小城镇土地集约利用的内涵与优化对策初探

周靓

摘 要：我国小城镇建设中的土地资源集约利用是构建两型社会的具体举措，是贯彻四个全面的重要战略布局，更是实现四个湖南发展的有效蓝图。当前，小城镇土地集约利用存在着产权地记制度滞后、土地监督约束机制弱化、规划和管理不科学合理等诸多方面的问题。针对这些问题，应着力从制度、环境等方面入手，要加强多元化小城镇建设力度，完善镇区土地使用管理制度，完善土地征用制度。

关键词：小城镇建设;集约用地;主要问题

中图分类号：F293        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2015）24-0168-02

当前，随着我国改革开放和全面建设小康社会的步伐加快，小城镇建设成为广大人民群众和社会各界关注的焦点和热点问题。其中，关注的焦点在于如何将有限的土地集约利用，实现土地资源结构优化升级，解决目前我国农村土地利用方面的突出瓶颈。因此，土地集约利用作为改善农村土地利用率，有利于提高土地利用效率，不断探索中小城镇土地建设结合的有力举措，实现发展新路径，推动中国特色城镇化道路发展。

一、小城镇土地集约利用的丰富内涵

当前，国内外许多专家学者对城镇化土地集约利用的概念和内涵至今尚未对其一个准确的定位和解释，未能形成一个科学而信任的定义和共识，由此而增加了对农村土地研究的难度和复杂程度。

1.要形成可持续的土地利用率。美国著名土地经济学家尹利在《土地经济学原理》一书中明确地指出：“城市化开发人就是要把现有的土地进行资本增收，对已经利用好的土地增加可靠的资本和劳动力，这种方式方法就是土地利用的集约。”这就告诉人们土地的集约利用是有限的，而不是无限制地进行下去，必须要按照国家和政府的土地法律法规进行有效的开发和利用，否则就会造成不良的影响力和破坏性，就会浪费国家的土地资源。

2.要注重挖掘土地资源利用潜力。虽然在我国土地资源丰富而且分布较为广泛，但要真正实现土地利用的更大功能和效率，就必须要注重挖掘和整理有限的城镇土地利用的功效，充分发挥好包括农民用地和建设用地和住房用地在内的集约利用资源土地，方可能在我国农村或者城市化进程中的土地利用。反之，就会出现不合理安排地土地数量和节奏，改善不了建设用地的结构布局，挖掘不出有限的土地潜力，提高不了小城镇土地配置和合贮备。

因此，本文的小城镇土地集约利用就是指咋可持续发展的环境下或者前提下，不能浪费土地资源而是要节约有限的土地资源，必须要考虑经济、技术、承载力、资源等条件下来合理开发利用小城镇土地资源，采取合理布局、结构优化、环境优美、技术科学等方式和手段，来实现土地经济效率，实现小城镇土地的社会效益和生态环境效益。

二、把握小城镇土地集约利用的影响因素

影响小城镇土地集约利用的因素有人口、环境、经济发展水平、城市规模等方方面面，但主要是自然环境、社会发展程度、经济发展状况。

1.人口因素。小城镇土地集约利用直接跟当地人口发展速度有着千丝万缕的联系和关联。随着人们生活水平的不断提高，生活条件和居住环境要求越来越高，对住房、交通条件和基础设施等方面也会造成巨大变化。因此，适当和适宜的人口增长随度和人口规模将会对小城镇土地集约利用优质直接的联系，人口增长就会从衣食住行各方面进行利用，就会提出相应的要求。例如，人口素质的高低，会对小城镇土地集约利用的创新起到积极功效，再比如，小城镇公众参与土地节约的利用观念，可改变当地的粗放式用地的布局和局面。

2.经济发展水平因素。假如当地的经济发展水平较高，就会对当地的土地集约利用率增高，就会提高土地的利用率，所以经济发展程度对土地集约化利用具有重要的双面性和双刃剑的作用。土地的集约利用率可以提高当地的经济发展水平，促进小城镇快速发展，形成有一定规模的小城镇土地集约的压力和增强土地供需的矛盾。土地结构的调整又可以推动小城镇建设的规范和规模，提高和优化小城镇用地结构和发展城市建设。例如，湘乡市小城镇发展规模有几种类型，有城郊型、交通便利型、乡镇企业型等等。为此，综合考虑必须要把小城镇土地与当地经济发展水平联系起来，不能孤立和脱离开来，否则适得其反，影响小城镇发展速度，也避免重复建设和不必要损失。

3.政府有关政策因素。在我国小城镇化进程中和土地利用过程中，国家通过相关的小城镇土地政策，如金融政策、税收政策、土地政策等等，都会对小城镇对题集约利用有着一定的影响力。在当前大部分小城镇土地利用过程中出现了大规模的土地闲置和抛荒就是因为出现了国家土地政策有着关系，也与国家相应的法治法律不健全有关，还与管理体制机制不健全和不规范有关。因此，政府部门是推动小城镇土地集约利用的有效手段和主要动力，必须要考虑全局性和整体性，通过行政手段和政策支持或者相关法律等协调出来，解决小城镇土地利用问题。

