引汉济渭工程移民长期补偿安置方式探讨

李　妮　潘　登　朱嘉伟　李厚峰

（1.长安大学政治与行政学院陕西西安710064；2.陕西省水利厅陕西西安710004；3.陕西省水利电力勘测设计研究院陕西西安710001；4.陕西省引汉济渭工程建设公司陕西西安710017）

引汉济渭工程移民长期补偿安置方式探讨

李妮1潘登2朱嘉伟3李厚峰4

（1.长安大学政治与行政学院陕西西安710064；2.陕西省水利厅陕西西安710004；3.陕西省水利电力勘测设计研究院陕西西安710001；4.陕西省引汉济渭工程建设公司陕西西安710017）

引汉济渭工程移民安置范围广、数量大、任务重，移民故土难移情节严重，地处秦巴山区，经济发展水平低，生态环境脆弱，土地资源贫乏，安置容量不足，移民安置成为工程顺利建设的关键部分。本文阐述了长期补偿安置方式的优点及风险，根据引汉济渭工程移民特点，分析实施长期补偿安置的必要性及预期效果，并提出相关建议。

引汉济渭；移民；长期补偿；安置方式

D632.4

A

1　引汉济渭工程移民概况

1.1工程概况

引汉济渭工程是从陕南长江流域汉江干流及其支流子午河调水至关中渭河流域的大（1）型Ⅰ等跨流域调水工程，主要由黄金峡、三河口2座水利枢纽及秦岭输水隧洞组成。黄金峡水库正常蓄水位450m，总库容2.21亿m3，电站装机容量135MW，泵站装机容量126MW，设计抽水流量为70 m3/s。三河口水库正常蓄水位643m，总库容7.10亿m3，电站装机容量60MW，可逆式机组设计抽水流量18 m3/s。秦岭输水隧洞设计流量70 m3/s。

1.2规划移民安置规模

引汉济渭工程水库淹没和工程占地涉及安康市宁陕县、汉中市佛坪县、洋县及西安市周至县等4县的22个乡镇、80个村，以及4个集镇，征占土地面积78297亩，其中耕地面积16131亩，规划水平年生产安置人口9142人（洋县5314人、宁陕县1320人、佛坪县2454人、周至县54人），搬迁安置人口9612人（洋县5087人、宁陕县1774人、佛坪县2705人、周至县46人），远迁人口2255人。

（1）生产安置人口

引汉济渭工程规划水平年（2018年）生产安置人口共计9142人，其中，黄金峡水库生产安置人口为5273人（洋县），三河口水库生产安置人口3486人（宁陕县1160人，佛坪县2326人），秦岭输水隧洞生产安置人口231人（佛坪17人，宁陕160人，周至54人），大黄路生产安置人口为152人（佛坪111人，洋县41人）。

（2）搬迁安置人口

引汉济渭工程规划水平年（2018年）搬迁安置人口共计9612人，其中，黄金峡水库搬迁安置人口为5001人（洋县），三河口水库搬迁安置人口4144人（宁陕1570人，佛坪2574人），秦岭输水隧洞搬迁安置人口317人（佛坪67人，宁陕204人，周至46人），大黄路搬迁安置人口为150人（佛坪64人，洋县86人）。

2　长期补偿安置方式的提出

多年来水利水电工程征占耕（园）地的生产安置主要采用“有土安置”方式，具体方式有组内后靠有土安置、出组外迁分散有土安置、集中有土安置等，这些生产安置的实施以及后期扶持均由县人民政府组织，项目业主单位基本不参与。实践证明，组内后靠有土安置往往因可开发资源不足，移民生产资料安置往往不到位，造成移民生活长期困难；出组外迁分散有土安置、集中有土安置往往因风俗习惯不同及“故土难移”情节等与迁入地融合较慢或迁入地的排外，造成社会不稳定因素；总之，一次性有土安置方式，未考虑土地补偿费的资金时间价值，难以充分体现移民对工程效益分享的内在要求，剥夺了移民应享有土地资源因工程开发带来的增值效益，缺乏保障移民生活水平在搬迁后的恢复和改善的长效机制。

