抓住主要矛盾，着力改善就业结构

刘燕斌

经济新常态下，劳动力市场正在发生着显著变化。就业形势错综复杂，各种矛盾相互交织，部分行业地区问题突出，影响就业全局的主要矛盾正在转换，就业结构性矛盾成为主要矛盾。解决好就业的结构性矛盾，对于“十三五”期间扩大就业规模，提高就业质量，稳定就业形势，实现比较充分和更高质量就业意义重大。

（一）就业结构性矛盾正在成为促进就业的主要矛盾

在市场经济条件下，供给、需求和价格是决定市场发展趋势的主要因素。在劳动力市场上，劳动力的供给、需求和工资决定着劳动力市场的运行状况。近5年来，我国劳动力市场的供需关系以及人工成本已经并且正在发生着重大变化。市场的主要矛盾也从如何重点解决劳动力供大于求的总量矛盾，转变为如何重点解决供需匹配的结构矛盾。

从供给角度看，劳动力的供给数量开始减少，成本明显上升。长期以来，特别是改革开放后的30年里，我国劳动力总量特别是农业向二、三产业转移的劳动力数量持续大幅增加，劳动力明显供大于求，形成了劳动力的巨大供给压力。如何解决劳动力总量供大于求的矛盾始终是我国就业领域致力于解决的主要矛盾。与此相适应，由于劳动力明显供大于求，工资等劳动成本被明显压低，形成了典型的“买方市场”。但进入“十二五”时期以来，随着我国人口及劳动力的供给增速减缓，特别是农村劳动力供给的相对减少，劳动力供给进入“拐点期”，由大量快速增加转变为高位缓慢下降的态势。与此同时，随着经济社会的发展，劳动者的工资收入快速增长、社会保险制度逐步完善，劳动力的成本大幅上升。这“一减一升”是我国劳动力市场在供给方面变化的鲜明特征。

从需求角度看，用人单位对劳动力的素质要求明显上升，而对劳动力的数量需求相对减少。随着我国科技进步、产业转型升级，以及商品和服务市场竞争日益加剧，用人单位必须向市场提供“质高价优”的产品和服务，因而，对生产要素，特别是对劳动力这个关键要素的素质要求显著上升。人力资源作为决定企事业兴衰第一资源的地位更加凸显，另一方面，随着人工成本大幅提高，通过主要靠大批量使用廉价劳动力维持企业生存和发展的时代渐行渐远，用人单位相对减少了对劳动力的需求，特别是发达地区“机器换人”的势头方兴未艾。这“一升一减”是我国劳动力市场在需求方面的显著变化。

从市场供需匹配角度看，劳动力供需不能对接是就业结构性矛盾的突出表现。当前及“十三五”期间，劳动力供需匹配矛盾主要表现在，产业转型升级、新兴产业发展普遍需要高素质高技能劳动者与之相适应，但部分劳动者素质技能难以满足产业需求。淘汰落后和化解过剩产能要求大量劳动者转岗转业，但许多受影响职工重新接受培训、提高素质，实现再就业的难度很大。部分高校毕业生由于所学专业与市场需求不能匹配，求职困难；还有大量农村转移劳动力缺少技能难以适应城市就业岗位需求等等。“用人难”与“求职难”并存是市场供需不相匹配的典型表现。

“十三五”期间，随着市场对配置劳动力资源的决定性作用进一步增强，就业的结构性问题会越来越突出，正在成为影响就业全局的主要矛盾。

（二）就业结构性矛盾的主要表现

我国就业的结构性矛盾主要表现在产业、行业、地区、城乡以及群体等方面。

从就业的产业结构看，就业结构明显落后于产业增加值结构。科技进步引领产业变化，产业变化影响就业格局。随着经济社会发展，我国产业结构发生了明显变化。2014年三次产业增加值的构成为9.2：42.6：48.2；到2015年9月，第三产业增加值占比已经达到51.4。而三次产业就业人数占比构成明显落后于产业结构，2014年为29.5：29.9：40.6。第一产业的就业人数占比，比其增加值占比高出20.3个百分点，占用了大量劳动力；而第二产业和第三产业就业人数占比，比其增加值占比分别低12.7和7.5个百分点。这种状况表明，我国第一产业劳动生产率明显偏低，同时也表明第一产业仍有大量劳动力需要向第二特别是第三产业转移。