三、实施小城镇土地集约利用的有效措施

在我国发展和利用小城镇土地利用必须要坚持控制总量原则，必须坚持限制增量原则，必须坚持盘活存量原则，把这些总原则作为集约土地利用的总原则和总体思路，坚持这个总纲不动摇，必须还要走内涵挖潜和可持续发展土地集约利用道路，不断增强和提高小城镇土地利用效率，防止和避免粗放，要走出一条集约型特色发展之路。

一是要合理利用小城镇土地集约利用的空间，盘活闲置低效率的小城镇土地。小城镇土地集约利用的关键就是要科学合理开发和盘活一些闲置的、低效能的、抛荒的土地，充分利用各乡镇的土地利用空间，比如原乡镇中低矮腐朽、陈旧不堪的住房，废弃的小城镇旧仓库旧工厂，荒废的厂房等占用大量的闲置土地，就必须要重新合理布局和利用起来，科学规划，统筹安排，把这一部分集约土地利用到小城镇建设当中。同时还要在小城镇规划和建设过程中，或多花少地要适当增加建筑物的高度，提高小城镇土地集约利用的容积率，合理规划小城镇和居民居住的建筑格局，提高建筑美观度和审美密度。一方面要政府投入资金进行旧小城改造，把分散的、小块的面积利用;另一方面要政府要投入一定的资金用于小城镇旧城区的拆迁改造建设，充分挖掘现有的尚未开发的存量土地潜力，对原有或者已经有的建设用地进行再开发再利用。endprint

二是要积极调整城镇产业用地结构。梯度发展小城镇土地集约利用建设就是要积极发挥和调整产业企业用地当的结构布局，发挥好市场导向作用，把城乡结合和村城结合的作用。调整城镇产业用地结构就是因地制宜，合理开发利用当地的有力优势，发挥地域优势和经济发展优势，城郊接壤优势。目前，在大多数小城镇土地利用过程中，存折着产业用地混乱、土地开发涣散、资金管理监管不到位等问题，农业、耕地保护等产业用地结构不合理，特别是在工业用地和居民住房用地比较低迷的时候，就会出现在效益低下的旧工矿企业和住宅用地占用城镇中心地段想办法利用集约用地，也就会出现投资规模较大、土地收益较高的新工业、商业却出现无地可用的情况。这就告诉各级政府要因地制宜充分运用规划的指导作用，科学地通过级差地租调整土地利用方向，结合小城镇产业结构调整和城镇企业发展实际情况，不断推进小城镇企业集中联片开发模式。政府和国土部门要鼓励、引导在外兴业人员及镇办私人企业老板要向镇工业区集中方便可发集约农村土地。与此同时，还要做好小城镇功能区划分和规划，合理规划工业园区、商业发展区和住宅区的土地利用，促进这种地区使之各自连接成片形成特色的土地利用集约度。

三是要优化小城镇集约用地的规划和布局。要想梯度发展小城镇就必须要遵循市场规律，优化小城镇集约用地的科学规划布局。优化布局可以降低小城镇土地利用布局结构，可以形成一种递进式、梯度式的开发和发展模式，可以通过将小城镇中心区土地开发，可以通过小规模工业、企业、个体户和创业大户等方式，尤其是在小城镇建设过程中的重污染型企业和破坏环境企业迁到城镇郊区，逐步减轻小城镇土地利用压力，降低企业用地的比例和配备条件，不断提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。充分利用小城镇产业用地调整规模，要依托地域优势优质条件，大力发展绿色环保产业，资源节约型的特色产业，从而使我国小城镇土地集约经济建设与土地利用形成一个良性循环和可持续发展。像白田镇依托宁乡灰汤旅游资源接纳拆迁户大力发展向东桥小城镇建设，借助长韶娄高速、灰虞干线公路交通优势，引进外面创业人员回乡兴业，早规划早布局，发展向东桥工业小区;毛田镇依托湘潭水府旅游区、泉塘镇紧靠经开区和湘棋公路，政府主导，包装项目，引进开发意向主体，加速小城镇建设步伐。

四是要不断提升小城镇土地集约利用宏观管控能力。宏观管控就是在小城镇化建设过程中要强化和发挥小城镇土地利用规划的宏观调控功能，以此达到和提高小城镇土地利用率与资源开发程度。宏观调控可以把小城镇建设土地利用起来，增强小城镇土地利用率，使得土地利用总体规划成为土地用途管制的基本依据。因此，必须要求在小城镇发展用地的规模上、方向上和范围上加强防控，不能与小城镇建设规划相违背，而是要加强协调并对其进行控制开发。在土地管理控制过程中应科学地制定出短期规划，以及要以年度小城镇土地供应计划来控制土地供给关系，并要正确处理与相应土地整理、土地复垦、土地开发计划之间的关系，实现耕地总量的动态平衡。要始终坚持以内部挖潜小城镇土地集约利用的原则，始终坚持盘活存量土地的原则，始终坚持以提高土地利用率为主的原则。

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