农业支持政策相关研究进展和方向

□周　彬

（东北财经大学经济与社会发展研究院，辽宁大连116025）



农业支持政策相关研究进展和方向

□周彬

（东北财经大学经济与社会发展研究院，辽宁大连116025）

［摘要］农业支持政策包括农业补贴和价格支持等内容。农业补贴增加了农民收入，但是由于力度较小和政策执行问题，激励粮食生产的作用存在改善空间。价格支持政策扭曲了市场机制，造成国内外粮食价格差扩大，没有最大化财政资金效率。本文根据不同政策功能进行分类，从农业补贴、价格支持、粮食储备、粮食贸易以及政策福利效应等角度对农业支持政策相关研究文献进行了综述，并尝试提出未来可能的研究方向。通过文献梳理可以看出政策改革主线是渐进引进市场化机制，农产品生产和流通环节均应该以市场机制配置资源为主，同时也需要加大政府对农业的支持力度。

［关键词］农业支持政策；农业补贴；粮食价格；农民收入；粮食安全

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.022

1　引言

农业生产有自然属性、粮食价格具有基础性，农产品生产和销售一直受到政府的管制和干预。北宋王安石的“青苗法”就是典型的用财政资金支持农业。横向来看，世界上主要发达国家对农业普遍采取各种形式的财政补贴。当然，在发展中国家也存在工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农业剩余，长期为工业化提供原始积累的状况。

众所周知，中国改革开放肇始于农业的包产到户，但直到上世纪末期受限于财政资金短缺，对农业支持的范围和深度都很有限，甚至一度出现严重的农民负担问题。真正实行农业支持政策是在2004年废除农业税后实行粮食补贴。2004年以来，我国先后出台了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等一系列扶持粮食生产的政策措施。农业补贴增加了农民收入，促进了农业生产，但是也存在很多问题。一是不容易选取补贴标准，各类补贴计算依据不尽相同，有按计税耕地面积补贴、按实际种植面积补贴等多种依据，容易存在激励偏差，政策操作成本高；二是从执行来说，各项补贴的政府主管部门不一，补贴的执行时间也不统一，基层工作量大。三是补贴越来越偏离原来目标，扭曲效应逐渐出现。改革的目标应该增加补贴的精细化、集中化和收入化，尽量减少补贴的扭曲。

除了上述直接补贴政策，农业支持政策还包含价格支持政策。价格支持政策包括最低收购价、临时收储价格、粮食储备竞拍价格以及价格管制等，其中最低收购价是核心。近年来，由于最低收购价政策造成了价格棘轮效应，财政支出逐年增加，出现了粮食产量、库存量和粮食进口数量“三量齐增”的怪象。对农业支持政策的诟病也逐渐出现，例如扭曲市场、弱化竞争力、造成社会资源巨大损失。

可以看出，农业支持政策仍处于不断改革过程中，亟需学术研究的指导。但是学术研究尤其是政策应用研究争议较大，一个典型的例子就是农产品目标价格制度在实践中只是谨慎推进，因为学术界在相关的政策和制度环境配套也没有达成共识。本文主要是梳理近年来我国农业支持政策研究文献，同时也少量纳入了一些国外学者的研究，试图为政策研究和实践提供一些参考。

