四川省新型城镇化中融资方式的选择

薛昶

摘 要：在我国的城镇化过程中，土地财政曾经发生过很大的积极作用。但是随着我国进入城镇化快速发展的阶段，曾经的土地财政越来越不适合我国的城镇化进程。另一方面，在我国经历了几十年的尝试与发展的PPP融资模式开始慢慢登上历史舞台，在2014年之后，PPP进入了快速发展的时期，几经波折的PPP融资模式终于在中国迎来了它的春天。

关键词：城镇化;基础建设;PPP模式;四川省

中图分类号：F832        文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）22-0100-02

一、城镇化过程中的融资模式现状

1.历史状况

中国的发展历程也是不断地城镇化的过程。在这个过程中，地方政府往往承担更大的责任。中国城镇化的历程主要划分为两个阶段，第一个阶段是建国以来到改革开放以前，即1949—1978年之间，在这一段时间中国的城镇化历程发展缓慢，中国的城镇化率从1949年的10.64%上升到1978年的17.92%;第二个阶段是从1978年至今，中国的城镇化进入快速发展的阶段，到2013年底，中国的城镇化率已经达到53.7%。城镇化人口也由1978年的1.7亿上升到2013年的7.3亿（数据来源：中国国家统计年鉴（2014））。

在长期的城镇化发展过程中，中国地方政府主要依靠土地财政以及由此发展而来的土地金融进行融资。

2. 2015年我国地方政府融资需求概况

关于我国地方政府在城镇化基础建设融资需求的额度，学者们从各个方面进行了估算，估算出来的数值与通过土地财政能够融入的资金相差很大。

2013年，地方政府的财政收入总计7万亿元，如果每年增长1万亿的话，预计2015年财政收入达到9万亿，一般的公共服务支出不到10%，因而投入基础建设的投资显然达不到2万亿。城镇化基础设施建设存在如此大的资金缺口，以往的土地财政显然无法满足政府推进城镇化建设的要求，要继续加快推进城镇化建设，政府必须选择其他的融资方式。首先，土地财政在经历了几十年的发展之后，已经积累了相当大的问题，这些问题也要求政府转变融资方式。

二、目前土地财政存在的问题

土地财政在过去的三四十年中对我国的城镇化建设起到了非常大的作用。土地财政一直是地方政府的主要收入来源，它增强了政府的财政调控能力，保证了地方政府功能的实现。但是随着土地财政的不断进行，其弊端也逐渐显现出来。

1.土地资源的稀缺性导致地价不断上涨

近年来房地产价格不断上涨，虽然中央政府一再调控，但是房价依然没有走低的趋势。房价的高涨对于收取土地出让金和关于土地的税收的地方政府而言无疑是一种好事，因为高的房价会使地方政府收取较高的地价，地价上涨又会推动房价的上涨，由此而收取的土地使用税、房产税等税收收入随之增长。但是土地财政有明显的副作用，致使房价高涨，近年来出现了普通居民购房困难、高收入群体投机炒房、出现大量楼房空置的现象。

2.地方融资平台的风险较大

以土地为杠杆贷款融资，以土地吸引投资，再通过土地出让获得收入，这一通过“时间换空间”的土地经营城镇化方式实际上隐含着巨大的风险，很可能由于国内经济形势的变化而遭致不可预估的不良后果。如果房地产降温，地方政府的土地财政收入会随之下降，地方融资平台的偿债能力会大大降低。近年来地方融资平台不断爆出丑闻，在法制的健全的情况下导致权力的腐败，银行也由此受到牵连，导致金融系统的风险加剧。