为此，自20世纪80年代末期开始，全国各地都积极探索并实践采取长期补偿安置方式，并取得了一定的成效。引汉济渭工程移民数量多、涉及范围广，试点和推广实施长期补偿安置，有利于提高移民安置效果、解决移民长远生计问题，对整个陕西省大中型水库移民安置具有重要的示范和指导意义。

2.1长期补偿的概念

移民长期补偿，是以被征用耕地所涉及的承包农户为补偿对象，按照“淹多少、补多少”的原则，由水利水电工程项目法人按移民主管部门批准的补偿标准，逐年以货币或粮食形式实行长期补偿，补偿期限从耕地实际被征用之日起，直至水利水电工程运行期结束之后，利用工程上交的耕地开垦费对耕地进行复垦，还地于民。工程建设期，长期补偿费计入水库淹没补偿投资概算，工程运行期，从工程效益中提取。长期补偿过程中，应考虑社会生产力发展影响，根据同地区耕地产量的提高或粮食价格的上涨等情况，对补偿标准进行动态调整。

另外，对于农村集体经济组织所有的耕地以外的其他地类及实物指标实行一次性补偿，不做详细生产安置，由农村集体经济组织自行发展生产。［1］

2.2长期补偿的优点及风险分析

2.2.1优点分析

（1）解决移民长远生计，拓宽移民就（创）业渠道

长期补偿安置使移民在获得耕地以外的其他地类及实物指标的一次性补偿外，还能从工程效益中获得长期的、稳定的经济收入，解决了移民长远生计问题，同时将部分劳动力从土地中解放出来，外出打工、发展乡村旅游或从事第三产业，拓宽增收渠道，提高生活水平。

（2）缓解政府安置压力，促进库区和谐稳定

长期补偿安置将搬迁后移民生活水平恢复和改善的责任分摊至项目法人，发挥项目法人在移民安置过程中的积极性，减轻了政府移民安置的压力。另外，在分享工程开发效益的激励下，移民由阻工堵路变为支持工程建设、由抵制搬迁变为积极搬迁，从而促进了政府、项目法人与移民的和谐。

（3）减轻建设初期投入，降低工程移民投资

长期补偿安置将原有的一次性补偿方式变为分期支付补偿，征地不征房须搬迁人口的房屋以及附属实物如零星树木等及远迁人口淹没线以上剩余资源不再补偿，搬迁运输补助、安置基础设施等补偿也大相应减少，减轻建设初期的项目法人融资困难和利息负担，缓解公益性水利建设项目建设资金来源不足的问题。

（4）减少库周水土流失，避免生态环境破坏

长期补偿安置对征地不征房生产安置人口不再进行耕地分配，减少了林草地的开垦及植被的毁坏，避免了对随迁人口淹没线以上零星树木的砍伐，进而减少水土流失及对生态环境的破坏，促进区域经济、社会可持续发展的。

2.2.2风险分析

长期补偿安置考虑了耕地资源的增值效益，可能造成项目法人运行期资金压力，公益性项目需要以地方财政作为资金兑付保障；移民不能一次性获得赔偿资金进行投资，且因无地可种而带来剩余劳动力，可能形成对项目法人的长期依赖。［2］

3　引汉济渭工程移民实施长期补偿的必要性及预期效果

3.1基本条件

引汉济渭工程淹没和影响区域、范围为三河口水库及黄金峡水库枢纽建设区、淹没和影响区，秦岭越岭隧洞占地区及其他占地区，涉及安康市宁陕县、汉中市佛坪县、洋县及西安市周至县等4县，测算至规划水平年2017/2018年，生产安置人口共计9142（3426，5328，315，）人，搬迁安置人口共计9612人（4022，4312），其中，远迁人口2255人，征地不征房（淹地不淹房）须搬迁人口197人（三河口水库108人，黄金峡水库89人）。