2　按照政策功能分类的研究进展

第一，农业补贴方面的研究，一般都强调了对粮食生产的激励效应，但是缺乏这种激励对于粮食市场的扭曲方面的定量分析。Gorter and Fisher（1993）［1］利用动态模型考察美国农业播种面积限制政策，发现这种限制政策反而促进了面积和产量的增加，因为对于经营规模小的农民来说只有先增大面积才能更好地享受优惠补贴，这种政策造成了巨大的资源浪费。李成贵（2004）［2］借鉴国际经验提出我国粮食政策的调整中，不能简单地把保护价收购改成对农民的直接补贴，而应该构建一个由直接补贴（固定补贴）、价格支持（不固定补贴）和生产补贴等构成的完整体系。冯继康（2007）［3］认为美国农业补贴政策的未来走向表现为：补贴程度日益强化；补贴方式由价格支持转向收入支持；补贴环节由流通领域转向生产领域；补贴工具由以“黄箱”为主转向以“绿箱”为主。方松海和王为农（2009）［4］建议通过构建成本与补贴的联动机制应对成本变化，通过差额补贴设计实现政府与市场、效率与积极性的平衡，通过支持方式的灵活联动实现直接补贴与间接补贴的相互补充。朱满德和程国强（2011）［5］根据生产者支持估计方法研究提出中国对农业的补贴支持已经进入快速增长阶段，农业支持总量和主要农产品补贴水平大幅提高，价格支持和挂钩补贴等措施逐步成为主要政策工具，对市场的干预和扭曲作用日益明显；应加快健全农业支持保护制度，加大农业补贴支持力度，优化农业支持政策结构。Huang et al.（2013）［6］认为尽管每家农户农业补贴获得很少，但是加总后数量很大，其中粮食直补、农资综合补贴以及种子补贴没有扭曲效应，农机具购置补贴由于必须购买才会补贴有一定的市场扭曲。钟春平等（2013）［7］认为影响农户生产投入和积极性的主要原因在于农产品价格相对较低，补贴不足以弥补生产资料价格上涨，要素的相对收益仍然存在差异，使得农户对农业生产的投入依然不会有太大的改善。Yi et al.（2015）［8］研究认为有流动性约束的情况下，中国的粮食补贴使得农户的粮食种植面积增加。

粮价补贴的研究结论可以简单分成达成目标或者没达成目标两种，相应地政策建议分成加大补贴力度或者调整补贴力度。研究结论出现矛盾的主要原因是理论框架不同，有的研究没有考虑到“其他条件不变”的条件，把多重因素的叠加效果视为单一变量的效果。对补贴进行政策评价亟需利用数据进行实证研究，科学地确定某单一因素对于研究对象的作用机理和力度。表1反映了补贴的结构和变化，补贴在提高农民收入方面的作用实际上相对弱化，未来四项补贴在促进规模经营、农业科技进步进而提高农业生产效率方面有较大作用空间。

表1：四项农业补贴

第二，价格支持方面的内容，涵盖价格管制、最低收购价、临时收购、目标价格等。这些政策本质上还是一种农业补贴制度。目标价格政策应该在实践中逐步推进和探索市场机制和有为政府的结合。Gouel & Jean（2013）［9］认为小型开放的发展中经济体由于市场不完全，为了确保社会福利必须对粮食价格进行干预，最优的政策应该是对进口进行补贴、对出口进行征税。Zheng et al.（2013）［10］研究认为对大豆和玉米的有效保护和支持政策并没有显著增强这些商品的比较优势，而对于小麦的生产要素的保护增加了小麦的比较优势。Gale（2013）［11］指出中国的农业支持按目前的速度将会很快超出WTO的限制标准，所以支持政策应增加市场化考虑，必须面临更多的竞争。涂圣伟和蓝海涛（2013）［12］提出应完善调控手段体系，明确调控触发机制，探索实施定量收储与差价直补相结合的粮价调控政策。程国强和朱满德（2013）［13］提出应继续坚持粮食市场化改革方向，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，统筹实施、协调运用各种政策。钟钰等（2014）［14］以泰国为例，提出粮食价格支持政策应以市场机制为基础，同时应有全局性视野和一定的财政能力为支撑。黄季焜等（2015）［15］对新疆棉花目标价格改革进行研究发现棉花目标价格改革试点完善了棉花价格形成机制，但是也存在许多问题，所以政府要慎重出台目标价格政策，其政策目标应以抵御市场价格风险为主，实施产品不宜过多，政策实施与操作需进一步完善。

表2：玉米和大豆临时收储价格对比

价格支持尽管与粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机补贴等农业生产补贴一样都属于农业补贴，但发挥市场的作用这部分有很大不同。根据表2，正因玉米临时收储价格相对大豆2009-2013一直是上升趋势，增加了玉米的播种面积，造成了大量结构问题。最低收购价格方面十年来小麦和稻谷持续增长接近一倍，基本形成棘轮预期。改革的方向是目标价格制度，通过与实际生产销售挂钩并由市场价格变化来进行检验，如果制度设计合理，这种补贴是更加具有科学性和合理性的。但是最大的问题是在实际执行中由于制度交易成本和信息不完善，有可能出现政策效果走样。价格支持的福利效应和政策效率评估都有大量的研究工作需要完成，不同品种不同领域的补贴的静态效果很容易评估，但是动态效果和一般均衡模型下的政策效果尚缺乏研究。

