海关监管与通关管理的定位及趋势

郭永泉

（武汉海关湖北武汉430040）

海关监管与通关管理的定位及趋势

郭永泉

（武汉海关湖北武汉430040）

海关同时负责货物监管和通关管理，价值取向分别是严密到位和便捷服务，构成此消彼长的关系。依托目标规划和博弈的模型开展分析，可以发现两者的总体效能不变，海关总体上应以通关便利为趋势，并优化通关管理方式。

海关监管；海关通关；海关管理

监管与通关的关系问题是海关长期面临的结构性问题，一直以来困扰着海关执法的价值追求，主导着海关管理的决策部署。在以往的理论研究和工作实践中，海关究竟应当以监管为主还是以通关为主，引发过较大争议，并决定了不同时期海关的工作重点。即使是在全面深化改革的大势下，监管与通关孰轻孰重的关系问题，也深刻影响着改革方向和具体部署。本文依托目标规划和博弈的模型，解决海关监管和通关管理的目标冲突问题，并结合实践开展实证分析，提出若干对策建议。

一、海关监管与通关管理的博弈关系

监管是海关的四大职能之一，包括对进出口货物、物品以及运输工具等的监管。所谓监管，是从海关作为管理主体的角度来界定的，如果从收发货人、物品所有人等进出口主体的角度来界定，监管其实就是指通关。因此，监管和通关是一样事物的两个方面，构成“一体两面”的关系，共同作用于一套海关作业流程中。监管体现着海关维护国内经济主体利益的价值追求，表现了进出口的安全属性，具有准入准出式的管制特征，其管理目标是“管得住”，以违规现象降低到最低程度为衡量标准。而通关体现着海关促进国际经贸往来的价值追求，表现了进出口的效率属性，具有大进大出式的便利化特征，其管理目标是“通得快”，以通关时效提升到最高程度为衡量标准。

显而易见，海关监管和通关的目标是完全不同的。在微观的管理实践中，两种目标是无法实现兼容的，往往呈现出非此即彼的排他性选择关系。这是因为管理行为越具体，其对目标的精度要求越高，越容易和其他目标发生冲突。在海关监管中，为了达到查禁纠违的目标，就必须运用各种单证审核和实物查验手段，保证一定的覆盖比率，必然意味着作业程序增加，延长通关时间。而在海关通关中，为了达到便利化的目标，就必须压缩从申报到放行的时间，减少海关干预环节，降低审核查验比率。因此，在总体目标协调的同时，监管和通关之间构成冲突，互为制约因素。在实践中，海关不得不偏重一种目标，或者努力寻找一个所谓的平衡点，但都无法取得满意的效能。

冲突性目标是海关管理的未解难题，分析其原因有三。一是法律政策原因。海关对监管和通关的双目标要求依据于自身定位。《海关法》第一条规定海关的总目标是：“维护国家的主权和利益，加强海关监督管理，促进对外经济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建设。”海关工作方针是“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”。海关的“四好”总体要求是“把好国门，做好服务，带好队伍，防好风险”。这些定位都内含了把关和服务两方面的要义，决定了海关在监管通关工作中必须双向兼顾，不可偏废。二是归口管理原因。海关管理以条为主、纵向到底的特点，使得所有工作环节、组织机构和运行机制都按职能属性来归类，而不是按流程分工来归类，即使两个目标存在冲突，也必须由一个部门负责。在海关机构设置中，监管与通关是由一个部门负责的，使目标冲突现象更为明显。三是与行政客体的关系原因。在行政管理过程中，管理部门固然有策略选择的主动权，但行政客体也具有高度的能动性，会根据管理部门的策略调整其行为，并影响管理部门作出下一步的策略调整，这就使得管理目标必须兼顾自身和客体两方面的因素，经常发生应对式的变动。海关的管理策略关联着进出口主体的切身利益，决定其守法和违规的行为选择，反过来又以风险方式影响海关的策略选择，加深了双目标的波动倾向。

二、运用规划和博弈理论分析海关监管与通关管理的双目标

冲突性目标不仅在海关管理中是一个难题，在社会生产活动的各个领域都广泛存在。在长期的理论研究和实践探索中，国际上形成了两种解决目标冲突的科学方法，主要是多目标规划理论和博弈论。多目标规划理论通过研究一个目标函数在给定区域上的最优化，求解多目标矛盾。其特点是化多为少，即把多目标、双目标通过设置不同的加权项，化为比较容易的单目标，求得最优解或非劣解。博弈论在管理学中有着广泛应用。目前，现代博弈论并且形成了各种矩阵表述、函数求解和均衡模型，根据信息程度不同、策略先后顺序不同，又可以分为静态、动态、完全信息、不完全信息等博弈类型。其中最基础的博弈论就是双变量矩阵表述，围绕博弈人、策略和收益三种要素的组合，寻求最优解（纳什均衡解）。其中，收益就可以视为一种目标，多种收益可以视为多目标冲突，得出的纳什均衡解就是最佳目标，与之相关的博弈策略选择就是解决目标冲突的最好方案。

