中国民主实践的重要形式：协商民主；第三，统一战线一直承载着协调国家与社会基本关系的重要使命。”［3］相对而言，国家建设的目标比执政能力长远得多，是统一战线作为政党工作的 “公器”所在。

但是，统一战线如何链接改善中国共产党执政能力这个现实目标和完善中国国家建设这个理想目标？尤其是，在阶层分化、风险社会的当今中国，统一战线实现这些目标有怎样的理论依据？对此，学术界普遍认为，统一战线可以实现这些功能的原因在于它可以很好地实现政治整合，甚至达到社会整合的效果。

统一战线，从广义上讲，“是不同阶级、阶层、政党、集团等社会力量，为了实现一定的共同目标，在具有共同利益的基础上结成的联盟，简要地说就是一定社会政治力量的联合”［4］。根据这样一个定义，统一战线的政治整合功能则是应有之义。在现代国家，无论当政者是否民选，对国家事务进行决策、对公共资源进行分配的当政者一定是少数人——在中国这样的大国尤其如此。这些人代表了这个国家部分人 （少部分或者大部分人）的利益，而另外的一些人一定在政治生活中处于边缘或者弱势的地位。通过代表部分人的利益，并获得这些人的鼎力支持而谋取以及巩固执政地位，是现代国家执政者的现实考虑。同时，为了更长期地执政，被边缘化的群体的声音不能被置若罔闻，否则就可能积蓄强大的反对力量。因而，寻求合理途径来聆听边缘群体的声音，甚至一定程度上代表他们的利益，也是现代国家执政者不得不考虑的问题。

中国共产党的统一战线正是这样一种有谋略的政治制度。它力图把在当前中国 “工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”这样一个政体中政治地位处于边缘、弱势地位的人群的声音纳入到政治决策的过程中来，也部分实现了这样的目标。因此，如果实施得当，统一战线至少可以实现不同政治力量的整合，并通过政治整合来弥合不同社会群体之间的对抗与冲突，最终达到社会整合的效果。这种通过政治整合来实现社会整合的功能，是统一战线应有的功能，并且在社会利益分化日益严重的新时期中国政治生活中显得更加突出。

（二）统一战线实现政治/社会整合的工作机制

在实践中，统战工作如何才能实现上述整合功能，并达到加强中国共产党执政能力和改善国家建设的目标？

很显然，要实现上述目标，统战工作所吸纳的政治声音必须具有足够的广泛性。我们称其为统一战线的 “宽度”。当然，统战工作的宽度，已经是共识。执政党在这方面有非常深刻的认识。比如，邓小平曾经指出：“统一战线的范围以宽为宜，宽有利，而不是窄有利。”［5］江泽民在1990年第17次全国统战工作会议上也指出：“发展统一战线，必须着眼于扩大和加强团结。只要有利于建设四化、统一祖国、振兴中华，只要有利于民族团结、社会进步、人民幸福，只要有利于挫败国内外敌对势力的渗透、颠覆与和平演变，不论哪一个阶级、阶层，哪一个党派、集团，哪一个人，我们都要团结。”自改革开放以来，中国共产党已经明显扩大了统战对象的范围，把政治联盟的范围由过去的两个小范围的联盟——即工农与其他劳动人民的联盟、劳动人民与民族资产阶级和其他非劳动者的联盟——发展为两个大范围的联盟，即祖国大陆范围内由全体社会主义劳动者及爱国者组成的，以爱国主义和社会主义为政治基础的联盟，和祖国大陆范围外，团结台湾同胞、港澳同胞和海外侨胞，以爱国和拥护祖国统一为政治基础的联盟［6］。

同时，为了适应时代变化所引起的社会群体的变化，中国共产党与时俱进地关注中国社会中新形成的群体与阶层，及时地把新的群体纳入到统战工作范围［7］。进入二十一世纪，中国共产党统战工作最重要的新动向是把 “新的社会阶层”纳入到统战工作范围，并在2015年又提出了统战的三类重点人群，即留学人员、新媒体中的代表性人士 （包括网络意见领袖）、非公有制经济人士特别是年轻一代。在这个意义上讲，把握社会群体分化的最新动态，并将之纳入到统战工作对象中去，这也是统战工作的 “宽度”的一部分。

