建设谁的社区：基层治理格局及其优化设计①

方萍



建设谁的社区：基层治理格局及其优化设计①

方萍

摘要：二十世纪八十年代的市场经济体制改革引发了巨大的社会变迁，由此社区取代单位成为我国城市的基层社会治理格局的主体，其取得重大发展成就的同时也面临着偏离原有使命的困境。本文通过梳理社区功能从保障到服务，再扩展到民主建设的变化过程，指出目前社区建设中存在的全能主义逻辑及其危害，在此基础上分析了构建社区治理格局的必要性及其基本任务，并提出具体的规划建议。

关键词：社区治理社区保障社区服务社区建设全能主义

方萍，中山大学政治与公共事务管理学院公共管理专业博士研究生（广州510275）。

①本文初稿曾在2013年11月由武汉大学举行的以“转型时期的国家治理创新”为主题的第七届珞珈国是论坛上宣读。

党的十八大报告提出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设，其中“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”成为加强与创新社会管理工作的重要内容之一。推动市场经济体制改革的三十多年里，城市社区取代单位成为了我国基层社会管理与服务的责任主体，其对社会发展动态与居民基本需求的感知最敏锐，因而在生活品质改善与民主政治建设上扮演了重要角色。自九十年代以来，社区的功能设计与发展定位一直是各个政府机构，特别是民政部门重点关注的对象，其功能经历了从基础保障到全面服务，再扩展到民主建设的变化，随之而来的是居委会的单一行动发展为居委会、居民及其组织、非营利机构和驻区单位的多方参与②指属于某一社区的辖区范围内的学校、医院、企业、物业公司等。。如果说“管理”凸显的是单一主体的权威地位与控制力，而“治理”意在强调可行的政治与法律环境中多主体的平等协商、合作与服务精神，那么如今的基层社会运作模式已经走向“社区治理”的局面，谈论基层社会管理的成效与改善对策也应立足于这一点。

社区治理问题历来是学术界的热点，相关文献可分为宏观与微观两种视角。宏观层面上，研究者倾向于从传统治理方式的失灵，即传统的单位体制无法适应市场经济体制改革引发的社会变迁入手进行分析（魏娜，2003；康宇，2007；刘伟红，2010；向德平、申可君，2013），而微观层面的研究视角多集中于社区居委会的行政化与角色迷失问题，及其对社区公共产品供给产生的影响（朱鹏程，2005；张洪武，2007；陈雪萍，2008；陈天祥、杨婷，2012），这两种思考角度聚焦于对社区治理发生的背景与现实环境、运作特点与效用的研究，但对社区整体功能及其发展变化本身关注不足。而这恰恰是分析社区治理及其优化策略的根本出发点。本文通过梳理社区整体功能的变化过程，指出目前社区建设中的全能主义逻辑及其危害，并在此基础上提出重构社区治理格局的必要性与策略建议。

一、从基本保障到全面建设：社区治理的成就与问题

始于二十世纪八十年代的市场经济体制改革深刻改变了整个中国的经济发展方式和社会阶层结构，迫使政府积极推动行政体制改革以应对经济社会变迁带来的巨大挑战（Ngok and Zhu，2007）。为应对下岗失业人员增多、社会流动性增大、人口老龄化加剧、城市化进程加快等新问题，城市街道和居委会被“重新发现”，以弥补单位体制消解后留下的社会管理真空。这种功能替代最初表现为“社区保障”①本文依据我国“社会保障”的概念来界定“社区保障”的内涵，后者指社区居委会通过贯彻落实政府的社会保障制度向居民提供的服务，主要包括办理居民社会保险、开展拥军优抚工作、管理和服务低保家庭、困境妇女儿童、残疾人、高龄老人、失业人员等特定政策群体等事务。从性质来看，它是保守的，基础性的，低层次的；从对象来看，它主要针对遭遇各种风险和困难的社区成员；从目标来看，它试图是满足服务对象的基本生活的需要，维护其合法权益不受损害。它与后文的“社区服务”、“社区建设”具有由浅入深的递进关系。即居委会成为将政府的基础社会保障服务递送给居民的神经末梢。这是应基层社会管理格局改变而出现的构建新社会保障管理与服务体系的需要（杨团，2000），同时也有着通过社区充分动员社会力量，为社会保障事业寻找多元化发展动力的考量。

