加拿大申诉专员制度及其启示

□刘欣琦

（武汉大学法学院，湖北武汉430072）



加拿大申诉专员制度及其启示

□刘欣琦

（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

［摘要］在加拿大，申诉专员遍及联邦、省、区、市，并普遍存在于行业协会、公司、高校之中。按照权力来源区分，加拿大的申诉专员可分为传统型申诉专员和执行型申诉专员。相较于其他国家，加拿大申诉专员制度具有独有的特点。它既普遍又多样，是公法与私法交融，纠纷预防、纠纷解决与权利救济并行的一种制度。加拿大申诉专员制度的成功经验给我国处理社会矛盾、创新社会治理模式、完善监察制度等提供了有益的借鉴。

［关键词］加拿大；申诉专员；替代性纠纷解决机制

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.016

1　加拿大申诉专员制度设立的背景

随着公众对政府的要求越来越高，除了要求行政行为合法外，还要求行政行为必须合理，政府服务必须平等地适用于每一位公民。为此，1809年的《瑞典宪法》率先设立了申诉专员制度，由申诉专员负责处理公众对行政权力部门不当行政的申诉，通过调查、报告、个案处理和对行政程序规范建议等形式履行工作职责。随着社会的发展，该制度陆续被其他国家移植并得以创新。其中，加拿大的申诉专员制度因相对完善且具有独特性，而为世界其他国家申诉专员制度的改进提供了丰富的经验。

1.1加拿大申诉专员制度设立之初的争论

加拿大引进申诉专员制度并不是一帆风顺。反对者认为：瑞典的行政体制与司法制度与加拿大截然不同，瑞典有行政法院，且崇尚行政公开，而加拿大没有行政法院系统，且奉行的是秘密行政；更重要的是，瑞典的行政独立性远比加拿大要强，因此加拿大不需要申诉专员制度。而随着对丹麦、挪威、芬兰等国申诉专员制度的了解，这些论点也就不攻自破了。还有观点认为，加拿大的福利化程度远没有北欧国家高，不会出现类似北欧国家的不当行政行为，且由于北欧国家民主化程度非常高，其关于失当行政行为的判断与加国内的标准不同，在北欧国家属于不当行政行为的，在加拿大不一定就是。由于福利行政与民主政府是任何一个国家发展的趋势，这种观点恰恰证明加拿大需要申诉专员制度。另一种担心是：申诉专员制度对专员的个人素质要求过高，很少有人能胜任——申诉专员不仅需要有良好的品行，在精通法律的同时还必须熟悉行政机关的运作规律。除此之外，赋予申诉专员完全的独立性，可能会造成申诉专员独断专行。但支持者认为，由于申诉专员是一项制度，并非完全依赖个人，只要制度设计合理，这一担心显属多余。［1］

加拿大学者Claude-Armand Shepard系统阐述了在加拿大设立申诉专员的必要性。他提出，加拿大与已经建立申诉专员制度的国家一样，都采用议会民主制并且十分重视对个人权利的保护，在加拿大设立申诉专员制度与国体相符。另外，加拿大为解决行政争议所设置的立法和司法救济途径存在一定问题，因此，有必要设立申诉专员制度。就立法救济而言，虽然自然人和组织可以向议会举报公共组织的失当行政行为，并且在某些时候，其所在区的议员会启动调查程序，但这种调查程序启动的可能性非常小，特别是当举报事件影响不大时，议员们不会理睬。另外，加拿大虽然设置了大量的行政裁判所，且司法机关可以审查被诉行政行为是否存在越权、滥用职权、违反自然法、偏见、不合理的情形，但是司法救济同样存在局限性。例如：第一，司法救济花费大，耗时长且难以胜诉；第二，并非所有不当行政行为法院都会受理；第三，法院不受理对行政裁量行为提起的诉讼；①加拿大高等法院曾在Ridge v. Baldwin案中对不当行政行为进行了审查。虽然加拿大是判例法国家，但由于此案并无充足的说服力，该案并未被法院遵循。由司法机关审查不当行政行为的模式并未因此在加拿大建立。参见J.de N.K，“Ombudsmanfor Canada，Chitty's Law journal.Vol. 12，No.4 February，90(1964).第四，由于诉讼规则的限制，有些当事人的权利无法通过诉讼得到恢复或补救，如因超过诉讼时效而无法胜诉的情况。［2］