然而，问题在于，统战工作的 “宽度”并不能解决所有问题——甚至本身就是问题。首先，如何划分不同群体，是不是事无巨细地把所有人群的代表都放进来？这显然不现实。毕竟，通过统战工作来了解民意，同通过人民代表大会制度来汇集民意，是不同的机制，前者强调有重点和针对性，后者则更强调平等和包容性。其次，所有群体是不是同等程度地被代表。这个在理论和现实层面都不可能。

所以，在这里，我们要引进一个概念，即统战工作的对象除了要有宽度以外，还要有深度，也就是统战工作对象要有效代表他们所在的群体，甚至有效地代表其他群体。这意味着，统战工作对象本身必须在所在的群体中是有较高的参政议政能力；以及，某些统战工作对象群体比其他群体有更高的参政议政能力。我们称其为统战工作的 “深度”，其要解决的是政治整合的效率问题。

统战工作的深度至少有如下几个方面的涵义。其一，统战工作对象的参政议政能力必须在同类群体中是比较高的。其二，统战工作对象不仅具有相对高的参政议政能力，还要具有相对积极性。其三，统战工作对象的参政议政能力对中国共产党执政方略的实现具有特别重要的辅助作用。其四，每个群体、每个代表因为其参政议政能力不一样，因此参与政治的程度可以不一样，群体参政议政的“浓度”可以不一样。简言之，统战工作选拔对象，唯才是用。这里的 “才”，最重要的是政治之才。诚如国学大师钱穆所言：“人才无可表现，于是有大乱。”［8］

事实上，统战工作的宽度和深度也指向了衡量一项政治制度优劣的两个基本维度：政治制度的合法性以及政治制度的效率性。尽可能拓宽统战工作对象的宽度，有利于提升统一战线作为一项政治制度的合法性基础，也意味着其得到更多人的认可。同时，加深统战工作的深度，有利于提升统一战线作为一项政治制度的效率。在现代社会，政治制度的合法性与效率性缺一不可：如果只有合法性而没有效率，则政治制度可能边缘化；如果只有效率而没有合法性，则政治制度不可持续。为了实现改善中国共产党执政能力以及完善中国的国家建设，统一战线必须在新时期强化其对中国不同政治利益和社会阶层进行整合的功能，并必须兼顾统战工作的宽度和深度，以巩固其合法性并提升其工作效率。

二、统战工作视野中的体制外法律人

当我们把目光同时聚焦于新时期统一战线工作的宽度和深度时，法律人这个群体的独特性就会自然凸现出来。在革命年代，中国共产党统战工作的首要任务是团结一切可以团结的人夺取政权。在经济建设年代，中国共产党统战工作的当务之急——正如毛泽东所言——“向一切内行的人们学经济工作”。在改革年代，中国共产党统战工作的重大优势是求同存异，能够容忍不同社会阶层与群体的人发挥各自的优势来为国家的发展出谋划策、身体力行。在国家治理现代化年代，中国共产党统战工作的长久之计是调动一切力量进行国家的制度建设，并且首当其冲是法治建设，以实现国家治理体系与国家治理能力的现代化。在这样一个背景之下，从上述统战工作的两个维度来看，改革开放之后兴起的体制外中国法律人群体具有非常独特的属性。他们不仅属于新的社会阶层中非常重要的一员，因此把他们纳入统战工作对象，符合统战工作的宽度要求，而且，由于他们对现代国家治理非常娴熟，也能极大提升统战工作对象的参政议政能力，因此符合统战工作的深度要求。

首先，从统战工作的宽度看，体制外法律人群体是改革开放以来成长最快速的群体之一，其重要性和代表性毋庸置疑。在这里，“法律人”指两类人。一类人是参加过现代高等教育，并以法律为主修或者辅修的法科毕业生；另一类人是虽没有受过系统的法学高等教育训练，但却通过司法考试 （或者类似职业考试），曾从事过或者正在从事法律职业的人士。在经验上，法律职业通常指律师、法官、检察官和法律学者这四种传统职业，以及近年来越来越庞大的公司法务人员［9］。