第三，粮食储备方面的研究，包括国家和地方粮食储备规模决定和影响，也包含相关粮食企业和农户的储备行为研究。马九杰和张传宗（2002）［16］利用3种具体办法（模型）来解决粮食储备规模优化的两目标规划问题，推算粮食安全储备规模，提出政策制定者可在粮食储备规模和粮食安全水平之间进行权衡比较，并选择较合理的储备规模。苗齐和钟甫宁（2006）［17］提出当年粮食总产量明显低于长期年产量预期值时才动用后备储备“抹平”供应的波动；尽量限制将后备储备用于平抑当年价格波动，以免扭曲市场价格信号、刺激商业粮食储运机构利用国家后备储备作为商业周转库存甚至价格投机。万广华和张藕香（2007）［18］研究认为尽管投机活动存在，但价格并不是中国农户粮食储备行为唯一的决定因素；粮食市场越发达的地区，投机活动越多，因而价格对农户粮食储备的边际影响越小；在中国农村，农户倾向于根据偏调整模型而不是适应性预期模型来决定粮食储备水平；影响农户粮食储备行为的原因是基于消费安全的考虑而不是交易成本最小化。钟甫宁（2011）［19］提出粮食储备和价格控制如果操作不当，不仅不会稳定粮食市场，还有可能积累或者放大市场波动。贾晋（2012）［20］提出储备政策构建的焦点不仅需要关注储备规模的优化，还需要对粮食储备在中央——地方、产区——销区以及品种结构间的合理布局和配置进行深入探析。Mason & Myers（2013）［21］根据赞比亚玉米储备的研究提出政策的效果是稳定并推高了价格，这对生产者有利，而对消费者不利，尤其是对城市消费者和广大农村贫困人口不利。

粮食储备方面的研究，一是存在数据不易获取的问题，二是尽管理论上可以确定储备过多必然造成价格预期下降，但是中间的传导机制仍需要仔细梳理。政策方面，我国粮食储备体系也需要优化，应该逐步增加地方和企业的积极性，减少浪费宝贵的粮食资源。

第四，贸易方面，既包括国内流通因素也包括国际市场贸易。邓晶和鲁清（2003）［22］认为短期出现的粮食减少产量是一种正常的供需调整的市场反应，不会动摇粮食安全。陆文聪和黄祖辉（2004）［23］使用区域市场均衡模型研究提出华东和华南地区粮食缺口规模将不断扩大，东北和华北地区将呈现以玉米为主导的快速粮食生产增长态势且超过需求增长，中南地区将从短缺转向粮食基本自给，西南和西北地区将继续保持现有缺口规模。朱希刚（2005）［24］认为如果适当增加小麦和玉米的进口量，逐步使粮食自给率达到90％左右的水平，可以减少中国增产粮食的边际成本，同时又不会影响中国粮食的数量安全。鲁靖（2006）［25］根据中国粮食贸易出现的贱卖贵买现象分析认为不太恰当的政策干预或者说是制度供给导致了中国粮食国际贸易的不和谐。黄季焜等（2008）［26］认为虽然中国部分农产品还存在一些干预，但是国内市场和国际贸易政策改革在很大程度上已经为农产品生产者提供了较自由的环境。孙林（2011）［27］以大米为例，研究认为在特定时期粮食主产国的出口限制政策推动了国际粮食价格上涨。马述忠和王军（2012）［28］以大豆为例采用面板数据研究表明，我国大豆进口不存在市场势力，即“大国效应”尚未显现，这与我国大豆进口占世界较大份额的地位并不相符；金融危机和“大豆风波”都对我国大豆进口产生了显著的负向影响，而“大豆风波”的影响相对较大。

尽管粮食金融化和能源化越来越突出，但是基本面的变化仍是决定粮食价格的关键因素，当然经济全球化背景下通过贸易和投资等渠道，国际因素影响国内粮食价格传导机制也更复杂。充分利用国际市场是可以有利于粮食安全保障的，有的分析认为国际粮食市场的贸易量不足以支撑中国的粮食需求，假设是中国粮食市场完全绝收，这既不现实也不科学。国际贸易是比较优势的发挥，应鼓励企业走出国门去土地充足的国家生产，去市场容量大的国家销售，实现粮食产业链的全覆盖。