最终，支持的声音成为主流，加拿大国内的现状与申诉专员制度在化解这些困境方面存在的优势，使得该制度在加国有存在的必要，接下来的问题则是如何实现申诉专员制度的本土化。

1.2申诉专员制度在加拿大的本土化

作为联邦制国家，加拿大由联邦政府、10个省和3个地区组成。如何平衡联邦政府与地方政府管辖权成为申诉专员制度设立初期需要考虑的主要问题。有学者建议在设立统一联邦申诉专员的同时允许各省、区设立地方申诉专员，若联邦申诉专员与地区申诉专员发生管辖权争议时，由省高等法院或直接由联邦最高法院解决；［3］有学者则反对设立统一的联邦申诉专员，其理由是，加拿大司法救济与行政内部救济在缓解行政纠纷方面作用有限，且未设立行政纠纷的其他替代性解决机制。若在加拿大设立统一的联邦申诉专员，那么申诉专员每年处理的案件将会远远超过瑞典、挪威、新西兰等国家，统一的联邦申诉专员无法处理如此多的案件。［4］实践往往走在理论前面，就在学者讨论是否需要设立统一的联邦申诉专员时，加拿大艾伯塔省（Alberta）和新不伦瑞克省（New Brunswic）于1967年率先设立了申诉专员制度，随后其它省区相继设立该制度。而在加拿大省、区如火如荼地进行申诉专员制度建构时，加拿大联邦政府却采取观望态度。［5］经多方博弈后，加拿大联邦政府仍然没有设立统一的申诉专员，而是在不同的公共服务领域由联邦议会或联邦政府部门内部设立申诉专员，他们不处理所有的政府行为，而只关注其所在领域或特定问题的申诉，如税收、信息公开、公共服务领域或退伍军人、联邦刑事受害者等提出的申诉。②国内有文章指出加拿大设立了专门负责监督联邦政府成员的联邦申诉专员署，它是完全独立于各党派和政府部门的机构，专员由总理直接任命，主要受理公民、公司、团体组织等对政府部门和公营机构在行政中的过失的投诉。但经过查阅加拿大联邦政府网站、国际申诉专员协会网站并结合加拿大联邦政府机构设置的相关资料，并未证实这一说法。另外，加拿大学者Ian Darling在Ombudsman practice in Canada:A perspective on diversity and universality一文中也提到加拿大并未设立具有普遍管辖权的申诉专员办公室。Ian Darling，“Ombudsman practice in Canada:A perspective on diversity and universality”，presentation to: 200 Ombudsman Conference: Celebrating 200 years (1809- 2009) of Ombudsman in Sweden，November from 4 to 6，2009.P.3.提到联邦申诉专员署的报告或文章有民进成都市法制工作委员会课题调研组于2007年12月发布的《关于进一步加强成都市信访工作的对策与建议》，参见http://blog.sina.com.cn/s/blog_48c17c320100cp6l.html；陈雪莲：《国外公民利益诉求处理机制》，载《行政管理改革》2012年第2期；吴明君、史晶：《基于服务型政府的公民利益诉求表达机制》，载《研究与探索》2013年第10期。

随着申诉专员制度在加拿大公权领域的发展，私权领域的组织也察觉到申诉专员在化解纠纷上的重要作用。于是加拿大部分公司、行业协会、高校也纷纷设立申诉专员，以处理内部纠纷。

2　加拿大申诉专员制度的主要内容

2.1加拿大申诉专员的设置

根据权力来源的不同，加拿大的申诉专员可以分为两大类：传统型申诉专员（Classical ombudsman）和执行型申诉专员（Executive Ombudsman）。③在美国，执行型申诉专员被称为组织申诉专员（Organizational Ombudsman）。参见：Charles L. Howard，The Organizational Ombudsman: Origins，Roles，and Operations—A Legal Guide，ABA Publishing，2010。传统型申诉专员由议会议长或政府首脑任命，直接向议会议长或政府首脑报告调查结论并提出建议；执行型申诉专员则由非政府机构和私法组织产生，只对被调查机构负责。［6］