在当代中国，法律人是通过如下两种途径成长的。第一种途径是法学教育。根据霍宪丹的统计，1978年全国仅有1院5系 （西南政法学院和北京大学、中国人民大学、吉林大学、郑州大学、湖北财经学院法律系），当年共招收法律专业本科生729人；而十年之后的1988年已经有5院74系，招生8412人；二十年后的1998年，全国共设有214个法律院系 （专业），当年招收普通高等法律专业学生29028人；而三十年后的2008年，全国普通高校中设置法学本科专业的已经有607个，在校学生近四十万人［10］。这些数量庞大的机构所提供的法学教育类型也是名目繁多：按教育层次划分，从中专、大专、普通本科、硕士研究生一直到博士研究生，形式多样；按教育机构性质分，从公办大学的高等法科教育、政治军事院校法科教育到民办学校法科教育，名目繁多；按教育内容及其目标分，从自考类成人法学教育、法律职业教育到司法教育机构和行政教育机构的各类学历项目，应有尽有。到目前为止，已经有十余种法学学位［11］。

在法学教育快速发展的同时，中国政府也为公民提供了第二种进入 “法律人”圈子的通道，即改革开放之后出现的各类同法律职业相关的资格考试。在全国实施统一司法考试之前，进入法律职业的门槛较低，而且五花八门，除了有法官资格考试、检察官资格考试、律师资格考试，还有 “社会招干”等途径。2001年，全国人大常委会修改了《法官法》、 《检察官法》和 《律师法》，明确规定统一司法考试是进入这些法律职业的门槛，并为法律职业设立了 “职业标准”，使之同法学教育一起成为进入中国法律职业的两个相互补充又相互制约的标准化通道。由于司法考试的报名门槛并不要求有法律教育的背景，因此每年有大量的公民报名司法考试。在2001-2011年这十年间的十次考试中，全国共有50万人通过司法考试取得法律职业资格［12］。当然，由于通过司法考试只是获取职业资格，这意味着其中的一部分人并没有进入法律职业。

上述两种通道为中国社会提供了大量的法律人才，包括获取法律学位并且通过职业资格考试而从事法律职业的人，获取法律学位但没有从事法律职业的人，没有法律学位但通过职业资格考试而从事法律职业的人。目前，保守估计，全国的法官人数有20万左右，全国的检察人员人数不少于22万，全国的执业律师人数将近25万。此外，还有大量从事公司法务、政府法律顾问和法学教研工作的法律人。

从统一战线的角度看，在中国法律人群体中，最值得关注的是体制外的律师和公司法务人员，并在一定程度上也包括法律学者。其原因在于，法律职业中的法官和检察官属于体制内的工作人员，并且绝大多数是中国共产党党员，因此不属于统战工作对象。相比较而言，体制外工作的执业律师和公司法务人员的非中国共产党党员比例却非常高。据统计，在2010年，全国律师党员5.3万人［13］，而当年度全国律师总人数为19.5万人［14］，所以律师党员比例大致为27.2%，远远低于法官和检察官的党员比例。法律学者属于准体制内工作人员，但他们之中的中国共产党党员比例同样远远低于法官和检察官。

简言之，自1978年改革开放以来，中国法律人群体在量上的增长在人类历史上是绝无仅有的。并且，其中相当一部分是在体制外工作的法律人群体，属于典型的新的社会阶层。从统战工作角度看，他们值得认真对待。

在统战视角下看待中国法律人的角色，更为重要的是统战工作的 “深度”，即法律人是否可以以及如何提升统战工作对象的参政议政能力。对这个问题的回答可以直接同法律人在现代政治中的角色相关联。在现代社会的政治生活中，法律人扮演了非同寻常的角色，构成了一道非常靓丽的政治风景，并且是以 “现代化”人才的面目出现。在 《以政治为业》这篇著名演讲中，韦伯指出现代职业政治家的五个来源阶层：僧侣、文人、宫廷贵族、绅士和法律人。很显然，除了法律人，其他四类职业政治家在进入二十世纪后，已经逐渐谢幕。而法律人不但没有谢幕，相反正如韦伯指出的那样，伴随着政党兴起与政党政治的繁荣，法律人 （尤其是律师）在西方政治中所起的作用日趋重要。相比较于一般的文官而言，律师在驾驭文字中长袖善舞，善于利用微弱的证据去说服别人。因为善于驾驭文字并为特定的利益团体辩护，律师因此很容易通过组织政党 （一种利益团体）来经营现代政治［15］。由于擅于利用语言和通过语言的沟通，在民主社会的选举中，法律人从政者的优势是非常明显的［16］。

