村庄合并后农村社区自治的挑战与对策——基于Q市村庄合并后的G社区的调查

聂玉霞

（山东农业大学　山东　泰安　271018）



村庄合并后农村社区自治的挑战与对策——基于Q市村庄合并后的G社区的调查

聂玉霞

（山东农业大学山东泰安271018）

【内容摘要】农村社区自治是现阶段我国大规模村庄合并后出现的新的治理方式。它超越了地域边界为基础的村治模式，是以社区居民生活为基础形成的全体社区居民共同参与的自治模式。在治理方式转变过程中，产生了社区性质职能定位、民主选举、社区自组织发展、资产合并等一系列问题和挑战，如何应对村庄合并后出现的新情况和新变化，变“村民自治”为真正的“社区自治”，对适应农村社会变迁、探索农村社会自治实现形式、推动农村社会治理有重要的意义。

【关键词】村庄合并农村社区自治自治组织

*本文为山东省社科规划青年项目“城镇化背景下的‘村庄合并’研究”（14DZZJ03）的阶段性成果。

自村庄合并在各地推行以来，打破了村民身份边界、以户籍为基础的地权关系的束缚，新的农村社区形态的形成冲击了传统村民自治的基础。适应异质性、流动性的需求，中国农村社会陆续出现了多样化的自治形式。2014年中央一号文件充分肯定了地方对村民自治的探索，而且提出了“探索不同情况下村民自治有效实现形式”的试点意见。2015年中央一号文件进一步明确：“在有实际需要的地方，继续以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”

一、文献梳理及资料来源

（一）文献梳理

村庄合并后的农村社区自治契合了当前农村异质性、流动性社会的要求，容纳了多元身份主体、多种组织形式及社会关系。国内外学者关于村民自治的关注始于上个世纪80年代撤社建乡后以行政村为结构单元的村民自治。近几年，随着城镇化的发展，全国各地出现了一些撤村并居的新情况和新探索，学术界也及时进行了相应的跟踪研究。相关研究主要有以下几个方面：

首先是对村庄合并的探讨。对此问题的看法可分三类：一是赞成类。肯定村庄合并会使“农业发展、农民增收、农村稳定”，“农村变社区、农民成市民”（高以诺，2010）[1]。二是反对类。认为进行村庄合并，政府目的不纯，一味盲目“上楼”，农民无法解除后顾之忧（郑风田，2011）。消灭村庄的行为是“伪城市化”、“伪现代化”，是强加意志到农民身上（王建勋，2011）。三是完善类。“迁村并居要规范，不能禁止”，“不能一刀切”[2]（党国英，2011）。合村并组情况复杂，应该因地制宜，不能全国“一盘棋”（项继权，2008）。[3]

其次是村民自治实现形式的探讨。村民自治单元的改变意味着实现形式的改变。多数学者认为可建构多层次多类型的实现形式（徐勇、邓大才、张小劲等，2014）。有学者认为村民自治已进入“第三波段”，自治单元下沉到自然村有助于激活村民自治[4]（徐勇，2014），但也力求在建制村层次保持村民自治体制（曹国英，2014），村民自治单元下沉具有一定的限度（肖立辉，2014），从长远看会限制和参与领域的扩展（徐勇，2014），在全国推广还不成熟，农村的乡政村治的大框架不能变（汤晋苏，2014）。

最后是村庄合并对农村社区治理的影响。一是村庄合并后的社区模式研究。有学者将其分为村社分离、村社一体、交叉任职三种类型（项继权，2009）。有学者将其分为可集中居住型和不搬迁单纯行政兼并型（党国英，2009）。二是村庄合并后农村社区组织定位的研究。有学者认为社区制是继“社队制”和“村组制”之后农村社会的一个重要的制度创制[5]（项继权，2008）；有学者认为农村社区集生产和生活于一体，需要发展多样化的社会组织（王智军、项生华，2000）。

综上所述，前人的相关研究多集中于自然村、行政村结构单元的自治及社区治理体制的探讨，指出村民自治在现实中遇到了发展瓶颈，并提出了对策，但对于村庄合并后以农村社区为结构单元的自治却关注较少。在中国知网等资源上搜索以农村社区自治为关键词的文章篇数较少，学术界对农村社区自治的研究尚处于起步阶段，现有的研究成果以村委会为结构单元的村民自治研究居多，因此从村庄合并对村民自治提出的新要求及出现的新特征角度考虑，“如何应对村庄合并的挑战”、“农村社区自治如何实现”等问题并没有从根本上解决。

