资源枯竭型城市农民工政府信任研究

张飞+蒋思

摘 要：农民工在乡城迁移的过程中，根深蒂固的差序信任结构与城市的制度信任结构发生冲突，同时随着资源枯竭型城市支柱产业的逐渐衰落，城市经济发展缓慢，公共事件频发，政府针对农民工的公共福利缺失，导致了农民工政府信任度降低。农民工的政府信任降低不仅仅表现为对于政府的一种心理预期降低，更重要的是会影响农民工的乡城迁移决策，进而影响到城镇化进程。通过分析农民工与政府之间不同博弈决策下的收益，指出农民工的政府信任是存在帕累托改进空间的，进而提出转变政府态度、优化供给结构等相应的解决对策。

关键词：农民工;政府信任;博弈

中图分类号：F320        文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）22-0031-03

引言

农民工是中国社会转型时期的产物，他们在为城市发展注入新的活力后，却没能和城市市民共同分享社会进步的成果。生活在资源枯竭型城市的农民工更是如此，阜新市是全国资源枯竭型城市转型示范市，现有进城劳动力大约3万人。由于处于支柱地位的资源逐渐枯竭，相应产业逐渐衰落，经济发展水平增长缓慢。尽管政府一直在努力创新农民工社会管理、提高农民工公共福利，但是政府本身财政收入有限，用于农民工社会保障方面的就更是少之又少，同时政策滞后性的存在和社会性因素的阻碍，使得农民工无法公平地享受城市市民的相关待遇和社会进步的成果，这就导致了农民工对于城市政府的信任度降低。农民工对于政府信任度的改变会影响到其留城意愿，进而影响到城市发展必需的人力资源的数量，特别是在人口红利即将消失的今天，如何留住宝贵的人力资源成为重要的议题。因此，本文通过博弈来探讨不同策略选择下农民工和政府的收益，进而提出相应的解决对策，为完善阜新城市政府治理模式，促进社会管理创新提供理论依据。

一、农民工政府信任的概念界定

信任是人的一种个性特质，是人际合作的前提。在不同的社会类型中，信任的逻辑和类型是不同的。例如传统社会的信任是一种基于血缘关系的家族信任，现代社会是基于契约关系的制度化信任。农民工政府信任，是农民工在与政府交往过程中的一种心理预期，主要包括对于政府部门及其工作人员（公务员）的信任和对于政府制度系统的信任。前者可以通过政府的工作方式来进行考虑，而后者可以通过政府对于农民工群体的帮助程度（政策制度、公共物品等）来反映。政府信任是产生于现代城市社会背景下的信任，即社会成员遵循制度化、法制化的社会行动逻辑，市民之间的关系更多为一种契约关系，因而这种信任是一种较为抽象的制度化信任。但是信任主体是农民工，农民工来自于农村社会，其社会格局是费老先生提出的差序格局，因而农民的信任结构呈现出以“家”为核心往外推及的差序信任[1]。关系越近，接触越频繁，越靠近信任的中心区域;反之关系越远，接触越稀少，越远离信任的中心区域。而且农民的信任是非常具体的、“实惠的”，往往是指向具体的人和物[2]，比如亲戚、朋友等。

农民工从农村走向城市，两种不同的社会信任逻辑交织在一起，导致农民在由农村向城市迁移的过程中难以适应，甚至发生信任结构断裂。此时，作为社会正义维护者的各级政府应该充当农民工最后的保护伞。但是在现实中，受到各种因素影响，许多地方政府却在不断遭受着“信任危机”，而且有学者研究显示，农民工的政府信任呈现出“逆差序格局”的特征，与之几乎没有直接交往的中央政府的信任度要远高于其打工城市地方政府的信任度[1]。

二、阜新市农民工与政府间信任关系的博弈

1.博弈参与者。博弈参与者亦即“局中人”，是在博弈过程中遵循自身利益最大化原则来进行独立决策并承担全部后果的个体。博弈参与者可以是个人也可以是群体或组织，本文里既是农民工群体和政府。