循此理论方法，将多目标规划理论和博弈论结合起来，就可以很好地解决行政管理的双目标冲突问题。由于两种理论的数学公式比较复杂，为便于陈述，本文借用微观经济学的图示法，直观地展现冲突性目标的求解过程。具体思路如下：

1.目标定性。监管与通关的关系不论多么复杂，一定存在具体可行的目标方案，也存在与目标配套的最优效能。对目标效能的定性应当依据海关的职能属性，海关职能来自法律规定，而法律规定对于海关管理的双方都是适用的。目标不同，实质上就是对法律法规执行方法的不同。比如监管目标，是一种控制方式，比如通关目标，是一种信任方式。因此，冲突目标的效能也有两种，一是控制方式取得的效能最优，一是信任方式取得的效能最优。

2.目标定量。海关对于管理目标的衡量，大多数采用增长率或者比例关系。增长率用于不同时间段的绩效比较，而比例关系可以用于达到目标的程度。在监管通关中，以目标的最优效能为参照系，相应地产生三种比例关系：一是完成目标程度的比例关系；二是完成一个目标过程中投入和绩效的比例关系；三是不同目标之间的比例关系。第三点就是本文重点研究的对象。

3.目标函数求解。以两个目标的最优效能作为目标函数，将双目标之间的比例关系作为函数的约束条件，从而将双目标冲突问题转化为单目标进行求解，用以下函数式表示。

Max Z=ax+by

X∈(0,+∞),y∈(0,+∞)；a,b≥0

其中Z表示双目标的总效能，x、y分别表示两个目标的效能，a、b分别表示两个目标的完成程度（比例关系）。

4.目标博弈分析。首先分析海关和行政客体的博弈，由于双方策略顺序不同和信息程度不对称，海关处于策略优先地位，行政客体处于信息优势地位，因此得出的纳什均衡解是两组动态关系，即“监管—遵从”、“通关—遵从（不遵从）”。解析这两组均衡解，意味着行政客体在海关监管从严条件下会遵从，而在通关便捷条件下则会在遵从和不遵从之间做出选择。在此基础上，转化为监管和通关两种目标的博弈，可以看出，监管与博弈中的海关收益正相关，而通关与博弈中的行政客体收益正相关。在总收益一定的条件下，两者呈现零和博弈，是一种反比例关系，用函数式表示即为y=K/x（K为常数，K≠0）。

5.目标冲突模型。运用图示法展现以上推论结果。第一步，假设冲突性的双目标为x、y，以此为轴建立坐标图，将有利于海关的目标即监管作为x轴，将有利于行政客体的目标即通关作为y轴，并假设双目标都存在理想的最大效能。第二步，假设一个管理规划，在图中用P表示，P所对应x轴、y轴的点分别为a、b，表示在这个管理规划下完成两个目标的各自比例。第三步，在确定了双目标之间的比例关系后，可以用0a线段乘以0b线段得出的面积衡量两个目标的总体效能。第四步，假设有多个管理规划，即P1、P2、P3……，既可以直接用模糊点法判断更优效能，也可以精确地比较矩形0aPb的面积，来求取更优效能。第五步，考虑目标之间的博弈关系，将多个管理规划以一条曲线表示，从而构建监管与通关双目标的规划和博弈模型（如图1所示）。相应越小，说明了两个目标的效能之间是零和博弈。第二，无论P点位于曲线上的任何位置，矩形0aPb的面积始终是相同的，就是该方案的双目标总效能。也就是说，在这种情况下，无论采用何种管理规划方式，无论偏重监管目标或者通关目标，两个目标的总体效能都是不变的。第三，管理方案P不管如何进行变动，增盈面积始终等于损减面积。监管和通关是此消彼长的关系，当监管力度趋向于最大时，通关时效趋于零，反之亦然。

三、海关监管与通关管理的实证分析

图1 监管—通关双目标的规划和博弈模型

6.图示模型分析。将监管和通关两个目标分别代入x、y轴，两个目标的关系是一条反比例曲线，即y=K/x。图中，管理方案在曲线上用P表示，为实现监管到位目标而采取的审核、查验等管理效果在x轴上用a点表示（例如查验率），为实现通关高效目标而开展的分类、无纸化等管理效果在y轴上用b点表示（例如通关时效）。从中不难发现：第一，K曲线上的P点的边际替代率各不相同，也即对应的a数值越大，对应的b数值则