当然，一方面，在经验层面，法律人从政、参政与议政是否有相对于其他人群压倒性的全方位优势，目前还没有确凿的事实证据［17］。尤其是，法律人掌握政治权力之后，未必一定会比非法律人更加有政治公德心。正如法国思想家托克维尔所言：“支配法学家的东西，也和支配一般人的东西一样，是他们的个人利益，尤其是眼前利益。尽管法学家往往与人民联合起来打击行政权，但法学家与行政权之间的自然亲和力，却远远大于法学家与人民之间的这种亲和力。”［18］

但是，在另一方面，法律人在参与现代国家治理方面，还是有些 “绝活”的。他们的独特政治能力来源于法律教育及法律职业的 “技术理性”及其政治效果。季卫东认为，法律人的思考方式有 “兼听则明”的技术理性。“大多数法律决定都是在对簿公堂、两造辩论的基础上作出的，因此法律家习惯于听取不同意见，从中找出最佳解决方案并通过解释和论证使之成为具有规范效力的共识。”［19］这种在个案裁判中的兼听则明，根源于法律教育 （尤其是案例教学法）的当事人立场不确定假设。在职业训练中，法科生从来不会固定地扮演原告或者被告角色。一个合格的法律人，应当随时准备好从对抗双方的立场去思考问题。长此以往，一个职业的法律人习惯性地换位思考，并谅解对方的处境［20］。

在耶鲁大学法学院前院长克罗曼看来，上述法律人兼听则明和换位思考的职业习惯在政治生活中可以大放异彩。在这种思维方式的指引下，“法律人-政治家”（lawyer-statesman）可以帮助社会建构“政治共同体”（political fraternity）（一种把不同社会群体通过相互谅解这个机制连结在一起的理念）。正是这种理念维持了社会的统一，使之不至于被分裂。一个没有政治共同体理念的社会将不再是一个群体，而仅仅是不同部分的集合而已。法律人-政治家非凡的判断力并不表现在他能够确定什么是正确的 （因为可能没有一个客观中立的标准），或者他善于发现妥协的机会 （因为也许不存在这样的机会），而是在于他比别人更能主动地倡导和建设政治共同体［20］55。

诚如斯言，法律人的媾和能力会是一种特殊的政治技能。这种政治技能的理想效果是化解社会群体之间的矛盾，媾和不同族群的利益分歧。在民主社会中，如果决策和执行者具有这种技能，可预见的成果是更少的群体性纠纷和阶层对抗，以及相应更加稳定的政治局面。不仅在民主社会，季卫东认为，法律人兼听则明的职业素养也可能对当前中国社会作出巨大贡献——法律人可以通过价值中立化的正当程序设计来实现不同价值的和平共处，如此以消除潜在的社会群体之间的对抗与冲突［22］。

经过三十多年的社会转型，化解利益冲突以维护社会稳定是中国目前的最大政治现实。执政党因此提出了提升执政能力、实现国家治理体系与治理能力现代化的执政方略。而前文提到的统战工作的政治整合和社会整合功能，也正是为了化解不同政治群体之间的潜在利益冲突以维护社会稳定。在这一点上，法律人的政治角色与功能同新时期的统战工作是高度统一的。也正是从这个意义上讲，加大对体制外法律人的统战工作符合其 “深度”要求，也就是以提升统战工作对象的参政议政能力为导向。同样重要的是，相比较其他群体 （包括其他新的社会阶层成员），法律人对参与政治有一种天然的爱好。因此，他们不仅有着相对较强的参政议政能力，并且在主观上也有更多参与政治的愿望。