2.1.1传统型申诉专员。传统型申诉专员有以下几个特征：第一，权力来源的特殊性。从性质上说传统型申诉专员是议会或政府的一个机构，其对行政的监督权来源于议会的立法或政府授权，直接对议会或政府负责，加拿大各省议会采用一院制①世界资本主义各国的议会普遍采用一院制或两院制的组织形式。一院制指议会只设一个议院并由它行使议会全部职权的制度。两院制指议会设两个议院并由两院共同行使议会职权的制度。两院的名称各国有所不同，如英国为贵族院和平民院，后改称上院和下院，美国、日本等国称参议院和众议院，法国称参议院和国民议会，荷兰称第一院和第二院，瑞士称联邦院和国民院，联邦德国称联邦议院和联邦参议院。一般说，资本主义发展较早的国家多采用两院制，第二次世界大战后新独立的亚洲、非洲国家多采用一院制，联邦制国家基本采用两院制。，申诉专员是省议会下属的机构，省督②在加拿大，省督（英语：Lieutenant Governor；法语：Lieutenant- gouverneur（男）或Lieutenant- gouverneure（女）），华语媒体称副省长。省督是加拿大各省份的英国皇室代表，是各个省份行政机关的最高成员。但是，作为英国皇室的代表，省督一职只是象征式，通常不会单方面行使权力。或省长③Quebec省与Yukon地区的申诉专员由省长任命。根据议会的推荐任命最终的申诉专员人选。第二，监督工作的独立性。作为议会或政府行使监督监察权力的机构，传统型申诉专员独立行使监督权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、或其他组织的影响与干涉，即使是议会或行政机关的首长，也不能对申诉专员的个案处理发表意见或评论，而只能对申诉专员任期内的整体工作情况表达意见。申诉专员实行任期制，在任期内，除非因发生违法乱纪、徇私枉法或道德败坏的行为而由议会集体表决或由政府首脑决定其不适合担任申诉专员一职，否则任何机构或者个人均不得解除其职务，这充分保障了申诉专员独立、公平、公正地行使职权。［7］加拿大各省、区申诉专员任期为5－7年不等，有的可连选连任，部分省份不可连任。④如BC、Manitoba、Newfoundland and Labrador省任期为6年，可连任一次。Albert任期5年，不可连任。New Brunswick任期7年，不可连任。Nova Scotia、Ontario5年，可连选连任。Yukon以及Sakatchewan任期为5年，可连任一次。第三，监督工作的自主性。申诉专员除了可以利用民众的申诉来启动调查外，也可以对媒体、公共舆论报道的官员的违法乱纪行为进行主动调查，必要时还可以向法院提起诉讼。第四，监察方式的便民性。最大限度地为民众提供非正式、便捷的救济途径是申诉专员工作中的一项重要原则。因此，申诉专员应想方设法地为民众的申诉提供各种方便。第五，监督结果的有效性。申诉专员虽然主要利用的是非正式程序和诉讼外的救济途径来行使其职权，但由于申诉专员具有相当的权威，因此，在绝大多数情况下，行政机关能够接受申诉专员的建议。如果建议遭到拒绝，申诉专员还可以利用提交特别报告，以自己的名义提起诉讼或寻求媒体帮助等方式对行政机关施加压力。

目前，在联邦一级，加拿大设有10家立法型申诉专员办公室和2家行政型申诉专员办公室。⑤根据任命主体的不同，加拿大联邦级申诉专员又细分为立法型申诉专员与行政型申诉专员。立法型申诉专员权力来源于议会的立法，申诉专员由总督任命，直接对议会负责；行政型申诉专员则是由行政机构任命，并向行政机构报告工作，除此之外，其工作方式等与立法型申诉专员并无太大差异。立法型申诉专员办公室分别是：官方语言申诉专员办公室（The Office of the Commissioner of Official Languages）、联邦矫正申诉专员办公室（The Office of the Correctional Investigator）、隐私权申诉专员办公室（The Office of the Privacy Commissioner）、信息申诉专员办公室（The Office of the Information Commissioner）、国防武装申诉专员（National Defence and Canadian Forces Ombu dsman）、宪兵投诉委员会（Military Police Complaints Commission）、公共服务部门申诉专员委员会（The Office of the Public Sector Integrity Commissioner）、税务申诉专员办公室（The Office of the Taxpayers' Ombudsman）、退伍军人申诉专员办公室（The Office of the Veterans Ombudsman）以及采购申诉专员办公室（The Office of the Procurement Ombudsman）。行政型申诉专员办公室有联邦刑事犯罪受害者申诉专员办公室（OFOVC—The Office of the Federal Ombudsman for Victims of Crime）和联邦资本委员会申诉专员（The Office of the National Capital Commission (NCC) Om budsman）。

