让农民受益的东平“土改”

雷宇+朱娟娟

30多年前，主政安徽的山东东平人万里，在安徽全省推动包产到户、分户经营，带来中国农村经济发展的第一次飞跃。从2012年开始，在万里的家乡东平，一种探索农村集体经济有效实现的新模式——在分户经营基础上推动土地股份合作，如星星之火正在燎原。

“如果说包产到户是脱贫所逼，东平土改则是致富所逼。”华中师范大学中国农村研究院院长徐勇认为，当全面建成小康社会进入攻坚期，破局首在“三农”，东平3年来的土地改革试验价值由此凸显。

困境倒逼改革，出路在哪儿？

东望泰山，西临黄河，地处山东省西南部的东平县，山、水、平原各占三分之一，自古以农业为主。

“东平山好、水好、人更好，什么都不缺，就是缺钱。”这是华中师范大学中国农村研究院院长徐勇对当地的第一印象。

用东平县银山镇南堂子村党支部书记、村委会主任郑灿宾的话说，“村民穷，村集体更穷”。以前，360户村民，人均耕地不足3分，且多分散在山坡上。村民外出打工或打鱼为生。“南堂子怪事真不少，山清水秀风光好，只见大哥不见嫂。”流传在村民中的这句顺口溜，描述的是这里穷得娶不起媳妇。

而在东平县彭集街道安村，地少且分散，种地不挣钱。2011年前，村委会办公场所仅有两张桌子、3把椅子，还欠着24万元外债，村里曾经9年没有村主任。

南堂子村与安村，是前些年东平县农村集体经济薄弱的一个缩影。

东平县县委书记赵德健上任以来，走访了100多个村，写下《用脚步丈量民情》一书。书中，100多个村庄的共同点，就是村级治理没钱。赵德健深有体会，村民没钱，意味着物质生活幸福指数低下；村集体没钱，则意味着说话没人听。

东平县提供的一组数据显示，2011年，全县716个行政村，没有集体收入的村庄276个，占38.5%；村庄集体经济在3万元以下的，占21.4%。也就是说，近四成村庄属于“空壳村”，还有两成多村庄集体经济薄弱。

农民与村集体都没钱，乡村发展陷入恶性循环……东平县县委、县政府意识到，传统的农村经济管理体制和发展模式，已很难适应现实发展的需求。

出路在哪儿？

2012年，东平县与华中师大中国农村研究院展开合作，探索农村集体经济发展新路径。

大量的实地调查研究让课题组明确，东平农业农村发展已走到新的“十字路口”：

全县17万农户承包土地，户均5.1亩，大部分以家庭经营为主，土地零碎、过于分散，生产效率低，很难获得规模效益，农民增收困难；

农村大量青壮年劳动力外出，农民对农业依赖程度减弱，农业兼业化、老龄化、女性化经营日益明显，难以形成现代高效农业，经营体系亟待创新；

村级收入不仅少，且缺乏有效来源，相当数量的村庄集体经济空壳，村庄治理陷入困局。

有没有一种方式，可以既充分利用农村现有资源，又能调动农户积极性，并引入现代先进运营、管理模式，实现效益与效率兼得？

成立土地股份合作社，让农民的土地成为获取收益的一种资产

2012年10月26日，东平县接山镇后口头村炬祥土地股份合作社成立，成为山东省首批、泰安市首家土地股份合作社。

所谓土地股份合作，就是通过土地入股、市场运作，实现农村集体的重塑。“户户有土地，户户能加入”。具体说就是将土地确权与土地经营相结合，将农民土地股份化，引导农民以土地承包经营权入股。以此让农民的土地，成为能够从合作社经营中获取收益的一种资产。

“但这种合作，又不仅仅是土地的封闭联合，而是以土地为基础的开放式联合。”课题组成员黄振华介绍，在这个过程中，不同于人民公社式的生产要素简单联合，农村最为匮乏的资本、技术、管理等生产要素，也得以有效引入。

东平在土地股份合作社的发展过程中，要求合作社成立独立的管理结构，理事会、监事会均由入社农民共同选举产生，分别负责日常管理、经营与监管。重大决策则采取社员大会表决形式，社员根据合作制原则，平等享有决策权。利益分配方面，则按股分红。

“炬祥土地股份合作社”成立之初，共有17家农户，202亩耕地、100亩河滩地，栽植国槐、法桐等。现如今，全村村民踊跃加入合作社，入社土地1060亩，村集体荒滩地350亩，产业涵盖乡村旅游，绿化、经济苗木，紫薯种植等。

根据合作社的方案，农户土地1亩为1股，集体的滩涂地质量稍差，每两亩为1股。2014年5月，合作社第一次分红，农民每亩耕地在获得1000元保底股金的基础上，分得200元红利；村集体也获得数万元保底利益与分红。

通过以点带面，示范引导，截至2015年10月，东平全县共发展土地股份合作社55家，入社农户7809户，规模经营土地4.36万亩。

根据各村实际，如今，在东平，土地股份合作已探索出3种经营模式：引入外部资金、技术和管理，打造新型农业经营主体的合作经营型；将土地整体对外租赁，稳定获取租赁收入，实现规模种植、提高土地产值的内股外租型；自主培育产业的产业经营型。