（二）资料来源

课题组主要运用个案访谈法在选取的样本村进行实地调查，目的是探讨新型农村社区自治的实施情况。运用判断抽样法，对Q市已经合并完成的农村社区中选取了合并的较早的G社区。个案访谈选举的对象是居住在社区的两委委员与村民，着重了解村庄合并前后变化及其现在社区自治的运行情况。

二、Q市村庄合并后的G社区基本概况

Q市位于山东省中部，辖13个镇、街道（开发区），999个行政村。2005年根据上级农村社区规划建设调度会议要求，Q市及时成立了领导小组，抽调了人员，全面落实农村社区修订工作。到2020年计划共建成85个农村社区。Q市为了社区规划建设，专门成立了临时的市社区建设办公室（正科级事业单位），其中包括一个以组织部门为中心、民政部门为协办的农村社区建设办公室。该部门都是由相关政府部门工作人员为了进行农村社区建设临时组织起来的。Q市传统上全市80%的村书记和主任是一肩挑。新型农村社区领导班子成员一般由5-10人组成，大多由乡镇下派。该市的新型农村社区主要包括三类：第一类是在城乡结合部依托周围企业进行迁村并点的农村社区。第二类是在纯农村地区以中心村为基础，周围村庄撤村并点形成的纯农村社区。第三类是以1个中心村为基础，不进行搬迁，以周围1.5公里为辐射半径进行改造的农村社区。

G社区属于第二类，是Q市村庄合并的1个大型农村社区，地处T镇，位于Q市与L市、C市的交界处，属于T镇比较偏僻的农村社区，即边缘社区，其地理位置距离镇和市的路程都较远，由7个村迁村并居而成，党员76人，原村庄占地607.5亩，常住632户、2230人。7个村在1982年以前都是自然村（生产大队），1982年以后成为7个行政村，2010年T镇政府根据土地增减挂钩政策实行“迁村并居”，按照生态建设理念、小城镇设计标准，规划建设四层居民楼21幢，占地178亩，节约土地429.5亩，复耕土地800余亩。以最大的村“D村”为基础，将周围六个村并入。2010年经过了半年多的村民意见征求后，开始迁村并点，历经两年多时间建设的规模较大的G社区，后由于资金短缺，停工一段时间后又重新启动，目前小区最后的两栋居民楼和1栋老年公寓正在建设中，将于2015年年底正式交工。合并之前，各村集体经济收入为零。长期以来，这些村庄受自然地理条件、社会经济条件、思想统一程度等因素的制约，街巷道路狭窄、坑洼难行、房屋参差不齐、排水不畅等问题较为突出。现在该社区公共服务设施配套逐步完备，社区有卫生服务中心、幼儿园、小学、老年公寓、商业服务设施、行政服务中心、社区广场和花园、农机大院等，小区完全建成后将成立物业统一管理垃圾存放、污水处理等。

三、Q市G社区实行社区自治的挑战

村庄合并改变了村民的生活环境，打破了原有的村级治理体系，同时也带来了一系列的社会管理问题：农民需要多长时间来适应？社区处于什么地位？自治组织如何重构？农民如何参与自治管理等等。因此，村庄合并后为新型农村社区自治提出了新的挑战。

（一）社区、村之间的职责界限难以划分，村社关系、乡社关系、社区与村民关系难以处理

首先，社区、村之间的职责界限划分问题。村庄合并的目的并不是将乡镇——行政村的两极管理模式转变为乡镇——社区——行政村三级管理模式，但事实上却造成了管理模式层级增多，使得一些政策法规在上传下达时效率降低。现实中群众普遍认为社区高于行政村又低于乡镇，这种认识缺少行政及法律的支持，因此首要的任务是将社区的性质与功能准确定位，划分社区与村之间的职责界限。其次，村社关系、乡社关系、社区与村民关系问题。主要包括乡社关系重构中，社区行使哪些权力？乡镇对社区是控制与被控制关系吗？社区与村是何关系？社区如何保障群众自治权的行使，群众参与社区事务的积极性来自哪里？如何调动群众积极性？社区扩权与村民参与之间是什么关系？在G社区，村委会和社区实行两块牌子一套人马，交叉任职。合并前各村村支书和主任一肩挑，合并后由最大一个村的村委书记任社区书记，在职责权限划分上，凡是涉及到原来各村村民事务的，由原来村村委进行管理，社区与村之间的职责划分相当模糊，社区定位不明确，各种关系错综复杂。