在省区一级，加拿大的十省三区中，已有九省一区设立了申诉专员。他们分别是艾伯塔省（Alberta），不列颠哥伦比亚省（British Columbia），马尼托巴省（Manitoba），纽芬兰与拉布拉多省（Newfoundland and Labrador），新不伦瑞克省（New Brunswic），新斯科舍省（Nova Scotia），安大略省（Ontario），魁北克省（Quebec），萨斯喀彻温省（Saskatchewan），育空地区（Yukon）。从这些地方已颁布的法律来看，不同的省和区对申诉专员的称呼存在一定区别，大部分直接称之为申诉专员，但纽芬兰与拉布拉多省将其称之为公民代表（Citizens' Representative），魁克北省将其称之为公众保护者(Public protector)。相应的，纽芬兰与拉布拉多省颁布的是《公民代表法》（《Citzen’s Representative Act》），魁克北省颁布的是《公众保护者法》（《Public Protector Act》），萨斯喀彻温省颁布的是《申诉专员与儿童权利保护者法》（《Ombudsman and Children's Advocate Act》，其余的法律名称均为《申诉专员法》（《Ombudsman Act》）。

在加拿大众多城市中，目前只有魁北克省的（Que bec）蒙特利尔市（Montreal）与安大略省的（Ontario）多伦多市(Toronto)设立了专门的市申诉专员。2002年蒙特利尔市议会决定设立只对其负责的市申诉专员，以实现民众所希望获得的市政府中立、平等地对待，正如蒙特利尔市申诉专员官网首页上所宣称的那样：“市政府的裁决使您觉得不公平，这是最后投诉的地方”。2008年，多伦多市议会根据《多伦多市法案》（City of Toronto Act）第170－176条设立了市申诉专员，多伦多市申诉专员于2009年4月正式工作。

2.1.2执行型申诉专员。执行型申诉专员属于私领域申诉专员，有单一型消费者保护申诉专员与私人组织型申诉专员之分。［8］单一型消费者保护申诉专员是为了解决某一工业或服务领域内的消费者提出的申诉。这种申诉专员根据业内协议由工业或者服务领域的集体行动而设立，由包含许多业内成员的组织任命并向其报告。加拿大的单一型消费者保护申诉专员有银行业申诉专员、新闻业申诉专员、特许经营行业申诉专员、人寿与健康保险业申诉专员以及一般保险业申诉专员。①针对金融类服务，加拿大成立了金融服务申诉专员联盟（FSON: Financial Services OmbudsNetwork），目前加入此联盟的有银行业申诉专员、人寿与健康保险业申诉专员和一般保险业申诉专员。金融服务申诉专员联盟官方网址：http://www.fson. org/en/index.html。另外，中国人民大学法学院杨东教授在《法学评论》2013年第4期发表的《金融申诉专员制度之类型化研究》中提到加拿大成立了金融类申诉专员机构（Canada Financial Service Ombudsman，CFSO），它是由所有的金融机构出资组建的非营利性的公司，政府要求所有银行和其他联邦金融机构加入CFSO，成为第三方纠纷解决制度的一员。经过多方查证，笔者并未找到加拿大CFSO的存在。私人组织型申诉专员是根据机构或公司的内部指令或者决策由公司或者组织设立的，主要处理由学生、消费者针对机构或者公司提出的内外申诉。加拿大的私人组织型申诉专员有加拿大广播公司申诉专员、加拿大邮政公司申诉专员，另外，自1965年加拿大西蒙弗雷泽大学（Simon Fraser University）率先设立高校申诉专员,至2013年，加拿大已有39所高校设立了申诉专员。

2.2加拿大申诉专员的管辖权范围

如前所述，执行型申诉专员有单一型消费者保护申诉专员与私人组织型申诉专员之分，这种划分即是根据执行型申诉专员的管辖权范围的不同所作出的。单一型消费者保护申诉专员的管辖权为其所在的行业或服务领域，范围属于“线条型”；而私人组织型申诉专员则为其所在的公司或机构内，范围属于“模块型”。

相比较执行型申诉专员，传统型申诉专员的管辖权范围相对复杂些。首先，由于加拿大是由联邦政府、省区以及市等多个层级组成，因此，不同层级所属的申诉专员自然管辖权范围存在不同。其次，同一层级的申诉专员，其管辖权也存在不同。