经济市场化改革给我国传统社会保障制度带来了巨大挑战。单以下岗失业人数为例，1995年为400万，1996年增至800万，1997年为1200万，1998年为1600万，而1999年已达到2000万以上（林天义，2003）。为妥善解决这些问题，从二十世纪九十年代末到新世纪初，国家颁布了一系列文件，对国有、集体企业改革带来的下岗失业、退休人员的管理服务问题做出部署②1999年《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》正式出台，指出要“逐步推进社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离……人员由社区管理。”同年的《政府工作报告》中也明确要求“积极开展退休人员由社区管理服务的试点。”这标志着社会保障社区化探索进入起步阶段。2000年国务院印发《完善城镇社会保障体系试点方案》，要求街道办事处设立社会保障事务的机构，指导社区承担企业退休人员的档案与日常管理服务工作。2002年《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中要求社区承担起为下岗失业人员开展再就业培训，并积极开发社区就业岗位的责任。。2003年劳动和社会保障部、民政部、财政部等联合颁布《关于推进企业退休人员社会化管理的意见》，正式确认社区层面的保障是社会保障社会化的基本形式（尧金仁，2004）。由此，社区保障的对象从计划经济年代单位体系之外的少数弱势群体扩大到退休、下岗失业人员等；主要内容是在掌握社区情况与动态的基础上，开展对服务对象的资格审定、信息管理、慰问金发放、困难救助等程序性的工作。

随着经济发展水平的提升，社区保障的发展方向也引起了人们的关注。杨团（2000）曾撰文指出，“要努力把社会保障的基础立在社区，不仅发展具有社区特色的服务保障……而且要全方位的发展社区教育、科学、文化、卫生、体育、环境等事业”。社区服务的概念于1986年被正式提出，经过十多年的发展已成为社区工作的重要目标。2006年《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出，要“逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系”。社区服务对象包括了全体社区居民，服务内容也向人们生活的各个方面扩展。据统计，1993年，全国拥有社区服务中心3711个，到2006年增至8565个，13年间增长了130.8%；而其他社区服务设施数从89235个增长到151442个，增加了69.7%①资料来源于《中国民政统计年鉴（2012年）》。其他社区服务设施是指除养老、便民等民政业务外的服务设施，如：卫生、文化、社保服务中心(站)等。。此外，社区的服务功能也得到进一步整合与提升，2011年国务院印发的《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》提出，“十二五”期末每个社区要拥有5个以上的社区社会组织，以使服务供给多元化、多样化、多层次。可见，社区服务已从最初探索“社会福利社会办”和“职工福利向社会开放”的路径向社会生活更广泛的领域拓展和延伸。

社区服务的不断扩容与对其提出的要求不断增高，客观上需要对“社区建设”这一更具综合性与计划性的概念进行提升。实际上这背后反映出政府对社区在国家发展战略中的新定位：前者是要解决社会福利供给的资金紧缺问题，而后者是要维护社会稳定、强化政府能力与推进民主建设（郭伟和，2002）。2010年《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》指出，要“着力加强和改进社区居民委员会组织建设、队伍建设、制度建设、设施建设，努力把社区居民委员会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众性自治组织，进一步健全完善以社区党组织为核心的城市社区组织体系，为构建社会主义和谐社会奠定组织基础”。从中看出这一阶段的工作重点已转变为“扩大民主，实现自治”，以实现社区居民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，最终建成“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。可见，中央希望通过全方位社区建设来巩固基层政权和发展基层民主，以重新建立国家与公民联系的制度化渠道（王巍，2009）。