3.2必要性分析

（1）化解人地矛盾的需求

引汉济渭工程移民安置区地处秦巴山区，大多山高坡陡，生态环境脆弱，特别是土地资源贫乏，移民安置容量不足，人地矛盾突出。实施长期补偿安置，能够避免或减少安置区原有耕地所有人向移民调整分配耕地或用于开垦耕地的其他用地，有利于增加安置区生活环境容量，化解人地矛盾。

（2）库区长治久安的需求

引汉济渭工程库区移民安置能否“搬得出、稳得住、能致富”，最大程度制约库区长治久安。对征地不征房须搬迁人口、远迁人口实施长期补偿安置，能够避免移民因离开世代耕耘、生息的故土，失去许多故旧、邻里、亲友而产生不安全感和对立情绪，有助于促进库区长治久安。

（3）水源地保护的需求

引汉济渭工程移民所涉及的安康市宁陕县、汉中市佛坪县、洋县均属国家南水北调中线水源地丹江口库区及上游水土保持重点治理区，原有农业生产结构简单，生态用地不足，林草覆盖率低，水土流失严重。因此，开展长期补偿安置，尽可能地减少生产用地开发，实行陡坡地退耕还林，能够有效减少水土流失，改善生态环境，确保“一江清水供京津”。

3.3预期效果

（1）经济效益

三河口水库开发易耕地821亩，改造林地3013亩，用于2110人生产安置，投资合计9336万元，黄金峡水库开发易耕地262亩，用于260人生产安置，投资合计3289万元。三河口水库淹地不淹房须搬迁人口108人，黄金峡水库淹地不淹房须搬迁人口89人，补偿投资合计865万元。

以上2567人进行一次性补偿，约需投资1.35亿元，如果采取长期补偿安置，可减少建设初期银行贷款1.35亿元，按照7.8%的年利率计算，每年减少1050万元利息支出，而每年支付给移民长期补偿资金为700万元，比利息结余350万元，人均每年可获得2700元征地长期补偿受益。

（2）社会政治效益

采取长期补偿安置，首先减少了异地调剂耕地面积1400亩、林地面积2580亩，减少移民搬迁建设占地200余亩，大大缓解了安置区人地矛盾。其次，满足了很多移民留守故土而不异地安置的夙愿，避免了移民安置后因生产生活不适或因迁入地排外而导致的社会不稳定因素，对构建和谐社会，维护社会稳定，具有重要的理论和现实意义。第三，部分移民利用征房补偿资金购买城镇住房，有利于推进当前社会城镇化发展的需求。［3］

4　引汉济渭工程移民实施长期补偿的建议

（1）着力宣传，提高认识

积极宣传长期补偿安置方式的指导思想及原则、补偿范围及标准、补偿对象及时限等，提高移民对长期补偿安置方式的了解和认识。

（2）密切沟通，制定方案

结合引汉济渭工程移民特点及实际情况，由市级以上移民主管部门按照尊重移民意愿和移民稳妥安置的原则，加强组织领导，密切沟通调研，建立有效的工作机制，制定长期补偿安置方案，充分体现移民分享工程效益。

（3）试点先行，稳步推进

由县级移民主管部门根据“长期补偿方案”，结合本县库区实际，制订相应的实施细则，明确补偿标准、适用范围、补偿对象和具体的管理办法，并对淹地不淹房中必须动迁的人口适时开展长期补偿试点工作，确保长期补偿安置顺利推进，促进库区及移民安置区经济社会长期、稳定、可持续发展。陕西水利

［1］王应政.贵州省大中型水电工程征地移民长效补偿机制研究［J］.贵州社会科学，2009（5）.

［2］王应政.中国水利水电工程移民问题研究［M］.北京市：中国水利水电出版社，2010.

［3］朱嘉伟，周炜.水利水电工程移民安置人口分析［J］.电网与清洁能源，2011（4）.

（责任编辑：唐红云）

2015年陕西省社科基金项目（2015R035）陕西省引汉济渭工程移民安置研究资助。