加拿大联邦在不同公共行政管理领域分别设立了不同的申诉专员，各领域申诉专员的管辖范围仅限于对各领域政府的不当行政，如税务申诉专员只能专门处理那些认为受到加拿大税务署不公平或非专业对待的投诉。

一般而言，各省、区申诉专员均有权对所在省、区政府部门、机构、理事会和委员会的失当行政行为进行管辖，但管辖权是否延伸到教育、医疗、NGO组织、武装、儿童及老年人权益保护领域则存在区别，如Alberta省申诉专员有权调查对警察的投诉，而Ontario省申诉专员则不能对此类投诉进行调查。当然，随着各省、区申诉专员制度的发展，申诉专员管辖权范围也呈现出不断扩大的趋势。

由于市政府主管范围主要集中在学校、水、垃圾清理、交通、消防等领域，市申诉专员主要处理民众针对市政府在这些领域失当行政行为的投诉。

2.3加拿大申诉专员的职权职责

不同于行政复议与行政诉讼，传统型申诉专员不能对所投诉的行政行为做出直接决定。对其所受理的案件，并无直接处理、撤销或变更的权力。作为一种非正式的行政救济途径，申诉专员通过行使调查权、调解权、起诉权、建议权、公开调查结论权、报告权来化解行政纠纷。①执行型申诉专员作为其所在组织的内设机构，对申诉一般不采用正式的调查，也不出具具体的调查报告，其处理纠纷的主要方式是调解。

2.3.1调查权。加拿大申诉专员设立之初，只能根据民众的投诉展开调查。但由于政府的某些行为可能并无特定的受害者，若调查权只能由申诉来启动，那么申诉专员制度在监督行政方面的作用将大打折扣。为此，申诉专员被赋予了主动调查的权力。当申诉专员发现政府的行为可能损害公益，即使没有申诉人申诉，也可以自行启动调查程序。另外，在对一般案件调查的过程中，如果申诉专员认为其所调查的事项涉及到公共利益，除了给予申诉人回复外，申诉专员还可以自主决定是否展开深入调查。如联邦矫正申诉专员在调查申诉的同时还有权附带审查关于刑事犯罪人的政策是否合理。2013年，新斯科舍省申诉专员就深入调查了一起针对Cumberland Regional Development Authority (CREDA)的申诉，原因是申诉涉及到公共财政的合理支出问题。［9］

2.3.2调解权。申诉专员制度在诞生之时便蕴含着重要的功能，即缓解官民之间的冲突与对抗，成为官民之间互通的桥梁。同时，由于部分行政争议可能是因为行政机关与相对人沟通不足或者在沟通中存在误解所造成的，这类纠纷只需要行政主体与行政相对人充分沟通即可解决。因此，申诉专员在处理申诉过程中大量采取调解的方法，尽量使双方都对结果感到满意。

2.3.3起诉权。加拿大申诉专员在处理纠纷时一般作为中立的第三方运用协调（negotiation and persua sion）、调解（mediation）甚至安抚（conciliation）的方法解决纠纷。但是当以上方法均起不到作用时，申诉专员有权传唤证人，组织宣誓，搜集一系列的证据，并将案件提交到联邦法院，寻求司法解决路径。在加拿大，只有少数申诉专员有起诉权，如信息申诉专员。

2.3.4建议权。申诉专员根据调查结论，对于申诉有理由的案件，会向所涉行政机关提出建议并要求政府部门对此做出回应。申诉专员还有权对回应内容的执行情况进行监督。在大部分情况下，申诉专员的建议会被政府采纳并履行。另外，若申诉专员对民众普遍关心的政策问题展开了调查，一般会据此提出预防性的建议，以达到对潜在的类似矛盾起到预防的效果。

2.3.5公开调查结论权。申诉专员在开展个案调查后，会制作一份调查结论。一般而言，加拿大申诉专员会将调查结论提交给被调查机关与申诉人，并根据申诉人对调查结论的反馈信息决定是否终结调查。具体调查结论不向被调查机关与申诉人之外的人公开。但当申诉专员认为公开调查结论有利于公共利益时，在不披露所涉人士身份的情况下，申诉专员可以用适当的方式（如向媒体披露）将调查结论公开。但对于特定类型的案件，如涉及到专利权等知识产权的保护，申诉专员不得将调查结论公开。

2.3.6报告权。立法一般规定申诉专员在每一工作年度结束之前，必须向议会或行政长官提交年度报告。年度报告记载了申诉专员在过去一年的工作情况，必须向社会公开。对于一般案件，申诉专员在特定情况下，如果认为有必要，也可以同时将对政府的建议报告提交给议会。