第五，政策效果和效率评价方面，研究主要使用数量模型研究社会福利变化。Hosoe（2004）［29］使用世界贸易可计算的一般均衡模型分析了日本1993年粮食歉收时政府管制的影响，发现政府对于稻谷供应价格的管制（日本政府对于稻谷的价格管制主要通过政府的统一收购价实现）并没有起到稳定大米生产、消费价格和农民收入的作用，相反，在歉收的年份起到了反作用。Chulaphan et al.（2008）［30］介绍了泰国的大米抵押政策以及对社会的影响。Fell & MacLaren（2013）［31］提出日本的大米价格远高于国际市场，这种支持国内的偏好造成了每年几百亿日元的社会成本。Pursell （2014）［32］以印度大米政策为例，分析了最低支持价格MSP、目标公众分配体系TPDS、国家粮食安全法NFSA等这些不同的政策效果，认为当减少出口控制并征收出口税和废除TPDS和NFSA的政策组合能最大程度增加社会福利。李光泗和郑毓盛（2014）［33］认为粮食价格调控体系存在巨额的制度成本，制度成本可能极大改变粮食价格稳定政策的社会福利效应，制度成本增长将使生产者与消费者获得的额外福利消失殆尽，甚至出现社会福利的恶化、财政负担的加剧。谭砚文等（2014）［34］认为调控政策目标的两重性加大了政府对粮食市场调控的难度，粮价上涨的预期也隐含着较高的市场风险，高额的国内外价格差使我国承受着巨大的进口压力，因此，需要构建以市场配置粮食资源为主、政府宏观调控为辅的粮食市场调控机制。

农业支持政策目标一般是促进价格稳定、实现粮食安全和提高农民收入，这些目标有的在实现过程中相互之间存在矛盾，应该简化政策目标，评估政策工具，农业支持政策工具可以更复杂，但是目标应该更清晰。

3　理论和实践发展动态展望

现有研究存在的问题主要是缺乏整体连贯的理论框架，无论是粮食政策目标的选择还是具体政策的评价均缺乏精细的基准模型，所以相关研究才出现大量的迥然不同的结论。由于粮食政策离不开具体的制度背景，所以国外的研究有一些结论并不适用于中国。当然如果修改适当的约束条件，我们也可以借鉴国外的相关研究方法，尤其是在政策效率评价方面，国外的研究发展了补偿变量法、生产者支持估计、有效保护率等粮食政策评价方法，我们都可以借鉴使用。中国经济发展进入新常态后，发展的质量和效益的重要性超过发展速度。体现在农业支持政策方面就是提高政策的执行效率，有少量的学者已经注意到这个问题，但缺少系统化和精准化，研究需要深入拓展。如何使用最小的财政投入或者最优的政策成本，达到最大的社会福利、最小的市场扭曲是未来农业支持政策研究的方向。目前传统农业经济学以及管理学中的农林经济管理等学科都在深度融合，大量的前沿经济学和管理学研究方法都可以用来研究农业支持政策，这将会形成大量的空白需要填补，大量的处女地需要开垦的局面。

由于在完善粮食价格形成机制方面的理论研究结论争议很大，实践中也采取了谨慎稳妥逐步推进政策的思路。例如农产品目标价格制度2014年在内蒙古、黑龙江和新疆部分省、区选取部分农产品试点后，由于经验和问题尚未充分总结，2015年这一改革并没有向全国推广。除了这一改革措施，还有粮食贸易问题，中央提出实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，要求谷物基本自给、口粮绝对安全。这就意味亟需定量的研究方法计算多大规模的进口既有利于社会福利最大，又能保证粮食安全。粮食储备政策贯穿新中国整个经济发展过程，以后是否被弱化或者加强也是政策研究的方向之一。

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责任编辑许巍

作者简介：周彬（1980-），男，安徽利辛人，经济学博士，东北财经大学经济与社会发展研究院助理研究员。

基金项目：中国博士后科学基金面上资助项目（2015M571316）；辽宁省社会科学规划基金一般项目（L14BJL015）；东北财经大学校级科研项目（DUFE2015Q01）；河北省社科联民生调研课题（201501347）；河北省高等学校社科研究基金项目（SQ151118）。

［中图分类号］F30

［文献标识码］A

［文章编号］1004-0544（2016）03-0121-06