无论农民还是村集体，收益不仅体现在钱这一方面

东平县农村改革试验区领导小组成立伊始，就确定了一条基本原则：“改革的首要目的，是让农民受益。”

在东平，凡参与了土地股份合作的农民，都有一个新的称号：“三金”农民（租金+股金+薪金）。具体来说，既有土地租金作为基本收益，也有由弹性分红、风险收益、务工报酬构成的增值收益。

课题组介绍，合作社收益方面，按一定比例提取风险金、公益金后，首先保证土地基本收益，不论是农户土地还是村集体土地，入股土地每亩可拿到1000元左右的固定租金，这是保本收益，还可以视情况浮动。其次是按股分红。收益剩余部分，则根据股权和契约分配。

“加入合作社，除了保底租金、年底红利，平时在苗木基地打工，每年还另有七八千元劳动报酬，挺合算。”接山镇后口头村村民赵恒水说。

一个典型的案例是：不同于2011年前的衰败，彭集街道安村如今已是另一番景象。安村“安大土地股份合作社”成立后，单引进公司建成中药材种植基地这一项，集体就能收入30多万元。短短两年间，安置就业500余人，入股农民人均增收4000元，村集体年收入达150万元。

无论农户还是村集体，收益不仅体现在钱这一方面。

在课题组看来，土地股份合作，为农民搭建了合作纽带：以土地为中心，农民能有效地参与进来，形成新型经济共同体，农民市场地位提高了，并且充分享受入社、退社自由。

农村市场化改革也得以推进：一家一户承包土地的凝固格局被打破，实现了土地由资产向资本的转变；培育了新型农民，愿种田的有田种，不愿种田的可以摆脱土地束缚，持股进城；而引入的公司管理模式，则改变了传统家户经营模式。

对村集体来说，通过土地股份合作，有了稳定收入，服务村民的能力也更强。

有了集体收入，村集体在管理上更有话语权，村民凝聚力也在增强。

安村党支部书记孙庆元介绍说，有了安大合作社，不仅村里的水、电、路、医、学等基础设施和村民福利大大改善，村里考取大学本科的孩子，养老院老人等人群，还可以获得奖励或补助。

通过土地经营权折股到户，农民对集体资产的占有权和受益权更加明确，农民和集体的利益联结增强，有效激发了农民的民主参与意识。2013年，安村修一条路，概算投资17万元，最后，全村各户踊跃出义务工，仅花费了15万元就修好了。

东平县一项最新统计显示，到2014年年底，东平县农民人均纯收入，由2011年的6936元增长到10598元。

“替老百姓做主，不如让老百姓做主”

“人还是那些人，地还是那些地，为什么就不一样了呢？”在乡镇调研中，东平县农村体制改革小组副组长、县委办公室常务副主任白常顺经常听到这样的感慨。

在白常顺看来，东平此次土地股份合作改革的—个经验就是，东平的实践探索不是上级领导拍脑袋想出来的，而是从实际出发，为解决问题起步的。政府没有搞运动，而是或熟一个引导一个，因地制宜，特色发展；政府部门虽然还是主导，但仅仅是引导，而非站到前台，“但凡不是以老百姓为主体的，都干不长。”

经历了这场改革，东平县委书记赵德健感慨，自上而下地“搞运动”已不符合实际，“这场改革纯粹由农民自己来推动，而非以往的行政命令式。替老百姓做主，不如让老百姓做主。”赵德健说，“农业有自身的规律，乡村治理也有自身发展的规律。在农村，不一定非要这种模式那种模式，农民自己认可的、简单实用就好。”

课题组成员、华中师大中国农村研究院的万磊博士长期在东平驻点。在万磊看来，东平“土改”，走过了一段比较长的探索历程，但正是这种自下而上的探索，才有了来自底层的创新与政府的上下互动，一起推动了改革的进程。

万磊举了个例子，在接山镇后口头村，一开始，农户们是把土地租给邻县几个蔬菜种植大户，但收获以后市场行情十分不好，大户弃田“跑了”。后来，农户们就想，我们能不能自己成立一个土地股份合作社呢？大家一起入股，一起闯出一条路。包括后来，农户怎么入股，不愿意入股的可采取土地置换的形式，合作社由谁来管理、怎么管理等，“都是农户自己提出来，并与村集体长期反复沟通、协商出来的。”

“可以说，这就是一个由农户们自主决断的过程。”在万磊看来，以往，由政府主导的土地流转等，虽然快是快，但由于是政府带着任务自上而下的改革，而政府毕竟不是市场主体，与市场隔了一层，对市场不够敏感，“非常容易导致决策失误，（改革）不如由农民自己选择”。

“慢是慢了一点，但由于改革是农户们基于自己的利益来推动的，农民的主动性更高。”万磊说，土地股份合作社的成立是好事，但不能侵害到农户的利益，这个时候，政府部门主要起监管、规范的作用。

在一次研讨会上，徐勇表示，东平“土改”基于实际，从问题出发，“就像当年鼓励包产到户一样，改革就是一个试错的过程。”