向议会或行政长官提交报告有两方面的作用。一方面，由于申诉专员的建议没有强制约束力，如果行政机关无视申诉专员的建议，申诉专员无以应对。报告一旦向议会或行政长官提交，行政机关迫于议会或行政长官方面的压力，一般都会接纳申诉专员的建议。另一方面，报告一旦向议会或行政长官以及民众公开，申诉专员的工作内容就被透明化，所有人均可以监督其工作。

2.4加拿大申诉专员的工作程序

由于各申诉专员的工作程序大同小异，以下仅以加拿大新斯科舍省为样本予以介绍。

2.4.1判断管辖权。在接到申诉后，申诉专员首先会搜集与申诉案件有关的材料，如果材料显示申诉事项超越了申诉专员的职权范围，②不属于申诉专员职权范围内的事项有（1）存在法定救济途径或申诉权，且不论申诉人是否使用过这些救济途径或提出过申诉；（2）申诉事属微不足道，琐屑无聊，无理取闹或非真诚做出；（3）申诉专员有考虑申诉事件的所有情况后，认为没有必要对申诉做进一步调查；（4）申诉人对他所申诉的决定，建议，作为或不作为已实际知悉超过一年才提出申诉；（5）申诉人对所申诉事项没有充足的个人利益；（6）申诉专员在平衡公共利益与受侵害人个人利益后，认为不应对申诉进行调查。详见《申诉专员法》第14条第1款。则其不能开展调查。不开展调查并不意味着申诉专员的工作结束，申诉专员需要将不予以调查的决定及其理由告知申诉人以及与此决定有利益关联的人，当然申诉专员还可以推荐申诉人向其他办公室寻求建议或帮助。根据统计，在申诉专员接到的申诉当中，有三分之一左右的申诉不属于其职权范围内，详见图1。［10］

图1：在职权范围内的申诉量与不在职权范围内的申诉量对比

2.4.2分类进行调查。如果案件属于申诉专员的管辖权范围，申诉专员将根据案件情况决定调查的程序。（1）提交行政复审机构。加拿大申诉专员制度的设计者们认为，为行政机关提供自我纠错的机会非常重要，且有些纠纷只需要行政主体与行政相对人充分沟通即可解决，无需开展深入调查。针对这类纠纷，申诉专员会鼓励申诉人通过行政复审机构来解决争议。如果行政复审机构在8周内未解决纷纷，申诉专员将向行政首长发出建议函。大部分行政争议都在行政复审阶段得到了解决。（2）开展调查。对于需要申诉专员开展正式调查的案件，申诉专员会核查所有相关信息，并根据核查的信息将案件分为申诉有理由的案件与申诉无理由的案件。对于申诉有理由的案件，申诉专员会向所涉行政机关提出建议并要求其对建议做出回应。申诉专员还有权对回应内容的执行情况进行监督。申诉专员的建议一般会被政府采纳并履行。在特定情况下，如果认为有必要，申诉专员可以同时将对政府的建议报告提交给议会。对于申诉无理由的案件，申诉专员会向申诉人发一封关于最终调查结果的解释函，告诉他们为什么申诉专员不支持他们的申诉。（3）调查终结。申诉专员在收到申诉人对案件处理情况的反馈信息，并对反馈信息进行审查后就能决定是否终结调查。若审查合格，则终结调查；若经审查后发现申诉问题仍未得到解决，申诉专员需要做进一步调查，直到审查合格为止。

调查并非没有时间限制，情况比较简单的案件，一般在一周内即可得到解决，这类案件占所有案件的70％以上。但对于需要深入调查的案件①需要展开深入调查的案件可以分为四类：第一类，由申诉专员自己启动调查的案件；第二类，政府工作人员及雇员对政府失当行为举报的案件；第三类，对政府失当政策调查的案件；第四类，其它涉及公共利益需要开展深入调查的案件。，调查程序复杂，所花的时间也长，可能需要1-4周甚至更长时间。详见图2。［11］

