强化机关党组织对权力运行制约和监督之研究

闫海玲

（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

强化机关党组织对权力运行制约和监督之研究

闫海玲

（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要健全权力运行制约和监督体系。因此，如何切实有效地做好对领导班子和领导干部权力运行的监督制约，成为当今社会的热点和难点问题。这就突出了权力运行制约和监督体系建设的重要性和紧迫性，并且提出了明确的改革方向和具体要求，对于我们深化政治体制改革，着力规范权力行使，从源头上防治腐败，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，意义重大。

机关党组织；权力运行；制约；监督

习近平总书记在十八届中纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”这里的权力含义是指国家权力。所以本文所探讨的强化机关党组织对权力运行的制约和监督，都是基于国家权力，基于国家的各级党政机关及其工作人员。

权力腐败，其实质就是权力运行的腐败，根源就是权力过于集中而又缺乏有效的制约和监督。所以加强对国家的各级党政机关及其工作人员的监督，既是党的建设的重要组成部分，也是加强各级领导班子和干部队伍建设的重要环节。十八大以来，习近平总书记对强化权力运行制约和监督发表了一系列重要论述，并从党的干部队伍建设、作风建设、反腐倡廉建设等多个方面提出了健全权力运行制约和监督体系的重大任务和要求，体现了党要管党、从严治党，进而实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标和要求，这对于加强党的建设、反腐倡廉建设和依法治国，无疑具有重大而深远的意义。

一、我们党历来高度重视对权力运行的制约和监督

正确行使权力，让权力更好地为人民服务，并自觉接受人民群众的监督，是我们党高度重视的一个大问题和也是我们党的优良传统：

1944年的9月8日，毛泽东同志在《为人民服务》一文中指出：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。”1945年，毛泽东在回答黄炎培提出的历史周期律问题时又提出：只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。20世纪50年代，邓小平同志阐述了“党要受监督，党员要受监督”的重要性，他特别强调：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定会脱离群众，犯大错误。”1995年，江泽民同志明确指出：“在我们党内，决不允许存在超越于党组织和党的纪律之上、不接受监督的特殊人物。”2011年，胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上提出把“建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力”，作为中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要健全权力运行制约和监督体系，并明确指出：“各级党组织必须明白，加强党风廉政建设，加强对干部的监督，是对干部的爱护。放弃了这方面责任，就是对党和人民、对干部的极大不负责任。”新修订的《中国共产党章程》更是明确规定：加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度；不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员；正确行使人民赋予的权力……自觉地接受党和群众的批评和监督。

二、我们党的权力运行制约和监督体系既具有独特优势也存在不容忽视的问题

我们党的权力结构和运行机制，建立在我国社会主义民主政治的基础之上，具有立足于最广大人民的根本利益、着眼于社会长远发展、决策效率高、能够集中力量办大事等的独特优势，总体上切合我国国情，能够实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。但同时也必须看到，由于我国建国历史并不长，我们党的执政历程从1949年到今天，历经了从革命到建设，从独立自主到改革开放，从计划经济到商品经济，从社会主义初级阶段到中国特色社会主义…….一系列的变革、改革和调整等等，使得我们党在权力配置和运行等方面还存在一些不能完全适应、不够完善的地方，主要可以归纳为以下几个方面：

1.权力结构不够严谨，存在缺陷

在权力结构的安排方面，存在着不够科学的问题，在决策权、执行权和监督权之间没有设置好相互制约、相互监督的机制。偏重了决策权的快速有效的执行和落实，忽视了对决策权的正确与否的监督和督察权。比如在实际工作中，要修一条高速公路有关工程的承包、经费投入、管理人员的安排等等，往往是个别领导说了就算。有的职能部门或岗位权力很大，一个处室几个人或就管着几亿元、几十亿元甚至上百亿资金的分配、划拨或者发放的权力，并且随意性也大，这些都是容易出现权力寻租问题的权力结构缺陷。

2.权力配置不够科学，过分集中

由于我们长期以来一直强调的是要加强党的一元化领导，因此也造成了在实际工作中教条的、不加分析甚至不适当地把一切权力都集中于党委，而党委的权力又往往集中于书记或者是集中于第一书记手中。党的领导，因此演变成了“一把手”领导，什么事都要“一把手”挂帅、拍板。公职人员之间的公务关系，演变成了封建家族式的家长制的模式关系。有不少部门和单位，“一把手”的权力不受限制，个人权力凌驾于组织之上，搞“一言堂”，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。比如曾任国家能源局局长的刘铁男，国家能源局干部对他的评价是：刘铁男个性高傲，对下极严厉，长期扣压一批项目不做审批。

3.权力划分不够清晰，边界模糊

由于特殊的国情和历史的原因，我国在机构设置和权力划分方面还存在诸多边界模糊、边界不清的问题。比如财务处与办公室，人事处与机关党委等。特别是像诸如国资委、发改委、交通局，财政局这样的掌握资源权力的单位，部门之间职责交叉，容易出现有好处就抢，有责任就推的现象。有些干部有利益的好事抢着管，权力随心所欲的使用，而面对与自己没有好处的公共服务、民生工程等则惰政怠政，高高挂起。所以近来出现的水库溃坝、城市被淹等事件都与权力划分不清晰，边界模糊有关系