（二）社区居委会很难通过直接选举产生

村庄合并的过程实际上是村级治理体系重构的过程。原有的村级治理的权力关系不理顺，新的社区自治体系就难以建立。在中国熟人或半熟人社会中，外来人员是很难介入到本村村务当中的，农民对本社区其它村的领导人员有着相当强的抵制心理。在维持农村社会秩序和社会管理方面，本村的农村精英更能有效地发挥作用。宗族的凝聚性使村政长期摆脱不了宗族组织的影响。[6]同一社区内部不同村的自治主体互相认同度低，形成了无形壁垒，这也是大多数经历合并的农村社区层面民主选举无法真正开展的原因之一，“村政精英均衡”很难被打破[7]，各村村务还是由各村两委管理，在社区领导班子的重构上，社区领导班子人员仍然是各村两委的领导人员，不是通过社区内的全体居民大会产生，而是按照原来的各村规模和人数比例进行分配，农村“模化的村级权力结构”[8]一旦改变，会引发农民骚动，从而引起社会不稳定。因此，在社区居委会的民主选举这个层次上，自治性质还很难体现出来。G社区两委共7人，基本上根据原来7个村的人数比例来配备的，保证每村至少有一个党委委员或者村民委员。据了解，Q市绝大多数合并的农村社区也大抵如此。

（三）社区自组织活跃性不高，社区自我治理能力不足

社区的自我组织能力是自我管理和自我服务的重要前提。成熟的公民社区更需要有完善的社会自组织体系。从当前来看，农村社会组织发育并不完善。行业组织、协会组织中基本上是受到上级归口部门的严格管理，大多数社区群团组织仍然把政府职能部分作为主管单位，接受来自政府主管部门的行政管理。[9(P102)]有些组织面临经费不足的困境，参与社会治理的活跃度不够。在G社区中，虽然本社区农民绝大多数仍然以种农业大棚为主，但由于农民自组织性不高，缺少农业经济合作社组织，使得农业大棚规模集聚效应难以体现。文体组织虽然活跃性相对较高，但也仅仅限于广场舞方面。处于弱势地位的农民长期以来缺乏参与意识，主动性较差，社区居民参政议政的被动性在短期内难以改变。这些都限制了社区自治的发展。

（四）农村社区的公共认同下滑对社区自治提出了挑战

村庄合并瓦解了传统的乡村共同体，型构出了现代农村新社区。越来越多的农民离开村庄，进入新型农村社区居住、生活。新型农村社区已经呈现出了与传统乡村不同的特征：流动性、异质性较强，生活面向城市化、人际关系理性化、社会关联“非共同体化”。[10]在农村的熟人社会中，既有的乡规民约、文化、规则、乡缘、地缘关系制约着人们的行为。但村庄合并突破了村民传统习惯的活动范围，村庄公共权威弱化，构成乡村认同的传统要素正逐步消失，乡村凝聚力下降，对社区的心理认同和社会认同感较低，社区成员之间的联系机制日益瓦解，村民的公共精神受到了冲击，使得部分农村社区居民理性机制出现迷乱，增加了新型农村社区治理的难度。居民的价值判断受农村公共精神的影响，进而严重影响社区居民的生活秩序。因此，有学者指出：农村社区建设的首要任务不是建房、修路，而应该是恢复公共精神。[11]在G社区中调查中，有社区领导表示从近几年的村民大会的召集效果来看，村庄合并后村民对社区事务的关心明显不如以前。