以上对社区功能演变情况的梳理显示，最初的社区功能是通过实施社区保障的形式来补充我国社会保障体系，后来演变为优化社会服务体系、提升社区生活质量的主体性发展，再上升为通过提升社区治理效能来巩固社会稳定的合法性追求。这一过程奠定了我国基层社会管理的基础，取得了重大成就：服务对象从边缘化的弱势群体到全体居民，服务内容从单一到多角度、多层次，服务方式从被动完成任务到主动探索创新，服务目标从扶贫济困到追求满意。然而，也应当注意随社区建设而来的另一些变化：从社区内部来看，在国家大力推动社会体制改革的政令下，各地纷纷将不同类型的社区创建活动作为彰显政绩的信号，“六好平安和谐社区”“宜居社区”、“绿色社区”、“幸福社区”、等示范评比工作层出不穷，加上“创建全国文明城市”、“爱国卫生运动”、“全国人口（经济）普查”等全国性运动的周期性到来，要求要求基层工作模式更具回应性、主动性、创新性、拓展性；从社区外部来看，社会管理体制的创新要求，同样给政府各职能部门布置了新任务，他们也想借助基层可用的组织力量来转嫁改革压力，于是税务、工商、物价等新的“条条”开始强势进驻社区以强化本系统的行政能力，而传统的计生、劳动保障、民政、团委、城管、安全生产等部门也要在社区不断推陈出新，由此衍生出更多、更为复杂的考核评估项目，而所谓“费随事转”、“行政准入”等制度实际上起不到“拦截过滤”的作用（王巍，2009）。花样繁多的建设项目和层层加码的建设任务分解到社区，却没有同步配备人力物力资源，迫使作为责任主体的居委会陷入“备战—迎检”的怪圈。社区建设时代的基层工作有着“提高居民幸福感”的更高层次目标，却已然忽略了，或者说再无暇兼顾为居民提供基本保障的事务。社区的发展呈现出偏离行业使命的问题，“大标语、响口号、微成效”的情况会使社区工作人员感到强烈的职业角色冲突：最基本的社区信息无法被及时跟踪、最需要关怀的群体无法获得有效帮助、最需要联络与协调的资源无法被启动、最需要解决的问题只能一拖再拖，而时间与精力却被用于一些华而不实甚至弄虚作假的政绩工程——可能无暇顾及哪些家庭遭遇了不幸、哪里出现了群众纠纷，却一定熟知何时哪个部门要来检查、指导工作。这种社区发展成效能够满足政府需要，却不是居民愿意问津的，其长期如此会反过来影响政府的社会认可度，并可能带来社会不稳定的隐患。

二、全能主义的社区建设逻辑及其修正

城市社区居委会遭受行政化诟病的主要表现之一就是要接受名目繁多的考核。一级指标通常囊括了社区组织体系建设、科技教育、生态环境、文化体育、公共安全、福利服务、卫生保健、道德风尚、公民参与、公益活动等各个维度，二级指标更是事无巨细（黄锐、文军，2013）。用这套设计涉及居民生活方方面面的指标体系来对居委会的工作进行考评，显然是引导社区往全能主义方向继续发展下去，希望其能够取代单位角色，发挥全方位的保障功能。实际上，我国社区建设已处于后全能主义时期，应首先明确现代社区的内部性与外部性兼具、理性与感性共存的性质，那种企图给居民提供物质上与精神上全方位需满足的社区只是生产力落后条件下的传统想象。在分工体系成熟、电子科技与现代交通工具发达、流动性大的现代社会，居民的很多需求在社区之外更广的领域才能获得满足，那种企图把现代社区还原成为给予居民全方位保障，邻里间守望相助、集体归属感强烈的传统共同体的做法并不现实（沈新坤，2004）。实际上，基于我国现实的政治与行政体系设计，可以看出社区建设中的全能主义逻辑，这背后正反映出作为主要推动者的政府在社会治理模式上同样的思路；而政府在新形势下面临的职能转型压力同样预示着社区，主要指居委会，如果想“小而全”地包揽一切，结果必然也是“管不了、管不好”。

“基层不牢，地动山摇”。实际上这一问题已经引起重视，很多地方都在积极探索，推动社区层面的改革创新。2005年，深圳市开始了“居站分设”的尝试，设立社区工作站承接政府的行政事务，而原来的居委会负责开展居民自治工作。珠海市香洲区在2009年也提出的“三位一体”社区改革思路：将社区居委会的原有工作分为党务（基层党建）、政务（行政事务）、居务（居民工作）三大范畴，根据工作人员的性格与业务能力做出区分，将其职责明确到各个范畴，每个范畴选出专项负责人，实行各司其责、有合有分、合署办公的工作机制。虽然这两项改革仍遭到一定程度的质疑，但它们共同反映出的理念是值得肯定的：且不论政府下派的行政工作是否合理，其对居民负责的民生事务必须分开，因为混淆在一起必然导致有明确考核时限与要求的、而且任务繁重的行政工作逐步挤占弹性大、检验难度大、耗费时间长、标准模糊的居民工作，居民的基本需求无法被及时感知与回应。实际上正如前文所述，有高水平、充分个性化的生活需求的通常是社会地位高、经济条件好的居民，他们可能更倾向于用市场化手段或者是社区之外的其他资源寻求满足；会向社区提出要求的，且社区这一层面有能力满足的多是社会弱势力量，而他们被忽略可以说是全能主义社区建设逻辑的意外后果，却又是最容易滋生社会问题与矛盾冲突的源头。

