小产权房问题探源及其解决方案

李胜楠

摘 要：小产权房是指在农村集体土地上建设的房屋。小产权房问题的出现与城市房价蹿升密不可分。自2007年开始一些城市的房价开始蹿升，小产权房如春笋般涌现，但由于其没有国家发放的土地使用证和预售许可证，所以小产权房一直得不到法律保护。2013年党的十八届三中全会后，不动产登记制度开始在全国范围内推行，小产权房是否能“转正”又成为了政府推动经济改革道路上不得不面对的问题。本文结合现状从各个角度分析小产权房存在的合理性与问题，进而反思小产权房的现行政策并提出合理化建议。

关键词：小产权房；问题探源；解决建议

1 背景及其研究意义

因政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间，并且小产权房在给“困难户”带来福利的同时，严重的冲击到了房地产市场。小产权房的非合法化，非规范化，也逐渐引发了社会各阶层的矛盾，带来了重重问题。与建设在国有土地上的拥有有关部门颁发的“五证”的大产权房相比，小产权房虽然成本和价格较为低廉，能够满足大多数中低收入者购房需求，但是根据国务院办公厅1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院2008年1月《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次明确，城镇居民不得到农村购买宅基地农民住宅或“小产权房”，任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。因此小产权房并不能得到法律上的认可，一定程度上不能称其为商品房。购房者不能办理合法手续，其权益也得不到合法保障只具备了普通商品房的使用性质，后续风险隐患也是极大的。

2 小产权房问题探源

2.1 城市化快速发展带动了住房需求明显增加

上世纪90年代以来，我国工业化、城市化快速发展，大量农村剩余劳动力转移到城镇就业。据国家统计局监测调查结果显示，近十年来我国城镇常住人口数量快速扩张，城市化率平均每年增加1-1.5个百分点。到2014年我国城市化率达到54.77%，比1995年提高了25.46个百分点。城镇常住人口的快速增长尤其是大量中低收入的农民工进城，大大增加了对价格相对低廉的住宅需求。伴随着城市化快速发展的同时，城市开始向农村转移，农村土地变成“香饽饽”，各类人士都想抢占先机，土地价值便如同国有土地一般急剧提升。而农民们从事的传统种、养殖业收益也日况愈下，而且还要承担天气变化等诸多风险，这也是小产权房大量开发建设的主要原因之一。

2.2 政府征用土地补偿费用与国有土地出让价格的巨大差距

政府要进行土地开发，首先要从农民手中低价征收土地，之后以高价进行招、拍、挂。而农民只能获得低廉的补偿费用，其心理必然不满，于是致力于加入到分享土地出让收益的行列中，于是从一定程度上促进了小产权房的开发建设。

2.3 城市房价快速攀升使得城市中低收入群体“望房兴叹”

近年来，我国房地产市场价格快速上涨，2010年全国70个大中城市房屋销售价格、土地交易价格累计分别比2000年上涨了1.77倍、2.32倍，分别比2005年累计上涨了1.35倍、1.64倍。而2010年到2015年的房价水平也没有停下上涨的趋势，面对近年来城市房价快速攀升的态势，广大城市中低收入群体只能“望房兴叹”，这客观上也导致大量价格低廉的小产权房入市。实际上，小产权房的产生本身就反映了我国房地产市场供需结构严重失衡的现状。

2.4 “多赢”使得小产权房有了独特的生存空间

小产权房在客观上扩大了城市商品房的市场供应，让部分城市居民买到了廉价的住房，解决了中低收入居民的住房问题。因小产房的构建过程中，不需要支付开发费用和出让金，所以村镇便可以获得巨额收益，足以用来改善村民生活水平。同理，对于合作开发商们来说，也会受利益驱使而积极涉入。而相比于被政府征用，村民也可以获得更多的利益。而对于城镇中低收入的有买房需求者来说，小产权房的低成本低价格特点可以满足其住房需求。这种多方互利共赢，也是小产权房兴久不衰、禁而不止的重要原因。

2.5 政府对土地一级市场垄断的必然结果

我国《宪法》规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；这就是说，目前我国存在着城乡二元土地所有制，即国家所有和集体所有两种土地所有制形式。在这种城乡二元土地制度下，集体土地所有者与国有土地所有者之间权利不对等，农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权——农民对土地并没有实际意义上的收益权和处分权。而相反，地方政府作为法律的权威代表，享有绝对的土地控制和处分权，是土地工地供给市场上的绝对垄断者。以低买高卖的方式获得巨额收益。以“十一五”时期为例，“十一五”全国土地出让收入快速增长，2006年7677亿元，到2010年迅速增长到29110亿元，相对于同期全国、地方财政收入的35.0%、71.7%。而2014年全国土地出让收入高达42940.30亿元。

而土地的另一方所有者，农村集体并不能参与到整个土地开发及购房的利益分配中。只能获得形式上的一点征用费及重新安家的补偿。小产权房的出现，打破了政府垄断土地一级市场的格局，很大程度上也是农民和农村集体组织参与分享工业化和城市化发展进程中土地增值收益的必然结果。

3 现行政策的反思

3.1 相关小产权房政策目标存在一定的局限性

仔细研究近年来的的相关政策可以发现，千篇一律地在强调小产权房非合法性与非规范性，其主要政策目标是打压小产权房的势头，组织其进行开发建设及销售。不容否认，一些地方小产权房建设中存在违法占用耕地和政府官员权力寻租以及建筑质量低下等问题。现行相关政策也的确在一定程度上遏制了其建设中出现的违法乱建、非法占用农村集体土地尤其是耕地的现象，但并没有响应在政府垄断土地一级市场和城市化快速发展背景下农民分享土地增值收益的巨大利益诉求，也没有充分认识到高房价背景下小产权房对解决中低收入群体居住需求的积极意义。因而，现行相关政策目标存在一定的缺陷。