综上，作为一个新的社会阶层，法律人在当代中国实现了快速的增长，其中的法官和检察官等体制内法律人已经在国家治理中扮演了重要的角色，而执业律师、公司法务人员和法律学者等法律人也应当在参政议政中扮演更重要的角色。加强对体制外法律人的统战工作，同时符合新时期统战工作的宽度和深度要求。

三、优化体制外法律人统战工作的政策与举措

如果说上文从理论层面论证了加大对体制外法律人统战工作的必要性，那么我们还有必要从实务的层面探讨拓宽针对法律人统战工作的落实机制。现实是，一方面，中共中央和地方的统战部门已经意识到针对法律人 （尤其是律师）统战工作的重要性，并出台了相关政策文件。但是，在另一方面，统战工作在具体的实施中有点举步维艰。此处分析其中的症结与可能的对症之药。

（一）针对法律人统战工作的相关政策及其完善

在中国共产党将近百年的历史中，曾经因其出色的统战工作而结交了一批杰出的党外政治盟友，其中包括有过良好法学教育的史良、沈钧儒、钱端升、赵理海、王铁崖、雷洁琼、严景耀、陈叔通、沙千里等。然而，即便如此，至今中共中央层面并没有专门针对法律人群体的统战政策。

同法律人比较相关的中央统战政策应该是 “新的社会阶层”概念提出之后的事。在2006年，中共中央发布了 《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，其中提到 “要切实做好新的社会阶层人士统战工作”。此处的 “新的社会阶层”尽管在内涵中包含了律师，但范围远远宽于律师，“律师”这个词并没有出现在这个中央统战文件中。此后，中共中央又在2012年发布了 《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，其中提到“积极从新的社会阶层、海外留学归国人员等领域发现党外代表人士”，但也没有明确指出法律人或者律师的独特地位。

不过，虽然中共中央并没有专门出台针对法律人或者律师的统战政策，中央及地方的统战部门却对此相当重视。2013年，中央统战部和司法部党组联合发布了 《关于加强律师行业统战工作的意见》（统发 ［2013］81号）。该 《意见》明确指出，“律师行业统战工作是党的统一战线工作的重要组成部分”，意识到 “律师行业汇聚了一大批民主法治建设和经济社会发展所需要的法律专业人才”，提出 “积极推动组织人事部门遴选政治坚定、业绩突出、经验丰富、品行良好的党外律师进入法官、检察官及政府公务员队伍”。应该说，这个意见对拓宽法律人 （尤其是律师）的统战工作发出了非常明晰且积极的信号。此外，为了配合中共中央2012年的 “4号文件”，各个地方的统战部门出台了相关的配套实施意见。比如，中共上海市委在2012年9月发布了 《中共上海市委关于贯彻 〈中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见〉的实施意见》，对党外代表人士在人大，政协，市、区县政府及其工作部门，市、区法检两院，高等学校，科研院所和其他国有企事业单位及人民团体中的选拔任用，要求都很明确，有不少刚性的量化指标。

从整体上看，上述政策文件一方面符合我们前文提到的理念，在正确的方向上往前迈了一大步。但是，另一方面，现有的政策文件还需要在如下几个方面进行梳理与完善。其一，考虑到依法治国在当前中国共产党加强其执政能力建设中的独特地位，中央中央 （或者中央主要领导人）不妨以合理的方式强调加强对体制外法律人统战工作的重要性，使法律人 （尤其是律师）在 “新的社会阶层”中凸现出来，避免湮没其中。其二，结合 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第六部分 “加强法治工作队伍建设”的表述，出台一个针对全体法律人的统战工作意见，避免现在相关统战政策 “零碎化”的问题——比如上述《关于加强律师行业统战工作的意见》仅限于律师行业内部，而未能覆盖到其他体制外法律人群。如此梳理的主要目的是要提高法律人统战工作的层级和整体性。

（二）针对体制外法律人统战工作的现实困境与破解

在实践中，尽管存在上述政策与文件，但是真正通过统战渠道发挥 “政治坚定、业绩突出、经验丰富、品行良好的”法律人士的从政、参政与议政能力的效果不佳。尤其是，吸纳此类优秀法律人进入体制成为法官、检察官或者政府公务人员的实施效果不佳。目前，相对比较有成效的还只是推举体制外法律人成为政协委员。