（五）资产处理难题及自治成本提高问题为农村社区自治提出了挑战

在村庄合并过程中，随着农村土地产权关系的调整，社区的公共事务内容发生了很大变化，如何做好集体资产及债务重组是面临的一大难题。乡村共同体的瓦解使得村民们对村这个法人实体的认可度大大降低，但还没有树立起对新社区的认同感和归属感，造成认可真空，这会从长远影响社区自治的发展。另外，由于村庄合并，社区的规模与村相比大大增加，所涉及范围和影响更广，同一自治事项可能需要花费更多的人力、物力、财力。由于重大事项会议召集耗时长、程序复杂、过程繁琐、组织成本高，形成决议不易，即便形成，如何调动村民积极性，保障决议的执行对于社区来说也是一个难题。G社区虽然在合并之前各村没有集体资产，但在合并之后，新腾出来的土地的分配及各村原有债务如何处理问题就凸显了出来。村庄合并的目标之一是希望通过精简干部来达到降低成本的目的，但事实上村级治理的成本非但没有减少，反而提高了。“包括村干部的工资支出等在内的显性成本并没有实质性减少，而由于新的社区治理体系还不完善，有些村组公共事务和有关公益事业没人真正负责和及时有效处理，村级治理存在大量真空等村级治理隐。”[12]

四、完善新型农村社区自治的对策

（一）明确农村社区的性质和职能，理顺乡社关系、村社关系及社区与村民的关系是新型农村社区自治实现的前提

1.农村社区性质和职能的定位。尽管在法律制度上没有明确规定社区的性质，但是现行宪法中出现的“城市和农村按居住地区设立”实际上就是现在的社区或行政村。因此社区实际上就是基层自治组织牵头管理的基层自治体，它是基层社会服务管理的平台、政府与社会共同治理的载体。明确社区的自治性，将其作为由地方居民基于共同社会需要实行自我管理、自我教育及自我服务的自治组织，使其发展成为有归属感和认同感及凝聚力的农村社会生活共同体。2.正确处理社区与乡镇政府的关系以及村的关系是社区建设的难点问题，也是社区建设有效推进的关键所在。首先是社区与乡镇关系。实现“社区授权”。这意味着将公共组织对决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区。[13](P161)社区授权不是“自私自利的理性化”，是“权力下移”。传统观点认为，社区对于解决自己的问题缺乏知识、专业技能或关切心，“社区授权通常比其他权利转移途径遇到的阻力更多。因为它从根本上损坏了民选官员和公共管理者的权力。”[13](P162)权力下移意味着社区对自身事务拥有决定权。从当前Q市的农村社区建设来看，有相当一部分政府的指派性较强。作为一种群众性自治组织，非国家的行政组织或派出机构，政府与社区之间的关系不能定位为行政隶属关系，必须将其回归为法律指导与监督关系。其次是社区与行政村关系。社区自治组织在厘清政务与村务基础上，充分合理利用自治权利，通过居民参与等方式对社区加以管理。其职能重点放在社区服务上，将村委会的管理与服务职能上提，在社区建设中逐步弱化村委会职能，推动“村级管理”向“社区管理”转型。最后是社区与村民关系。成立社区服务中心，建立便民服务点，积极调动群众自治积极性，建立形式多样的经济组织和社会组织，关心农村发展，尊重农民利益，真正为农民谋福利。

（二）直选产生社区两委

当前社区两委一般是由乡镇、街道或上级部门下派干部或指派社区中某个大村的村两委来担任，指派性特征明显，社区两委的活动变成了主要是对上级负责，完成上级政府的各种任务，不利于领导社区自治事务的发展，这与社区的自治性质不符。因此，对于社区党组织来讲，应该由该地域范围内的全体党员直接选举产生，社区居委会应该由社区居民大会选举产生，也可采用候选人进行竞职演讲和现场答疑解惑等环节，使所有候选人真正直面社区党员、居民群众。然后由全体选民投票来表决。要防止农村宗族势力、流氓黑恶势力操纵，防止黑箱、暗箱操作，干扰社区民主政治运作，真正确立支撑社区化管理运作的政治保障。通过直选，形成社区范围内的体现民意的党组织架构及领导体系。

（三）完善农村社区服务体系，培育各种社会组织、形成多元利益主体参与的自治

村庄合并后，设立项目齐全、功能完备的社区公共服务平台。让政府的公共服务延伸、下沉，协调解决矛盾纠纷，真正解决农民“办事难”的问题。与群众生产生活密切相关的审批实现集中办理，以满足居民需求。整合农业综合、民政优抚、养老保险、计划生育、流动人口、医疗保险管理等社会管理和公共服务资源，以社区服务中心为载体，推动乡镇政府购买社会组织公共服务，把社区建成管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体。