依托监管与通关双目标的规划和博弈模型，可以对海关管理开展实证分析，并得出结论：应追求关企互信基础上的便捷通关，也即“守法便利”式的通关模式，同时优化三项管理方式，即加强商业诚信体系建设，提升风险分析技术，增进部门执法合作。

在前文的目标博弈分析中，曾指出在海关实现通关策略的条件下，进出口主体有不遵从或遵从两种选择。也就是说，通关便捷并不一定引发进出口主体的违规冲动，也很有可能增进其契约自觉。对于海关管理实践，“通关—遵从”就是所谓的“守法便利”，是在监管通关零和博弈状态下所能实现的最优结果。目前，发达国家海关在管理中普遍奉行“守法便利”理念，建立关企互信、便捷通关的新型合作关系，兼收企业减负、海关简政双重效益。同时，国际组织及国家间合作协议大多提出互信通关的倡议。比如我国于2015年签署加入的《贸易便利化协定》（TFA）明确提出对“经认证的经营者”（AEO）给予通关便利①《贸易便利化协定》第7条第7.3款列举了“经认证的经营者”的资质条件和通关待遇。，这就是典型的“守法便利”要求。目前，我国已与众多国家（地区）签署AEO互认安排②我国已经签署中新（加坡）、中韩、内港和中欧四个AEO互认安排。其中，中欧互认安排包括欧盟区内的多个国家。，在国际合作间的互信互利范围不断扩大。从国内需求和国际经验来看，在互信基础上的便捷通关，也即“守法便利”是海关的最优规划。

同样不能忽视的是，海关曾经有较长时间实行“促进为主”的通关主导策略，但在扶持性的通关待遇下，为何反而会产生走私违规风险？其原因，在于我国整体治理环境以及海关配套条件的不完善，特别是诚信体系、风险技术、部门合作这三大条件的不足，产生企业不配合、管理不精准、外部不协同等制约因素，使得海关通关策略不能收获“守法便利”的预期效果。因此，在海关继续实施通关主导策略的周期性趋势下，必须着力优化这三个条件，使通关目标效能最大化的同时，自动实现海关监管到位。

1.加强商业诚信体系建设。配合国家社会诚信体系建设的整体规划，结合商事登记制度改革和“多证合一、一照一码”试点要求，使进出口主体的通关诚信纳入信用档案，形成违规惩戒效应。对所有企业进行守法合规状况测量，依托现有企业管理级别开展企业认证，分类授予资质，对于高级认证企业实施最优通关待遇，对其进出口货物可以适用信任式快速放行，并在AEO互认国享受同等待遇，形成诚信激励效应。同时加强海关政策技术服务，推进行政预裁定形成规范机制，引入第三方关务服务机构，开放通关数据信息，提供通关自助平台，便利进出口主体办理通关手续，提升企业如实申报的自觉和能力。同时实施海关稽查前主动披露可免罚制度，以及循用海关执法先例可免责制度，形成一定的通关容错机制。

2.提升风险分析技术。在通关过程中运用风险管理手段，使海关将有限监管资源集中于高风险企业，从而便利最多数企业快速放行，这是当前海关通关策略的应然趋势。风险分析应紧密结合大数据信息，依托现代化统计分析模型，在风险采样和等级评定中，需改变目前以先发案例为高风险对象的有偏估计方法，实施分级分类、广泛覆盖的无偏估计方法，既能全面掌握所有风险对象的表现形式，也能精准掌握个别风险对象的风险预期。同时，建设新一代通关信息系统，兼容相关操作系统和全部数据库，推进通关作业的全程电子化和智能化，通过风险参数对各类通关信息进行识别、研判和处理，减少人工干预和流转成本，实现风险可控基础上的通关时效最大化。

3.增进部门执法合作。我国实行多部门的混合式口岸管理方式，因此口岸“大通关”时效并不由海关一家决定，而是多个部门共同影响。由于各口岸部门的执法依据、职能定位和管理流程完全不同，形成很多的执法不协同、流程不兼容，制约了整体通关效率。因此必须以口岸综合治理和大通关建设为载体，实现各部门信息互换、监管互认、执法互助。着眼于口岸通关执法的大局修订各部门法，实现各部门的“求同存异”，回归各部门的职能边界。对于超出单个部门职责的通关事项开展一站式作业，对共性风险对象实行综合研判、信息交换、联合查验，提升口岸整体监管效能，在保证通关时效的同时管住准入（准出）门槛。建设国际贸易“单一窗口”，对接各部门的业务审核系统，实现各类通关信息的共享互用和情报通报。

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责任编辑：张明