我国积极就业政策存在问题的原因及下一步的政策需求分析

张丽宾

我国现行积极就业政策在促进就业方面发挥了重要作用，得到了社会的广泛认同，是一项必要的、有用的政策。同时，调查也发现，现行积极就业政策存在政策知晓率不高、政策享受率不高、政策针对性不强、政策规定不够明确落实难、政策系统性不够、政策衔接性不够、政策程序不够便民等问题。本文首先从政策制定、政策执行、政策投入和市场机制四个角度，对我国积极就业政策存在上述问题的原因进行分析，并对下一步分项政策的需求进行分析。

一、积极就业政策存在问题的原因

（一）政策制定方面的原因

没有明确政策制定机制。积极就业政策的制定很重要，目前的文件并没有着重对政策的研究、制定的部门做出明确具体的规定。就业的大政方针由国务院相关部门制定，但具体的项目设计应由专门的专业机构负责。而这些政策中都没有落实，也就没有相应的机制规定。

政策目标不清晰。目前的创业扶持政策并没有在创业的就业目标和就业倍增目标之间做明确的区分。公益性岗位到底定位为，临时性岗位还是永久性岗位？3年一期的规定导致一些大龄公益性岗位人员没有保障。一些就业困难群体在三年公益性岗位期限满后，会重新回归社会，但他们一般年纪较大，技能不足，且缺乏学习能力，其回归社会之后的就业难问题凸显。

政策的目标群体不清晰。高校毕业生政策只限定在当年毕业的应届大学生，时间非常有限，往届高校毕业生是否需要与应届高校毕业生一样的特殊政策扶持？创业扶持政策的目标群体也不够清晰，是所有劳动者还是仅仅是就业困难人员。就业政策扶持的就业困难人员包括“4050”人员、残疾失业人员、享受最低生活保障人员、连续失业一年以上人员、失地农民、零就业家庭等，这种枚举法淹没了目标群体的共性，也使政策的精准性丧失。事实上，这些群体都应归为失业人员，是失业人员中最困难的人群，因而需要更特殊的帮助。可以将就业困难人员归结为就业困难的失业人员，包括大龄失业、残疾失业、长期失业、技能转换失业的人员，特别是家族性失业人员。要针对不同群体制定不同的政策。

政策对象界定复杂且不全面。从下表可以看出，仅仅在鼓励创业的政策中，税收减免、行政性收费减免、小贷贴息、创业培训政策规定的扶持对象都不同，在这种枚举式的规定下，总难免遗漏、不能穷尽，如尚未将返乡农民工纳入创业政策扶持范围。中央政策扶持不应有三六九等之分，应体现公平。

积极就业政策的范畴需要进一步明确和聚焦。我国积极就业政策目前有两个口径，一是宽口径，指广义的促进就业政策，包括宏观政策和具体的就业扶持政策；二是窄口径，指狭义的就业促进政策，即针对就业困难群体的特殊资金扶持政策。广义的就业促进政策涉及部门的协调、分工，不是一个部门能承担的；狭义的就业促进政策由于聚焦，因而更具有可操作性。目前，狭义政策目标与广义政策目标都不清晰，导致政策之间重叠交叉。如促进高校毕业生就业的很多政策是一种特殊的行政性制度安排，可以不纳入积极就业政策体系。如“公务员优先招考录用高校毕业生”的规定应在公务员管理制度中规定；“代偿学费和助学贷款”政策应在区域开发的人才政策中，自主权应交给地方；“鼓励中小企业吸纳”的政策应与促进中小企业发展的政策合并，不实行倾斜政策；“鼓励科研项目吸纳”的政策应纳入科技项目的人才政策中。

（二）政策执行能力不足

积极就业政策的执行没有相应的机制规定。积极就业政策的制定很重要，但关键还是在执行。目前的文件并没有着重对政策执行的部门做出明确具体的规定。具体项目还应由有人财物保障的机构负责执行。而这些政策中都没有落实，也就没有相应的机制规定。

公共就业人才服务机构人员编制经费保障不足。目前，基层公共就业服务机构和劳动标准平台工作经费普遍不足。被调查的公共就业服务机构中，总体上，有44.4%认为当前公共服务机构缺少工作人员，有40.6%的被调查机构认为当前公共就业服务的工作经费紧缺，48.1%的社区/村级劳动保障平台认为工作经费紧缺。公共就业人才服务机构人员编制经费保障不足，可能会对就业政策实施效果造成一定的影响，对政策落实产生一定的制约作用。

一些地方在市本级除财政拨付给就业中心人员基本工资外，其他办公经费不足部分、开展就业管理服务工作一切经费均需自筹解决，区（县）就业服务机构经费缺口十分严重。还有相当部门就业服务机构、人才服务机构属于经费自筹事业单位，困难较大，严重影响了积极就业政策的落实。

信息化水平低。人力资源供求信息不能及时有效对接等问题，导致人力资源市场发育先天不足，影响了市场配置人力资源和政府履行公共就业服务职能作用的有效发挥，现有的公共就业服务质量和效率已经不能满足广大用人单位和求职者的需要。具体政策的执行中，手续烦琐，审批过多，在信息网络发达的条件下，完全可以实现无纸化办公。