从总体发展趋势上来看，应该肯定社区建设所体现出的社会发展与进步，但也要及时认识到修正这种全能主义指导逻辑的必要性。这就要明确社区建设的定位：建设居民需要的社区。因此，社区工作的标准设置不应是由政府自上而下的“拍脑袋”决定，而是要“眼睛向下看”，从关注居民本身入手。这就要求社区层面完成五大类的工作：一是程序性事务，即把握主要政策照顾群体，如高龄老人、困难党员、残障人士、留守儿童等的信息和变化动态，做好政策性保障工作，如办理低保、居民医保、残疾证明、灵活就业证明等，并及时向相关部门报送情况；二是协调性事务，即有效化解社区矛盾纠纷，发挥属地管理主体作用，对辖区内各类组织和事务进行统筹安排；三是倡导性事务，即组织居民参与社区公共事务讨论与执行，组建业委会，积极向上级传递居民意见，搞好社区党建，推动政民良性互动，发展义工队伍等；四是是福利性事务，即关注社区各类弱势群体的生活状况与需求，为其提供力所能及的帮助和转介服务，并积极引入社会资源以提升社区服务能力；五是规划性事务，即通过向政府申请资助、发动社会各界参与等方式推动社区改善，如下水管网改造、水渠或路面修整、增补绿化等，以提高社区整体生活品质。这些内容虽然也横跨保障、服务与建设三个层次，但都是“以居民为本”而展开。我们需要社区的不断进步，但这种进步不应是政绩饥渴的产物，而是要真正关注人类的福祉。

三、基层社会治理格局的优化设计

“治理”一词即意味着多方合作、权力分享与责任分担，它勾勒出的美好图景引起很多学者将其引入社区研究领域的欲望，渴望藉此找到破解目前社区发展的困局（杨云燕，2012）。而社区建设的一个重要目标也是培育公民意识，推动多主体对社区公共事务的民主参与。但社区治理要想实现好的成效，必须首先弄清楚其现行基础的情况如何，再设计治理格局。前文已对目前社区建设存在的问题进行了分析，并对当代社会环境下社区的基本任务进行了分类。显然，在当前社会主体多元化、社会利益的组织及表达多样化、社会结构扁平化的背景下，多中心的互动与合作网络关系更有助于这些任务的实现，因此社区应被视为开放的平台，而非作为辖区管理责任主体的居委会一头独大的领域。政府部门与居委会、其他社会主体（如社区组织、非营利组织、企事业单位等）、居民个人需要积极互动，有机参与到上述五类社区事务中，才能共同推动社区发展。而这种参与需要以合理的社区治理体制、机制设计为先决条件。蔺丰奇（2012）指出，治理在性质上可以分为管理治理与服务治理，结合目前基层工作人员的设置情况，以下从这两个层面对社区治理格局的设计进行阐述。

在管理治理层面，结合前文对社区功能变化的描述和全能主义社区治理逻辑的分析，笔者认为必须以“任务明确、责任分清、量力而行”为原则才能达到预期成效。对现行的社区工作模式可采用以下方式进行调整：考虑到整合资源、提高效率和便利居民等因素，可对临近的3～4个社区，组建片区行政服务中心（如街道办事处的管辖范围不大，可直接设在街道层面），工作人员的职责就是提供行政服务，如办理低保、廉租房申请，发放求职登记卡、计划生育证明等，即完成社区治理工作的程序性事务，使社区成为我国整个社会保障体系的落脚点；另一方面可参照美国经验（谢芳，2004），在原有居委会设1～2个“社区书记”岗（community director），可根据需要采用公开招考或委任、调任的方式选择人才，其要在街道党工委的指导下搞好社区党建，包括发展党员、组织民主生活会、召开党员代表大会等，发挥党在基层的战斗堡垒作用；而其核心任务在于处理居民事务，主要指协调性事务和倡导性事务，重点在于社区利益关系的协调和社区各类组织的建设，同时协助妇联、残联、团委等部门在社区开展工作，其职位薪金高于社会平均工资水平；再聘请居住于本社区的4～6位居民担任书记助理，助理可通过自主报名、公开竞选的方式产生（最好辖区内的每个小区都有人入选），实行任职期，协助片区行政服务中心收集、整理、更新居民信息，并与书记共同处理居民事务，其可获得按月发放的工作津贴。这就在不对原社区工作架构进行大规模调整的基础上，将行政事务上收，降低工作成本；又为跟踪社区动态、处理居民事务腾出空间。书记能够保证党的意图在社区的贯彻执行和居民事务的专人负责，而书记助理的民选方式能够提高居民参与社区事务的责任感同时降低社区工作成本。参与管理治理的，还应有各类居民自治组织，如业委会、居民小组、业主监督委员会等，包括辖区单位，他们的积极参与对提高社区管理水平与质量有重要的促进作用。