大力培育社会组织的发展，扶持农民自组织的生成发育。社会组织发育程度反映一个社会自我治理能力的高低。西方发达国家的自治传统使得社会中介组织非常发达，它不仅整合分散的个体，更为重要的是，它可以推动社会服务功能的拓展与建设，弥补政府管理与服务的不足。而我国由于起步晚，各种社会组织还很不完善。探索成立基层和地方农民协会组织，大力发展各种专业化合作经济组织，鼓励和支持农民打破地域界限，实现跨区域、跨行业的联合，将农民的利益代表职能分离出来交给农民自组织。[14]

形成多元利益主体协同治理的格局。现代治理体系的特点是从传统的政府管理走向社会力量广泛参与的多元化治理。[15]建立健全社区党组织为领导核心、群众自治组织为主体，社会各方广泛参与的城乡社区组织体系和管理格局，引导多元建设主体在城乡社区建设中发挥积极作用。真正使社区成为社会管理和服务的基础性平台。[16]

（四）拓展农村社区公共空间，增强群众公共精神

村庄合并，社区规模增大，农村社会公共空间的变化、转移成为一种趋势,再加上一部分外出务工农民，受客观条件限制，长期缺乏对社区公共事务的关注，即使像村委会选举这类涉及广大村民切身利益的活动,相当一部分村民也没有参与兴趣。随着公共空间的转移和减少，社区村民之间熟悉程度不深，关系生疏，邻里关心少，互相缺乏最基本的信任，人们对社区的心理认同度不高。鉴于此，农村社区可以通过建设农村社区服务中心、提供上门代办服务等方式增强村民之间的交流，拓展农村社会公共交往空间，以减缓由于公共空间缩小对村民生产生活造成的冲击。社区公共精神也是激发社区成员参与社区公共生活、实现社区自治的重要基础。[17]为此，创新社会管理体制，畅通利益表达渠道，以各类组织为载体，将分散个体集聚起来，培育社群意识、团结协作精神、公正公平精神和集体归属感,加强公共文化服务建设，在公共或集体生活中塑造社会认同意识、公共责任、公共舆论，形成公益精神和理性意识。正如新公共服务理论所提出的“公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。”[18]公民之间的信任和合作在共同价值观的塑造中尤为重要，而信任与合作的基础是互动和交流，只有广泛交流，增进了解才能形成集体意识，才能形成“包容共享、活力有序的现代社会管理”。[19]

（五）实行集体资产量化改制，克服自治成本提高难题，实现“政经分离、户产分开、资地分开”

村庄合并使村庄集体资产及债务处理难题凸显，目前村庄合并的社区基本上仍然实行各村经济独立、资产债务各村分开管理，传统的集体经济元素难以流动，加剧了农村的排他性，使得社区社会难以融合。因此要使各村真正融合在一起，就要进行集体资产量化改制，财产逐项登记造册，列出债务债券清单，核实每笔账目，但目前量化改制困难重重。访谈中，据Q市社区建设办的一位领导介绍，Q市某一社区内部仅仅一个自然村在资产处理上就有280多种情况，因此社区集体资产量化改制计划不得不搁置。资产债务重组问题不是一个一蹴而就的问题，需要很长的过渡期。另外，要实现社区层面的真正自治，关键是要将经济元素从村社合一的体制中剥离出来以还原社区生活单位的性质。只有这样，农村社区的自治才不是原来意义上的“村民自治”，而是有利于要素流动的“农村社区自治”。这也有利于从制度上解决自治成本问题。实行“政经分离、户产分开、资地分开”，使经济组织按照市场经济运行方式，将农村集体经济以股份制形式从“村社合一”的体制中剥离出来，加快发展农村经济，实行正确的农业发展战略，增强农民自组织能力，增加农民收入，按照现代管理制度来规范社区，降低组织成本。

总之，在当前过渡时期，使农村社区居民自治逐步成为主导，原有的村民自治制度可以继续存在，但可以淡化其固有的政治、经济职能，让村民自治制度发展成为社区居民自治组织制度，通过各种民主选举的方式，发展农民自治组织。使村民自治逐步过渡到完全的社区居民自治。

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*作者简介：聂玉霞（1980—），女，山东农业大学文法学院讲师，法学硕士，研究方向为基层政权与乡村治理。

中图分类号：D422.6

文献标识码：A

文章编号：1007-9106（2016）03-0046-06