图2：申诉解决期限

2.4.3提出建议与报告。调查终结后，如果申诉专员认为导致申诉发生的原因可能是由于所涉机关的执法行为存在《申诉专员法》第20条第1款②（1）不合理、不公正、压迫或者歧视或者行为所依据的法律、法规、惯例存在不合理、不公正、压迫或者歧视；（2）所依据的法律或者事实部分或全部错误；（3）错误的；（4）违反法律规定；（5）在行使自由裁量权时出于不合理的目的、依据了不相关事实、考虑了不相关因素以及在应当对自由裁量权的行使原因进行说明时，未对其进行说明；（6）申诉所涉事件应转送给机构或机构人员作进一步考虑；（7）有关不作为应予纠正；（8）有关决定应予撤销或变更；（9）导致或可能导致申诉发生的行为所依据的惯例应予更改；（10）导致或可能导致申诉发生的行为所依据的法律应予重新考虑；（11）行使自由裁量权的理由应予说明；（12）有其它步骤应予采取。所规定的情形，应当将其建议及理由以报告的形式交予所涉机关的首长、政务长官，并可以要求其反馈建议被采纳的情况。申诉专员在每一工作年度结束之前，必须向议会提交年度报告，以汇报一年的工作情况。

3　加拿大申诉专员制度评价及对我国的启示

3.1加拿大申诉专员制度评价

作为替代性纠纷解决机制，加拿大申诉专员制度除具有灵活性和非强制性等其他国家共同具有的特征外，还有其独特的地方，主要表现在以下两个方面。

第一，普遍性和多样性。在加拿大，通过互信和非正式的方式化解纠纷是促进社会公正的良方已成为共识，因此，申诉专员制度在加拿大得以发展壮大，呈现出普遍性与多样性的特点。在加拿大，申诉专员几乎遍布联邦、省区、市的各个领域以及各类组织，他们或根据立法成立，为联邦议会或政府服务；或由行业协会自发组织设立，为行业成员服务；或由公司独自设立，解决公司与客户之间的纠纷。无论在军事领域、政府信息公开领域、武装力量领域还是在金融业、保险业、传媒业亦或是在税务、个人隐私、高校等领域都有申诉专员的存在。加拿大申诉专员已呈现出无所不在的趋势。

第二，公法与私法交融，预防纠纷、解决纠纷与权利救济并行的法律制度。加拿大申诉专员在产生机关、监督对象和制度功能等方面都存在巨大的突破，构成一种整体性的制度创新，形成了公法与私法交融，纠纷预防与解决及权利救济并行的一种全新形态。首先，加拿大申诉专员的产生机关既有公法主体也有私法主体。传统型申诉专员或由议会产生或由联邦政府产生，属于议会或政府的机构，其产生主体为公法主体；而执行型申诉专员或由行业协会产生，或由企业内部产生，或由高校产生，他们的产生主体是私法主体。其次，根据产生主体的不同，申诉专员监督对象也呈现出多样化，传统申诉专员监督的是公法主体，而执行型申诉专员监督的则是私法主体。

申诉专员最初是以分权与制衡原则为基础建构的，其主要功能在于监督和纠正公共部门不当行为，其制度定位于一种辅助性的公法监督制度。①古典监察专员制度的建立一般是为了解决行政机关与公民个人之间的矛盾、处理公民的申诉。从这一角度看，监察专员与政府机关处于“对峙”的地位，是一种法律监督关系。美国有学者认为，美国引入监察专员制度的价值取向有二：一是分权与制衡原则，二是任何机构和个人都应该行为正当的观念。See Charles L. Howard, The Organizational Ombudsman: Origins, Roles, and Operations—A Legal Guide. ABA Publishing, 78- 79(2010).同样，基于分权原则，申诉专员一般也没有政策制定权，只有处理个案的权力。但是，加拿大申诉专员不仅可以开启对个案的独立调查权，还可以针对民众普遍关心的政策问题展开调查，并据此提出预防性的建议，进而对同类潜在矛盾进行积极主动地预防。加拿大申诉专员制度实际上已经同时起到了预防纠纷、解决纠纷与权利救济的功能。

3.2加拿大申诉专员制度对我国的启示

第一，其灵活、柔性解决纠纷的制度特点为我国构建多元纠纷解决机制提供了一种新的思路。随着我国社会的不断发展，公众对公平正义的渴望越发强烈，因合理性所引发的纠纷日益增多。如何妥善处理此类纠纷，事关社会和谐稳定。加拿大申诉专员制度作为纠纷解决的一种途径，其灵活、柔性的特点，对于处理因失当性行政行为等涉及合理性评判的行为所引起的纠纷具有天然的优势，是其他纠纷解决机制所无法比拟的。同时，作为纠纷解决机制中的重要一环，加拿大申诉专员制度与其他纠纷解决机制形成了有机的衔接，从而使得加国各类纠纷解决机制实现了有效地融合。这些为我国构建多元纠纷解决机制提供了一种新的思路。