公共就业服务在基层有断层，政策落实没有下沉。以人力资源市场为载体的公共就业服务机构最多设在县级，有硬件软件投入，是人社部门的事业单位；基层劳动保障平台则属于基层政府单位，人财物力有限，并非专职负责劳动保障业务，还负责很多其他基层业务，实际上公共就业服务在基层有断层。

从落实就业政策及服务花费的时间看，除了针对就业困难人员的系列政策和服务、创业扶持政策和服务外，其他的政策和服务都没有充分下沉：就业/创业政策咨询和职业供求信息服务、职业指导和职业介绍主要在地市层级公共就业服务机构，帮助小企业发展的小额担保贷款、贷款贴息和场租补贴政策主要在县级公共就业服务机构和街道/乡镇劳动保障平台。

公共就业服务能力不足。毕业生就业服务机构公共资源不足，公共就业服务信息化滞后，服务能力有待进一步提高。面向大学生的互联网就业信息服务不足，信息共享程度低。传统的招聘会作为毕业生求职的重要方式，普遍存在信息质量不高、适合高校毕业生专业对口的岗位不多、毕业生求职成本高、成功率较低等问题。

（三）政策投入机制不明确

职业培训投入机制不明确。以职业培训为例，调查显示，参加过培训的农民工中，52.1%的人在打工前接受过培训，其培训费用大多由自己承担，说明目前培训政策和机制存在“重岗中培训，轻岗前培训”现象，农民工就业前培训的机制存在缺陷，投入严重不足。调查表明，在本地务工农民工参加职业技能培训的比例要高于在外省市务工的农民工比例，本县内参加过职业培训的农民工比例为58.6%，超过外省市务工农民工参加培训比例（49.4%）9.2个百分点。输入地城市如何将外来农民工纳入当地职业培训体系是需要迫切解决的现实问题。

注重直接的政策投入，对管理和服务的投入严重不足。以小额担保贷款政策为例（银发[2008]238号），中央财政按照各省市小额担保贷款年度新增额的一定比例，从小额担保贷款贴息资金中安排一定的奖补资金，主要用于对小额担保贷款工作业绩突出的经办金融机构、担保机构、信用社区等单位的经费补助，但并没有直接的工作经费安排，再如，鼓励创业的场租补贴政策不明确；又如，国办发[2008]111号文规定，组织开展项目开发、方案设计、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”创业服务，建立创业信息、政策发布平台，搭建创业者交流互助的有效渠道，但没有规定经费支持，

公共就业服务机构办公经费不足。调研中普遍反映的申请补贴的手续繁杂等问题，与服务机构经费不足、积极性不高、效率低有关系，要实现政府从管理向服务转变，不将一些管理负担转嫁给目标群体，就必须改革资金管理办法，提高服务机构的日常经费，提高资金使用率。就业专项资金中，其他就业补贴支出的范围没有明确的说法，各地主要用于广告宣传、网络平台建设，成为变相的工作经费。

资金使用率较低，政策受惠面受限。由于以下五个方面的原因，各地普遍存在就业专项资金大量结存的现象。一是专项资金使用条件和范围的规定严格，尤其是中央资金使用条件较为苛刻。二是相对于能享受到的资金而言，申领补贴要提供很多佐证材料、手续较麻烦，企业和个人对申领补贴的积极性不高。三是有的企业用工不够规范，不与员工签订劳动合同，或者员工为了流动自由不与企业签订劳动合同，导致无法提供申请各项就业优惠补贴所必需的劳动合同等资料；有的企业未能做到全员参保，影响到社保补贴政策的落实。四是由于地方在使用就业专项资金过程中对政策理解不透，或觉得手续太麻烦，怕审计出现问题，尽量少用甚至不用就业专项资金开展就业促进工作。五是由于中西部地区部分县市财政困难，也没有资金进行配套，导致中央转移支付就业专项资金出现大量节余，使用率不高。

失业保险基金使用率低。2008年以来，我国失业保险基金用于促进就业的支出，按有关规定执行。失业保险金的结余也较多，其开支范围有限，仅用于失业人员的失业保险待遇部分，失业保险基金收支严重失衡，基金结余呈快速增长的态势，失业保险基金预防失业、促进就业的作用亟待发挥。

（四）市场机制不完善

培训的市场化程度不够。一方面，政府自己搞培训能力不足，公共就业培训服务机构投资不足，缺乏培训场地、实操基地，专业设置与市场需求脱钩，导致就业技能培训生源逐渐萎缩。另一方面，政府对承担再就业培训的机构实行审批制，培训的市场化程度不够。

培训市场不规范。此外，调研中也发现，目前农民工培训存在政府、市场、社会和个体责任不清，人社、农业、科技、建设、教育等各部门之间条块分割、缺乏统筹规划等问题，导致目前培训市场不规范，培训机构散而小、培训内容和培训对象重复、培训资源和经费使用效率不高等问题。

二、政策需求分析

（一）创业扶持政策需求分析

政策的目标和目标群体，就业扶持政策应该是针对有特殊需要的群体，帮助他们通过创业实现就业、融人社会生活；创业扶持政策的目标应该是创业，创业带动就业应该是自发的市场效应。