从就业的行业地区结构看，部分行业地区就业问题突出，形势严峻。部分资源型、装备制造型和产能过剩行业和地区就业问题突出。制造业从业人员指数持续位于临界点之下，显示制造业用工量继续减少。东北地区、山西等省受经济下行影响，就业问题日益凸显。特别是钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、煤炭等产能严重过剩行业，市场价格大幅下降，企业普遍亏损或微利，开工不足，社保欠费增加，职工工资下降，下岗失业问题突出。值得重视的是，相对于经济变化，就业变化带有明显的滞后性和隐蔽性。新常态下和产业转型升级过程中，许多产能过剩行业的企业期望市场好转，不少国企解除劳动合同难，苦撑局面，力求不裁员或少裁员。但随着国企改革深化以及市场决定性作用增强，一些行业和地区企业破产、裁员现象会明显增加，隐性的失业问题有可能逐步显现，值得高度重视。

从就业的城乡结构看，仍有大量农村转移劳动力需要得到市民化的制度性安排。截至2014年底，全国农民工总数为27395万人，他们中的许多人已经长期在城镇就业，但并未能在城镇得到市民化的制度安排。这种状况带来了一系列经济和社会问题。如影响了农民工就业的稳定性，农民工参保率偏低，他们不能平等享受公共服务等。据全国妇联《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示，我国农村留守儿童数量超过6删万，全国流动儿童规模达3581万。农村许多老人得不到子女照顾。这种状况使得农民工工作与家庭分离的矛盾突出，严重影响了他们的就业质量。

从就业的困难群体结构看，低技能大龄失业人员、长期失业者、部分就业困难青年等群体的就业问题会更加突出。随着产业转型升级的速度加快，化解过剩产能的力度加大，以及企业改革的强力推进，企业优胜劣汰，兼并重组、破产清算、市场出清的情况会明显增多。许多长期在落后和过剩产能企业就业的职工面临下岗失业。他们中的许多人年龄偏大、技能单一、文化程度和学习能力低，再就业困难。

（三）解决就业结构性问题的思考和对策

解决好就业结构性问题是当前及“十三五”期间治理失业、促进就业的关键。解决好就业结构性问题事关整个就业局势的稳定，事关实现就业比较充分、更高质量就业的目标，事关广大劳动者及其家庭的民生福祉。同时还应看到，解决就业的结构性问题更加复杂，难度更大，任务更加艰巨，鉴于此，需要着实谋划、开拓创新、综合治理。

首先，应坚持就业优先战略，创新积极的就业政策。“十三五”时期，要实现“就业比较充分”和“更高质量就业”，就要把促进就业作为制定经济社会发展政策的优先目标，在制定财政、金融、产业、国际贸易等宏观经济政策时，优先考虑是否有利于改善就业结构、提高就业质量、扩大就业规模、实现促进就业的目标，同时，针对“十三五”期间就业领域的新形势新情况新问题，进一步创新、丰富和实施更加积极的就业政策，

其次，促进劳动力向具有巨大发展潜力的服务业、新兴产业转移，同时，突出促进就业重点、有效治理失业。加快提高户籍人口城镇化率，推进农民工市民化，整合城乡社会保障制度，为农村转移劳动力提供均等化的公共就业和社会保障服务。着力解决重点地区、重点行业企业、重点人群的就业问题。重点促进包括高校毕业生在内的青年就业，化解产能过剩、淘汰落后产能，产业转型升级中的困难人员就业以及就业困难群体就业。有针对性地制定帮助企业和职工转岗转业的优惠扶持政策，重点帮助传统落后和过剩产能集中的行业、地区、企业和职工转岗转业。

第三，大力提高劳动者素质，着力改善劳动力供给。切实提高职业培训的针对性和有效性，帮助劳动者适应产业转型升级和战略性新兴产业发展的需要。调整高等院校学科教育与职业教育结构，大力发展职业教育；加大调整学科结构力度，改善毕业生供给，使其更加符合市场需求，积极开展创业培训、指导和服务，重点引领、扶持劳动者在各类服务业以及新兴产业中创业带动就业，通过优惠扶持政策、改善创业服务，提高创业成功率，以便有效带动就业。

第四，加大改革力度，增强劳动力市场的灵活性。鼓励劳动者灵活就业，鼓励新的就业形态发展，探索适合这部分劳动者的社会保险制度安排。降低企业税费、社保税率、融资成本，减轻企业负担，增加企业和市场活力。改革不合理制度规定，打破城乡、地区、行业分割，消除身份、性别歧视，促进劳动力在地区、行业、企业之间自由流动。深化失业保险制度改革，提高统筹层次，基金积累过高地区，继续降低费率，增加失业保险支持培训的力度，进一步发挥其预防失业、促进就业的功能，使失业保险在转方式、调结构、促就业中发挥更大作用。

（作者系中国劳动保障科学研究院院长、研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）