第二，其作为组织与个体之间互通桥梁的制度功能为我国预防和解决群体性事件的发生提供了一种有益的思路。作为替代性纠纷解决机制，申诉专员制度在设立之初时，便蕴含着缓解官方与民众、组织与个体之间冲突与对抗，成为双方之间沟通桥梁的重要功能。随着申诉专员制度的不断发展，这种作用愈发显现，逐渐成为稳定社会、促进善治的重要法宝。这种在可能存在冲突的主体之间普遍设立“缓冲地带”、放置“缓解阀”的做法，能够有效预防社会可能发生的剧烈冲突，为我国预防和解决群体性事件的发生提供一种有益的思路。

第三，其融事先预防与事后救济为一体的制度功能为我国社会矛盾的处理展示了可供探索的路径。一般而言，纠纷解决机制大都遵循不告不理原则，更多地体现为事后救济而很少有事先预防功能，加拿大申诉专员制度实际上已经实现了纠纷的事先预防与事后救济的一体化。我国目前正处于社会转型时期，矛盾多发，如何对社会纠纷进行事先防范、从源头上予以治理是我国社会管理法治化进程中的巨大难题。而加拿大申诉专员制度则为此提供了一种解决的可能路径。

第四，其以外部监督为主，内部监督为辅的监督方式为我国监察制度的完善提供了有益的借鉴。当代中国对行政官员的监督体系主要有两大类：一类是行政机构的内部监督体系，主要为专职从事行政监察职能的行政机构如监察部；另一类是行政机构的外部监督体系，主要表现为人大监督、政党监督、社会监督、公民监督与舆论监督等。［12］自中华人民共和国成立后，国家一直十分重视监察工作，并在政府中设立了监察部。作为内部监督机构，监察部在监督行政方面起到了非常大的作用，但是作为政府组成部门，避免不了“自己做自己法官”的弊端。虽然1954年宪法规定了人大监察这一外部监督方式，且《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大监督制度进行了完善，但由于人大监督在程序上缺少兼具操作性和有效性的法律规定。从目前实践看，我国仍是以内部监督为主导的监督模式，其监察制度所发挥的作用有限。加拿大申诉专员大多为立法型申诉专员，由议会授权，独立于政府，对行政的监督以外部监督为主，监督效果显著。我国可借鉴加拿大申诉专员制度，以从内部监督为主的模式，转变为以外部监督为主的模式。

参考文献：

［1］［4］Donald C. Rowat, An Ombudsman Scheme for Canada，The Canadian Journal of Economics and Political Science/Revue canadienned' Economique et de Science politique，Vol. 28，No. 4，549－550（Nov. 1962），548（Nov. 1962）.

［2］Claude -Armand Shepard，An Ombudsman for Canada，McGILL Law Journal Vol.10，330-331.

［3］Robert McKeown，An Ombudsman Scheme for Canada，Weekend Magazine，Jan. 11，24（1964）.

［5］Karl Anton Friedmann，The Alberta Ombudsman，20 University of Toronto Law Journal，48（1970）.

［6］Laura J. Bruneau，A Quick Study About the Work of an Ombudsman，CBA ADR Law Section Newsletter，February 2009.

［7］陈宏彩.行政监察专员制度：改进我国行政监察的制度借鉴［J］.中共天津市委党校学报，2010，（1）.

［8］袁钢.欧盟监察专员制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2013.29，27－30.

［9］［10］The Nova Scotia Ombudsman，Annual Report 2013 P1，P9.

［11］Nova Scotia Office of the Ombudsman 2012-2013 Annual Report P10.

［12］唐亚林.西方国家议会监察专员制度及其对当代中国的启示［J］.上海人大，2010，（8）.

责任编辑赵继棠

作者简介：刘欣琦(1987-)，女，湖南岳阳人，武汉大学法学院博士生。

基金项目：国家2011计划司法文明协同创新中心研究项目（教技函2013[26]）；司法部2009年度国家法治与法学理论研究项目（09SFB2017）。

［中图分类号］D93.5（711）

［文献标识码］A

［文章编号］1004-0544（2016）03-0086-07