4.权力运行不够透明，暗箱操作问题突出

虽然近年来我国一直在强调对权力运行的透明性要求，强调实行“阳光运作”，但在实际的工作和执行中，“阳光运作”更多的是针对“事”，而非对“权力”。比如企事业单位招人、公务员招考、学校招聘教师等的考试环节的“阳光运作”，报名、考试环节都很透明，但在资格审核、确定名单时还是存在有一部分的暗箱操作问题。所以说，“阳光运作”是原则性的规定，并没有量化的界定，对权力运行的时间、范围、条件、操作规程以及信息反馈缺乏刚性约束。这就为以权谋私提供了可乘之机，使一些违规违法行为隐藏在“合法”外衣下，结果是“程序”走了，“不正之风”也搞了，造成“阳光运作”的程序空转即权力行使中的信息公开存在表面化和形式化现象，存在公开不全面、不及时、不真实，避实就虚等问题，甚至存在不少的“既当裁判员又当运动员”的暗箱操作和权力滥用。

5.对权力的监督不够有力，各种监督的合力不强

由于我国经历的封建历史时期比较漫长，种种封建思想遗毒比如“官本位”、等级观念还或多或少的影响着国民的思想。表现在现实政治社会生活中，就是人们往往习惯以等级为基础的社会秩序，“不在其位不谋其政”，“事不关己，高高挂起”等等思想，在主观意识上为“权力滥用”提供了很大的“自由空间”，容易诱发权力运行出现“空监”和“失控”现象。在实际工作中，“无法”、“难以”、“无力”监督的现象不同程度存在。对于权力主体而言，监督往往变成了上级“无法”做到及时监督，同级“难以”实施全面监督，下级“无力”进行有效监督，给权力运行的造成了“真空地带”。党的领导干部没有正确认识权力与责任的关系，把两者分离开来，甚至只想要权力、不愿担责任。另一方面，不少党组织党内政治生活失去原则性和战斗性，好人主义盛行，基本不开展批评，即便批评也是抽象空洞的，搞一团和气、不愿得罪人，致使批评失去了锋芒，成为无的放矢。

由于党内监督的体制机制还不够完善，缺陷和漏洞还比较较多，制度上还存在着“牛栏关猫”现象，对领导干部的监督管理难以发挥应有的作用。比如检察机关在起诉原国家能源局局长刘铁男受贿案时指出：监督制约权力机制不到位，是被告人刘铁男违法犯罪的客观因素。权力需要监督，但监督更需要权力。监督的实质和目的是对权力运行进行制约，但实际情况是，权力主体在本系统本单位中所处的“特殊地位”，使监督缺乏明确、具体、有力的保障，特别是有些权力主体权力意识很强，存在不少以言代制、以权压制、有规不依、有章不循的现象，使权力的运行在某种程度上失去了制约，各种监督形不成合力，监督功能难以正常发挥。

三、强化机关党组织对权力运行制约和监督的路径思考

1.全面贯彻落实《中国共产党问责条例》，进一步明确机关基层党组织对权力运行实施制约和监督的重要意义

机关党组织的监督职责是《党章》赋予的。特别是党中央新印发的《中国共产党问责条例》强调要坚持党的领导、贯彻党的路线方针政策，明确要求各级党组织必须强化责任担当，特别是各级党组织的负责人，必须要敢于担当敢于尽责，使党的问责条例得到充分的贯彻和落实。

党的各级组织，特别是各级党委负责人必须带头落实《中国共产党问责条例》，正确认识权力与责任的关系，主动把自己摆在被监督的位置上，置于党组织和党员群众监督之中，履行监督职责并自觉接受监督，理解、欢迎、支持监督。机关党组织要大力支持所在单位的全体党员积极发挥监督主体作用，有效开展对主要领导干部权力的制约监督工作。尤其是对单位“一把手”，掌握着党和人民赋予的重要权力，其领导水平、执政能力、抵御风险的能力，直接影响到党的执政形象和执政结果。

2.正本固源，强化对党员干部的权力观教育，树立正确的权力责任观念

树立正确的权力责任观是保证权力正确行使的基本前提，也是预防腐败的思想基础。各级党组织要把权力观教育作为实施权力运行制约和监督的途径之一，牵头组织和进行党员干部的集训、培训学习。把深化领导干部对权力本质的认识，破除“官本位”和“特权”意识，增强权力的责任意识，依法用权的意识等内容作为培训科目，结合实际，通过党校培训、党课学习、预警提醒教育、廉政教育等形式贯穿到党员干部的选拔任用、交流转岗、在任履职等各个环节。不断增强党员干部廉洁自律意识，权力行使的自律意识，提高抵御腐蚀的能力。