其中最大的现实困境在于党外法律人才供给与体制内岗位需求的严重脱节。在需求方面，一般是副处或者正处级的法院、检察院或者政府部门副职领导岗位。这些岗位一方面需要到岗的统战工作对象 “政治坚定、业绩突出、经验丰富、品行良好”，甚至最好具有一定的行政管理经验。由于司法工作和政府管理工作的复杂性，这种要求并不过分；反过来讲，如果到岗的统战工作对象不能满足这些条件，事实上会损害聘任单位的工作效率。但在同时，体制内的副处或者正处级 （乃至更高级别）的领导岗位，并不能有很好的薪酬回报，并且还受到很多纪律约束。从供给方面，那些能够在原先工作岗位上达到 “政治坚定、业绩突出、经验丰富、品行良好的”法律人士，通常已经有一份体面的工作和较高的收入——达到此类标准的律师或者公司法务人员的收入一定非常高，而达到这样标准的法律学者即便收入不高，也有较多的自由支配时间和其他福利。所以，能够达到这样标准的体制外法律人，通常也不会 “稀罕”一个体制内的处级岗位（甚至是厅局级岗位）。而反过来讲，那些愿意通过统战渠道进入体制的法律人通常又很难达到 “政治坚定、业绩突出、经验丰富、品行良好”这个标准。简言之，在目前针对法律人的统战工作实践中，人才的需求方和供给方都经常性出现 “高不成、低不就”的尴尬局面。也因此，尽管统战工作部门对此事比较积极，而真正需要人才的体制内单位和体制外的优秀法律人才都不积极。打个比方，上述同法律人相关的政策文件造就了一种 “有价无市”的尴尬局面。

那么，如何破解这种尴尬局面？常见的思路是加大统战工作力度，通过多种途径 “撮合”人才供给和需求双方。在我们看来，加大统战工作力度的确是值得努力的方向，但是不能从根本上解决问题。从长远看，如果要让更多体制外的优秀法律人才通过统战途径来改善执政党的执政能力并提升中国的国家治理能力，就需要从源头上改变现有的人才需求和供给状态。

在需求层面，现在的做法还是向统战工作对象提供看起来不错的体制内领导岗位。但是，正如上文所言，由于现行公务员管理体制的种种弊端，这种在内部人看起来 “有点诱人”的领导岗位，对体制外优秀的法律人才并没有十足吸引力。因此，应当尝试对此类岗位的性质进行改革，以实现多元化的岗位供给：①部分保留为原先的领导岗位，以吸引那些对进入体制 “做领导”有兴趣的统战工作对象；②部分变更为 （2-5年）聘任制岗位，提高薪酬待遇，但不再保留岗位的公务员性质，除非续聘，否则聘任到期便自动解除合同；③ 部分设置一个选择权，即前面一段时间为聘任制，经过一定时间 （1-2年）之后由被聘任的法律人才自行选择是否进入体制。当然，还可以有其他更加多元化的岗位性质变更方式，以提供更加多元化的选择。

在党外法律人才供给方面，可以考虑的是，法院、检察院和政府公务部门在招聘低级别岗位时，给资质不错的非中国共产党法律人一定的政策倾斜，并且在进入单位之后，实行特殊的培养通道，也就是用人单位自己来培养非中国共产党的副职领导，以避免外来人的水土不服问题。更甚至，在中央层面，可以考虑放开在高校学生中不能发展民主党派成员的政策，给予法科学生 （主要是硕士和博士研究生）一定的民主党派发展名额。如此，可以让法院、检察院和政府公务部门在招收新人时有更加多元化的选择性，避免招收进来的新人是清一色的中国共产党党员。简言之，在人才供给方面，还要从源头上进行改革，拓宽法院、检察院和政府公务部门招聘时的党外法律人来源。