在服务治理层面，可借助目前国家大力推动非盈利性组织的契机，使专业服务机构成为向居民提供服务的主体。国家“十二五”规划纲要首次设专章阐述未来五年加强社会组织建设的工作思路，民政部也按中央部署将促进社会组织健康发展列入民政事业“十二五”发展规划的重点内容。而各地也在不断探索推动社会组织发展的实践，其中社区服务成为重要的试验田。以深圳市为例，2012年开始建设社区服务中心，其由具有独立法人资格的、在深圳市级或区级民政部门登记成立的非盈利组织，通过参加政府招投标而获得资格进行运营。深圳市政府与社区所在的区政府每年出资50万向该社会组织购买服务，服务人群包括社区的老人、妇女、青少年、儿童等，服务形式有社区日间照料、再就业培训、四点半学校、学生午托等。截至2013年7月，深圳已有投入运营的社区服务中心300多家，而最终目标是要在深圳的632个社区中共建设700个社区服务中心。根据《深圳市社区服务中心设置运营标准（试行）》，社区服务中心室内总面积须在400平米以上，至少设有服务接待室、个案工作室、小组及多功能活动室、行政办公室等场所，配备消防设施、逃生路线标识、无障碍通道等，全职工作人员要达到6名以上（其中注册社工应占60%及以上）。这种专业力量的投入能够很大程度上提升社区服务质量，类似这样的社会组织就可以主要承担社区的福利性事务，同时帮助处理由片区行政服务中心和社区书记转介而来的需要专业服务力量介入的疑难问题。可以预见，在全国各地积极推动社会建设的背景下，这种社区服务中心的发展模式将逐步普及。此外，社区社会组织的发展也得到了关注，备案双轨制的设计使得大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂不具备法人条件的社区社会组织能够取得合法地位。据不完全统计，目前全国备案的社区社会组织已超过20万个，主要包括慈善类、文体类、科普类和为老年人、残疾人、困难群众提供服务的组织。这类组织源于居民生活，成长于居民共同的兴趣爱好，最了解社区需要，因而是协助非盈利组织搞好社区服务的重要补充和改善、提升社区氛围的重要渠道。

此外，对规划性的社区事务，则需要以上各类社区活动主体，包括驻区单位和居民个人的广泛参与。因为该项事务涉及到社区整体利益，其落实也需要各方的集思广益与积极支持，最能体现“治理”的内核。如对于修建社区居民活动场所的工作，政府发挥资金筹措、方向规划的作用；社区书记及其助理则通过召开居民会议，广泛收集意见与具体方案设计；非盈利组织运用其专业眼光提出改善建议；社区社会组织则发挥其宣传优势进行广泛动员；居民成为改善规划实施的主力军，而驻区单位可通过捐赠资金、物资等方式支持社区发展。现实情况下不太可能分工如此细致，合作过程也可能出现种种摩擦，治理边界的模糊性时有存在，但这种基本的合作治理格局是可以发挥作用的，能够帮助社区发展逐步走上良性运转的轨道。

我国推动市场经济体制改革以来，从替代单位履行职能到支撑国家发展、提升社会活力，社区在新世纪初中央大力推动和谐社会建设的政策格局中地位得到凸显。三十多年里，社区功能发生了从提供基础保障到全面服务，再扩展到民主建设的转变，在迎来巨大发展成就的同时也遭遇了忽视社区基本需要的困境。社区建设出现问题的根源在于全能主义的思考逻辑，需要重新回归“居民的社区”定位。要提升社区工作成效，需要抛开繁杂的考核评比和各种附加的下派行政事务，重新设计社区工作体系，规划社区治理格局；要以“专人专事”为原则，全面动员各种社会力量，管理类和服务类的事务各由擅长的主体负责，形成良好的协作机制。需要注意的是，这种治理格局的重构要以政府相应的考核、监管标准的调整为必要前提，如目前关于社区居委会的考核中有一大块都是针对社区服务的，在非盈利组织主要承接各项服务工作时，这种考核应与对后者的评估指标相整合，真正落实“明确分工”。这样才能有效提升我国基层社会治理的效能，建设居民满意的社区。

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编辑/杨恪鉴

[中图分类号]C912

[文献标识码]A

[文章编号]1672-4828(2016)02-0093-07

DOI:10.3969/j.issn.1672-4828.2016.02.010