土地财政在发挥了三四十年的功能之后，其不可持续性逐渐暴露出来。

三、PPP模式在中国的发展历程

在我国，PPP模式叫作政府与社会资本合作模式，公共部门即政府，而私人部门更偏向于有资本的社会主体。

中国的PPP发展历程总共可以详细地划分为五个阶段。从1994—2002年，我国开始有组织的试点PPP项目，那个阶段较为出名的是广西的来宾B电厂项目，这是国家计划委员会即现在的发展与改革委员会第一个批准的BOT项目。从2002—2008年，PPP模式的发展进入了全面推进阶段，此时两个标志性的文件产生了：一个是2002年底建设部即现在住建部推出的《大力推进市政公用市场化的指导意见》;另外一个是2004年推出的《市政公用事业特许经营管理办法》，这就是城市建设领域著名的126号文件。在2013年以前，绝大部分的城市建设项目的依据是以上两个文件。从2008—2012年出现了PPP的反复，投资主体由市场化的民营企业、外商投资企业和一部分市场化比较彻底的国有企业转变为非市场化的主体。主要原因是2008年的4万亿的刺激计划，很多非市场化的央企和地方融资平台拿到了大量的银行贷款，它们与地方政府签订PPP协议，导致此时的PPP已经不是真正意义上的公私合伙模式，大量的项目都是以BT的方式进行的，从而失去了市场化的味道。最后一个阶段是2012年至今，随着地方融资平台退出了历史舞台，PPP模式进入了快速发展的阶段。

相比于英国的PPP模式，我国的PPP模式更加倾向于经营性项目和准经营性项目，而英国更多的是非经营性项目。目前我国的PPP项目主要是污水处理、电力供应、交通运输方面，未来可能的发展方向为医疗卫生和养老方面，这些项目大多具有项目融资规模大、项目周期长、预期现金流稳定的特点，所以非常适合以PPP模式融资。PPP模式的融资旨在为公众提供优质高效的公共产品和服务，而对于投资的效率而言，私人投资相比于政府投资更加具有效率。

四、关于在四川省推广PPP模式的建议

1.法律制度的完善

PPP项目需要高度的契约精神，目前来看《合同法》等相关法律在PPP项目中起着重要的作用，但现在还没有单项法律规范PPP基础建设项目的运行。可以预见，在将来推广PPP模式时，必然会遇到很多法律纠纷，相关的《合同法》《公司法》《招投标法》等法律可能很难做到尽善尽美，为了处理这些纠纷，规范PPP的运行，制定关于PPP模式的专项法律必不可少。

2.加强金融对于PPP模式的支持

PPP项目往往具有一定的盈利性，而且预期的现金流也相对稳定，政府参与其中减少了项目的信用风险。所以金融行业的创新比如资产证券化等可以运用到PPP模式中来，商业银行、投资银行、证券公司等可以构造资金池，对于项目预期现金流进行加工包装，然后打包出售，降低融资成本，提高资本运作的效率。

3.加强政府治理

PPP项目在政府取得控制权之后，项目的资产负债理应并入政府的资产负债表，反映政府提供的公共产品和服务。对于准经营性项目而言，政府应加强管理能力，使项目能够在生命年限内为人民持续得提供公共服务，政府在保证公共服务的同时尽量追求项目的市场盈利能力。

4.世界金融机构关于PPP的经验

世界性的金融机构比如说世界银行在PPP模式中积累了许多宝贵的经验和成果。目前亚洲开发银行正在积极推广PPP模式。积极借鉴这些金融机构已经取得的宝贵经验与成果，有助于提高我国PPP模式的成功率，加快我国的城镇化建设。

2013年习近平总书记和李克强总理先后出访东南亚时提出筹建的亚洲基础设施投资银行，将于2015年底运行。据亚洲开发银行的估算，从现在到2020 年，亚洲地区每年基础设施投资需求将达7 300亿～8 000 亿美元，但现有的世界银行、亚洲开发银行每年能够提供给亚洲国家的资金大概只有 200 亿美元。即使亚投行成立后，每年可以提供的资金也仅约300亿美元，相较于上述需求，这个资金缺口仍然相当庞大。由于资金需求不小，亚投行将采用PPP 模式，随着亚投行年底前即将展开运作，PPP模式势将成为亚投行推动亚洲建设的主力，国内的基础建设积极借鉴这些国际性金融机构的宝贵经验将有助于我国加快基础设施建设，促进城镇化的快速发展。