公务员聘任制的宏观背景与发展历程

余仲华

公务员聘任制是指各级国家机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性的职位，按照平等自愿、协商一致的原则以合同的方式聘用的一种公职人员管理制度。

应该说，部分公务员试行聘任制，是于法有据的，一方面是为了解决部分岗位的技术性较强或辅助性的需要，另一方面也是希望能够在一定程度上解决公务员“能进不能出”“能上不能下”等老大难问题。2007年起，多个地区试行公务员聘任制，迄今已有8年多，亦引起媒体的热议。虽然公务员聘任制改革不是以解聘为目的，但是面对“零淘汰”和“零解聘”的现象，公务员聘任制还是再次受到公众的关注甚至质疑，如何打破公务员“金饭碗”和破解公务员“能进不能出”“能上不能下”等顽疾仍然是社会关注的热点问题。

应该说，在公务员管理制度中，引入聘任制本是可以理解和信任的，是寄有长远希望的一种有关公共管理领域的制度创新，但仍然是长路漫漫，公务员制度改革也并非一朝一夕就可以完成的，既需要得到广泛的关注和支持，也需要进行持续的改进和创新。本文重点探讨公务员聘任制宏观的发展背景和变革的历程，希望从源头上为公务员试行聘任制提供一点理论上的认识，

一、公务员聘任制的宏观背景

公务员的聘任制得以在我国少部分地区依法先行试点，有许多复杂和漫长的发展背景。从国内来说，我国从1978年起推行了37年的改革开放、从1992年起推行了23年的社会主义市场经济建设和从1993年起推行了22年的公务员制度，为我国试点公务员聘任制提供了现实创新的可能与真实发展的需求。而从国际发展看，可以从两个方面来分析：

1.从国际背景来说，经济全球化展示了公务员聘任制的客观要求。随着经济全球化、政治民主化和信息网络化的不断发展与快速推进，客观上要求政府适应组织弹性化、业务专业化和信息公开化的新要求而采取科学化和制度化的创新措施，有效控制政府人员膨胀、控制行政经费预算和降低公共行政成本，切实创新公共服务方式、提高工作效率和服务水平。因此政府公共人力资源管理改革也就势在必行了。世界上一些发达国家率先开始采取各种改革措施，其中一个重要的做法就是精简常任制公务员或雇员，推行聘任制或雇用制，即增加聘任制公务员或雇员。

政府雇员制始于西方，德国早在20世纪50年代就开始推行政府雇员制。随后，英国、澳大利亚、新西兰等国都广泛推行。目前，即使是最早建立现代文官制度的英国，也正在进行一场“静悄悄的革命”，对传统文官制度进行大幅度的改革。英国的高级文官大量从企业界聘任，很多中下级文官管理直接采用企业管理办法，并干脆实行承包制，

到目前为止，各国政府公职人员中政府雇员的比例通常占20%-40%。近年来，美国常任雇员比例在不断降低，已由20世纪30年代的87.9%下降为目前的55.5%；英国1996年高级文官从企业直接聘任的约占5%，且比例也在逐年扩大；强调终身雇佣制的日本，其政府雇员也约占11.9%，并大量使用临时性雇员；韩国专职公务员和雇佣公务员都是实行聘任制的，约占公务员总数的3%。在过去10年中，7个工业化国家中，有6个国家其公职部门，临时岗位的增长快于固定职位的增长。

2.从理论背景上说，管理领域的理论创新提供了试点公务员聘任制的科学基础，随着国际行政管理学与企业管理学的不断发展，政府改革和公共人力资源管理领域都引入并实践了一系列新的理论。其中，兴起于20世纪90年代的“新公共管理理论”（NcW Public Management）是催生公务员聘任制的理论渊源。它以现代经济学和企业管理及其方法作为理论基础，主张在政府公共管理活动中引入市场机制，增强公务员队伍的灵活性和有效性。在新公共管理运动的推动下，政府公共部门开始提倡公共管理和公共服务的市场化，体现“以市场为导向、以能力为本位、以契约为保证、以绩效为依据”的公共人力资源管理理念。不论是公共管理还是企业管理，其普遍性管理工作的主要职责是共同的，而不是相互孤立和隔离的。行政管理的主体中心主义必须转变成公共管理的客体中心主义。

新公共管理理论取代了以韦伯科层制为核心的官僚制理论和威尔逊政治与行政两分为核心的传统行政学理论，其旨在改变传统公务员制度等级森严、职务常任、对上负责的管理格局，克服公务员思想保守、官僚主义、效率低下等毛病，弱化“懒惰”和“熬年头”倾向，强化进取心，激发创造力。这些理论来自政府管理实践，又回过去指导政府改革实践，如公共选择理论、公共部门战略管理和人力资源管理理论、组织权变理论、政府绩效评估和重塑政府运动等。其中，政府雇员制和公务员聘任（用）制也就应运而生。