3.科学配置机关党组织的监督权力和职能，明确职责定位和工作任务

《中国共产党问责条例》，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，是全面从严治党、依规治党重要的制度笼子。

科学配置机关党组织的监督权力和职能，明确职责定位，从源头上规范监督和约束机制，铲除权力腐败的土壤和条件。严格按照“公共权力取得有据、配置科学、行使依法、运行公开、监督到位”的步骤和要求积极落实。扎实推进权力分解，抓住“清权确权、职权分解、流程再造”等环节，合理划分部门之间、内设机构之间的职责权限，实行决策、执行、监督的适度分离，保证权力运行链条上的每个环节的廉洁高效。

新的《问责条例》规定党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的其他成员承担重要领导责任，体现了权力与责任对等，为各级党组织强化问责机制，加强对权力的监督制约定位提供了基本遵循。各级机关党组织及全体党员必须联系实际，以身作则、以上率下，以眼里不揉沙子的认真劲儿较真碰硬，一级抓一级，增强责任意识，激发担当精神，把权力运行制约和监督工作抓紧做好。

4.改进机关基层党组织对权力运行实施制约和监督的制度机制，注重以制度确保监督的可操作性和规范化

制度既是约束党员干部的行为规范，又是实施监督制约的准绳和依据。科学的权力制约和监督应当是自上而下，自下而上以及平行监督统一的多向运行机制。因此，加强对权力运行的制约和监督必须注重制度建设的科学性。

各级机关党组织要乘新条例东风，抓紧制订对权力运行制约和监督的制度规章（含相关的政策法规），建立一套从权力运行、权力制约到权力保障的制度体系，从党员领导干部的思想作风、工作作风的监督，到保证党员领导干部正确运用权力，廉洁从政的制度制约，形成系统性、权威性、具有可操作性和严谨性能够覆盖到位的监督体系。并进一步建立和完善各种制度规则，制订严密配套并有具体的量化标准的相关制度细则，以确保各项监督制度的实际可操作性和有效性。重视制度建设，但同时也要避免落入“制度陷阱”。所以，机关党组织权力制约和监督制度应该具备以下特点：第一是具有完整性，就是制度要严密、系统、配套；第二是要有超前性，既注重事后检查监督，更要注重事前防范和事中监察约束；其三是可操作性，要做到准确、细致、具体，方便掌握和操作。

5.注重树立机关党组织的监督权威，充分调动全体党员共同履行监督制约职能

监督是一种带有强制性的约束力量。要强化机关党组织监督职能，必须树立机关党组织实施监督的权威。为此，首先要确保机关党组织地位的重要性，确保机关党组织不是隶属行政体系的一个业务职能部门，而是一个直接受上级党组织领导，能够有职有权、相对独立地开展监督制约工作；其次要确保机关党组织对本单位重大事情的知情权、参与权、表决权，党组织负责人列席本部门行政重要会议；第三，要确保机关党组织对党员干部任免的建议权，以推动和强化机关党内监督工作。第四，要强化对权力主体的监督制约，积极贯彻落实《党内监督条例》、《党员权力保障条例》，真正做到权力行使到哪里、监督制约就紧跟和延伸到哪里。

机关党组织要扎实推进党内民主，充分调动全体党员的监督积极性，依靠党员群众做好对领导干部的监督制约工作，把党内监督真正落到实处。要坚持党内监督地位人人平等，切实保障党员民主监督权利，扩大党内民主，保障党员的党内文件阅读权、政策问题讨论权、会议参加权、工作建议权、批评权、检举揭发权、意见保留权等民主权利。要实行党务公开、政务公开，全面落实《政府信息公开条例》，推行电子政务，加快政务公开进程，合理公开群众关心的事项、程序、结果，让权力在阳光下透明运作，有效防范权力失控、决策失误、行为失范，保证党的事业健康科学发展。

6.善于充分利用党的组织生活制度，形成监督合力

各级党组织要切实落实好以“三会一课”、党员领导干部民主生活会、党员组织生活会、民主评议党员等各项组织生活制度，同时，要善于把对权力运行的监督和制约任务融入各项组织生活制度落实的过程中，特别是要严格落实好党员领导干部参加双重组织生活的制度。

要建立群众评议制度，组织开展多种形式的民主评议活动，把评作风、评绩效和评干部、评岗位结合起来，形成秉公用权的倒逼机制。可利用信访举报平台，疏通群众意见的表达渠道，通过设立群众投诉信箱和热线电话，扩大权力运行监督员队伍，建立社会监督信息反映机制，强化各级纪检组织职能，并充分发挥纪检监察机关的监督作用，形成监督合力，有效保障党和人民政府权力得以科学正确的运行，为中华民族的伟大复兴保驾护航。

责任编辑：郭丽娟

D641

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1674-1676（2016）06-0092-04

闫海玲（1963-），女，山西洪洞人，中共山西省直机关党校副教授，研究方向为中国传统文化、当代中国文化发展与建设。