所以，如果要改变目前 “有价无市”的尴尬局面，除了要加大统战工作力度以外，还要对岗位的需求和供给双方进行更加深层次的改革，只有这样才可能从根本上改变目前的局面。而这种深层次的改革，在一个地方、一个系统之内恐怕是没有办法完成的，这又回到前文提出的建议，即在政策层面提高法律人统战工作的层级和整体性。

四、结语

在中国共产党推动国家治理体系与治理能力现代化建设以及全面深化依法治国的历史大背景下，统战工作应当把更多的目光投射到改革开放之后快速成长的法律人群体身上。体制外的律师、公司法务人员和法律学者之所以重要，是因为他们不仅在数量上非常可观，符合统战工作的 “宽度”要求，更因为他们在依法治国的时代具有特殊的政治才能，具有相对较高的参政、议政甚至从政能力，有助于中国共产党改善其执政能力，并最终完善中国的国家建设。

在目前，尽管中央及地方统战部门对律师的统战工作较为重视，但是其重视程度还不够，没有上升到应有的战略高度，也没有整体布局。为了实现统战的政治及社会整合功能，中共中央应当提高对体制外法律人统战的高度和整体性，并结合十八届四中全会的精神来布局针对法律人的统战工作。并且，在操作层面，也应当改革所供给的体制内岗位的属性，实现更加多元化的岗位供给，同时拓宽党外法律人才的供给来源与渠道，以破解目前岗位需求方和人才供给方彼此 “高不成低不就”的尴尬局面。唯如此，统战工作给了法律人应有的机会，中国法律人也有动机去为中国共产党的执政兴邦服务。

［1］毛泽东选集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991：605-606.

［2］刘延东.发挥统一战线的优势和作用促进党的执政能力建设［J］.求是，2004（22）：3.

［3］林尚立.人民共和与统一战线：中国共产党建设国家的政治方略［J］.经济社会体制比较，2011，156（04）：5-6.

［4］中共中央统战部，等.中国统一战线教程［M］.北京：中国人民大学出版社，2013：13.

［5］邓小平论统一战线［M］..北京：中央文献出版社，1991：159.

［6］李平.论党的统一战线理论的发展创新［J］.毛泽东思想研究，2010（01）：142-146.

［7］王凯程.当前我国社会结构的变迁与统一战线工作［J］.中央社会主义学院学报，2000（01）：23-27.

［8］钱穆.中国历代政治之得失［M］.北京：三联书店，2012：180.

［9］肖黎明.公司法务的全球化趋势与中国实践［N］.法制日报，2011-12-07（10）.

［10］霍宪丹.法律教育：从社会人到法律人的中国实践［M］.北京：中国政法大学出版社，2010：25.

［11］冯玉军.略论当前我国法学教育体制存在的问题［J］.政法论坛，2014（01）.

［12］赵阳.改革完善司法考试制度取得新进展 10次司法考试50万人获法律职业资格［N］.法制日报，2012-02-11（01）.

［13］于呐洋，卢杰.律师党员从4.4万到5.3万人［N］.法制日报，2010-11-24（02）.

［14］国家统计局编.中国统计年鉴（2011）［EB/OL］.（2011-00-00）.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.

［15］马克斯·韦伯.学术与政治［M］.冯克利，译.北京：三联书店，1998：75-76.

［16］孙笑侠，等.法律人之治——法律职业的中国思考［M］.北京：中国政法大学出版社，2005：323-329.

［17］程金华.法律人从政——合理性分析及其验证［J］.中外法学，2013（01）：114-132.

［18］托克维尔.论美国的民主（上）［M］.董果良，译.北京：商务印书馆，1997：304.

［19］季卫东.法律职业的定位——日本改造权力结构的实践［J］.中国社会科学，1994（02）：66.

［20］安索尼·T.克罗曼.迷失的律师——法律职业理想的衰落［M］.田凤常，译.北京：法律出版社，2010：111.

［21］季卫东.“程序共和国”宣言［J］.中国改革，2010（11）.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.02.013

D613

A

1672-0911（2016）02-0013-08

2015年度上海市统一战线理论研究会委托课题 “统一战线与体制外法律人”（项目编号：2015ATZ003）。

2015-09-01

程金华 （1977-），男，华东政法大学国际金融法律学院教授。