显而易见，公务员制度改革与政治体制改革互相之间具有一定的同构性和渗透性，后者为前者提供了基本的价值取向和制度框架；而把市场经济和企业管理的思想和方法引入政府管理，目的是想增加政府和公务员队伍的灵活性与应变性，提高政府及其人员的工作效率和效果。各国政府一边大量裁员，一边在人手不足时又雇用临时人员。《无缝隙政府》的作者拉塞尔·M·林登认为，政府和其他组织一样，也需要以一种崭新的姿态迎接改革浪潮的冲击，并努力挣脱传统官僚机构的僵化巢穴，满足新时代的标准——速度、便利、效率、选择、多样性、弹性、参与、人性化以及不断增长的生产力，以使自己变得更有竞争力、更有活力、更有效益。政府开始打破自身和社会长期以来存在的界限而选择和社会共享人力资源。

二、公务员聘任制在我国的发展历程

自古以来，“聘”就有礼请某人担任某一职务的语义，《尔雅》中即有“聘，问也”，而《说文解字》中有“聘，访也”“询谋曰访”的说法。《礼记，曲礼》：“诸侯使大夫问于诸侯曰聘。”《礼记，月令》中也有“（季春之月，天子）勉诸侯，聘名士，礼贤者”的说法。“聘”与其他用人方式不同，主要是以高规格的金钱条件或礼仪待遇从组织之外寻找和选择合适的人员，目的是为了解决组织面临的重大问题或者为组织谋求更长远的发展，即“聘”是一种人才引进方式。

公务员聘任制在我国开始试点推行，有其自身演变的历程，并非无中生有的突变。伴随着我国改革开放与社会主义市场经济建设的脚步，干部人事制度改革一直在进行着，其中就有公务员制度的逐步建立和不断完善。

1.从改革实践来说，人们既可以看到20世纪80年代乡镇干部的聘用制，也可以看到进入21世纪以后开始的地方政府雇员制，这可以从两个方面来审视：

一方面，在30多年前，我国就有地方在公共管理实践中实行了类似的公务员聘任（用）制。在20世纪80年代初期，当时为了解决原有干部人事制度不能从农村直接招收干部，以致乡镇干部来源不足的问题，很多地区开始在乡镇实行干部聘任（用）制，通过契约合同来管理干部，仅甘肃省就分别于1984年和1987年为乡镇党政机关补充近4800余名招聘干部，还有一些地、县自行招聘了一部分干部，1996年，辽宁省为调整乡镇机关人员结构，加强乡镇基层政权建设和发展农村经济，在全省乡镇机关实行了聘任（用）制公务员制度，全国乡镇聘用制干部曾经达到25万多人，占乡镇干部总数的20%。现在看来，乡镇干部聘用时遇到的主要问题是被聘用者的养老保险缺少配套政策等。

另一方面，早在公务员聘任制实施之前，各地政府就已经实行政府雇员制，产生了比较典型的吉林、珠海模式，此外还有学者总结了深圳、南京模式。2002年6月，吉林省政府出台了《吉林省人民政府政府雇员管理试行办法》，成为国内首个推行政府雇员制的地区。随后，我国很多地方都纷纷效仿，一时之间政府雇员制在全国上下引起了广泛关注。2003年，上海实行政府雇员制，首次引进11名香港专才；2004年8月，深圳也去香港招聘了184名政府雇员。

政府雇员制的诞生，是地方政府公共管理制度创新的结果，但也存在着“各自为政”的现象，各地政府对政府雇员的认知不尽相同，制定的相关管理制度也不尽相同，对政府雇员称谓以及是否占用行政编制、是否担任行政职务都存在着分歧而成为人们关注和探讨的焦点。例如，吉林省、广东的湛江、珠海等省市称“政府雇员”，深圳则称“机关事业单位（高级、普通）雇员”；吉林规定不占用行政编制，而珠海规定政府雇员占用编制，深圳的做法则分占编不入编和不占编两种；吉林省、广东省珠海市、浙江省杭州市等省市规定政府雇员不但任行政职务，不行使行政权力，而深圳规定其高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权限。

2007年，深圳开始试点公务员聘任制改革，并于2010年公布细则。2008年，浙江温州、上海浦东、广东佛山等开始尝试招聘聘任制公务员。2012年，江苏、湖北、河南、四川等地表示将试点公务员聘任制。应该说，公务员聘任制是在政府雇员制基础上逐步建立起来的，是吸取政府雇员制优点、摒弃政府雇员制缺点的产物。

2.从制度创新的实践来说，公务员聘任制早有规定。我国早在1993年的《国家公务员暂行条例》第九章第四十五条规定：“国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。”但该规定过于笼统，没有具体的范围和推行方式，各地探索和尝试皆因该规定缺乏权威、具体的法律细则和政策指导而收效甚微。2002年，中共中央下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制，这使得我国公务员聘任制有了政策上的依据。2003年，中共中央组织部、原人事部、最高人民法院曾以法发[2003]18号文件形式颁布了《人民法院书记员管理办法（试行）》，展示了公务员实行聘任制的一个制度案例。2005年，《中华人民共和国公务员法》经十届全国人大常委会第十五次会议审议正式通过，其中公开选拔与竞争上岗、领导职位任期制、部分职位聘任制以及人事争议仲裁制度等制度创新引入注目，显示了我国人事改革与国际接轨的时代特征。该《公务员法》第十六章专章规定了公务员的职位聘任制度。其中，第九十五条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”这一新的立法举措既是我国公务员制度改革的重要成果，同时又为地方政府推行公务员聘任制提供了法律基础和制度框架。

（作者系中国人事科学研究院人才战略与政策研究室副研究员）