创业的特点。鉴于创业者的素质等情况，多数都是生存型创业，服务业和商贸业所需场地和资源较少，容易起步，进入门槛低，容易模仿，也容易失败，就业稳定性不是很高。政策扶持的应该是生存型创业，类似于自谋职业、灵活就业；有市场竞争力的创业者应该得到大的创业政策的扶持，而这类政策不应在就业扶持政策的范围内。

（二）高校毕业生政策需求分析

完善基层就业政策，根据调查，目前高校毕业生基层就业需要解决的主要问题中居前三位的分别是，“增加更多到基层就业的机会”（44.08%），“提高基层就业毕业生的工资待遇水平”（43.44%）和“加强基层就业信息公开”（26.40%）。为拓展基层就业毕业生职业发展空间，被调查毕业生希望获得的扶持政策居前三位的分别是“提供更多针对基层就业毕业生的公务员招考指标”（59.15%），“为毕业生在当地干事业提供项目、资金和指导方面的政策支持”（44.21%），“为自主创业、自谋职业提供更多资金和培训等扶持政策”（32.30%），此外毕业生也提出在职位提升和职称评定中提供倾斜和为考研升学等提供加分优惠等政策诉求。

完善中小企业就业政策。鼓励高校毕业生到中小企业就业方面，毕业生最希望的政策是在工资待遇方面给予补贴，提高收入水平（74.28%），其次为监督企业为职工缴纳社会保险（37.71%），规范企业用工管理保障职工其他劳动权益（37.21%），提供更多的教育培训机会，帮助提高职业发展能力（30.28%）。

（三）就业困难人员就业扶持政策需求分析

还有少数就业困难人员处于失业状态。调查结果显示，尽管绝大部分就业困难人员在积极就业政策扶持下实现了就业，但仍然有近20%的人员处于失业状态，特别是残疾失业人员、享受最低生活保障人员、连续失业一年以上的人员的失业率高，分别为31%、30%、25%。

目标群体面临的就业困难点不同，根据调查，不同类型的就业困难人员，其遇到的困难不尽相同，其中，“4050”人员和享受最低生活保障人员遇到的最大困难是年龄偏大，而残疾失业人员、连续失业一年以上的人员、失地农民、零就业家庭遇到的最大困难均为缺少工作技能。为此，建议在政策制定时，应该细分群体，制定有针对性的政策。

就业困难人员现在大部分在灵活就业。在公益性岗位、企业招聘岗位有限的情况下，灵活就业是大部分就业困难人员的就业出路，有超过1/3的就业困难人员是自己找到工作的，这部分人员对工作满意的不到60%。

（四）公共就业服务政策需求分析

公共就业服务费时费力。各项积极就业政策都是通过公共就业服务机构和基层劳动保障平台落实的。从问卷调查的情况看，“针对就业困难人员的系列政策和服务”总体上花费时间精力最多（65.8%），并且越到基层，所花费的时间精力越多，80.8%的社区/村级劳动保障平台认为“针对就业困难人员的系列政策和服务”花费时间精力最多，此外，小额担保贷款、贷款贴息和场租补贴政策（54.3%）、职业供求信息服务、职业指导和职业介绍（49.3%）、创业扶持政策和服务（48.4%）、就业/创业政策咨询（37.0%）、促进大学生就业的系列政策和服务（34.2%），也都需要花费较大的时间和精力。

被调查的政府部门中，68.8%认为对就业困难人员上门服务和“一对一”援助服务落实的难度最大，49.8%认为高校毕业生实名登记和跟踪服务落实最困难。不难发现，这两项工作都需要主动去联系和服务工作对象，因此面临的困难相对较大。

培训政策。要给地方更大的自主权，更多地购买服务，借鉴国外经验，做项目，综合的，而不是单打一。

（五）农民工就业政策需求分析

农民工基本实现职业的非农化。调查显示，52%的农民工“基本不回去做农活了”，职业上完全脱离了“务农”；32.7%的农民工主要打工，只在“没活干或者农忙时回去干点农活”，表示每年都回去做一段时间农活的占9.7%；只有5.6%的人是“主要干农活，农闲时才外出打工”。需要将农民工纳入就业政策和公共服务体系，

农民工参加职业培训的主动性不强，积极性不高。农民工对职业培训的重视不足，需求较低，自主性、积极性不足。调查显示，参加职业技能培训的农民工，只有26.6%的人是自己去参加培训的，25.8%的人是由政府部门介绍去参加的，47.6%的人是由公司单位安排去参加的。没参加培训的农民工中只有31.7%认为自己很需要进行职业技能培训，14.4%的人认为不需要，53.9%的人认为无所谓、有机会就培训、没机会就不培训。即便由政府部门提供免费的职业技能培训，也只有52.1%的人表示愿意参加，6.0%的人不愿意参加，41.8%的人则表示要看具体情况决定是否参加，应进一步完善现行的培训政策。

（作者系人力资源社会保障部劳动科学研究所研究员，广西人力资源社会保障客座研究员）