2.博弈信息。博弈信息，即博弈者在决策之前所掌握的博弈双方的相关信息。在博弈中，由于博弈双方都是理性人，所以博弈主体要尽可能多地掌握博弈信息，这样才能够做到知己知彼。这里博弈信息主要是指政府和农民工之间的相互了解，包括农民工群体的态度、基本情况等和政府对待农民工的相关政策和态度等。

3.博弈策略。博弈策略是可供博弈主体进行选择的所有策略集合。本文中政府和农民工均可以做出信任另一方或不信任另一方的策略选择。

4.博弈收益。博弈收益是指博弈双方在进行策略博弈后的得失情况。在分析政府和农民工博弈收益之前，首先假设如果农民工信任政府，那么他们在流动意愿上比较倾向于留在城市;如果农民工不信任政府，那么从长远考虑，他们会选择回流到农村。同时假设如果政府信任农民工，那么政府会出台一系列政策支持农民工市民化，反之如果政府不信任农民工，那么政府便不会支持农民工留在城市。其次，假设在分析收益时，政府的收益主要考虑以下几个方面：即劳动力收益、社会政策收益和公共服务收益。农民工的收益主要考虑经济收入、公共服务收益、社会流动（向上流动）机会、精神收益（社会认同）。

农民工与政府收益图

由上图可以看出，当政府选择不信任农民工而农民工也恰巧做出不信任政府返乡决策时，政府的政策收益和公共服务收益均为0，因为没有出台相应的措施;劳动力收益为-1，劳动力发生流出，因此，政府此时的总收益为-1;进城劳动力的收益没有变化。同理，当政府信任农民工而农民工对政府不信任时，政府的总收益为-3;当政府选择不信任农民工决策而农民却选择信任政府时，政府总收益为1，农民工收益为-1;当政府选择支持农村劳动力进城决策而农民也恰巧选择留城时，政府收益为3，农民工的收益也为3。此时双方利益都达到最大化，即达到纳什均衡。

目前，农民工对政府不信任导致的收益无论怎样都不是最优的选择，而且这个博弈是存在纳什均衡的，即右下角的格子，双方利益都达到极大值。所以应该采取一些措施来改进当前的状况，促使纳什均衡的实现。

三、提高农民工政府信任的对策

农民工虽然实现了职业的农工转换，工作地点的乡城迁移，但身份和社会认同并未实现市民化。而农民工的非市民化是由政府长期实施的城市偏向政策导致二元经济转换滞后、造成城乡二元经济结构反差过大的结果[3]。长此以往，阜新的进城农村富余劳动力也必然会“用脚投票”，即出现农村劳动力的大量回流，这对于城市社会发展和城镇化进城都是不利的。2014年阜新城市化水平为58.05%，而且按“十二五”规划目标2015年将达到65%，说明阜新城市化亟须进一步推进。因此，必须采取一系列措施，促成政府角色的重新定位，提高农民工对于政府的信任度。

1.转变政府态度，提高农民工群体社会认同。农民工在城市“经济接纳、社会拒入”的社会认同体系之下，信任结构开始内卷化，一方面信任模式保留在原有差序格局，无法实现向制度信任的跨越;另一方面在差序格局中政府以及城市市民所处的位置远离信任中心。同时政府对于农民工的态度也存在偏差。受计划经济时期的影响，认为流动人口越多，管理任务就越繁重。要改变这种局面，政府部门需要转变对农民工群体的态度，不再将其视为城市的负担和社会管理的难点。其次，政府要通过宣传改变城市市民对于农民工群体的态度，是城市市民愿意接受农民工群体。最后，政府要通过培训活动提高农民工群体的素质，增强农民工的自信心。这样，农民工群体就愿意融入城市社会，拉近政府、城市市民与自己的距离，提高政府信任度并逐渐实现由差序信任向制度信任的过渡。

2.优化政府制度供给过程，提高政府工作能力。社会制度是现代社会良性运行的重要保障。因此，政府要保证制度供给体系的规范性、科学性和有效性。首先，制度的形成应该拥有一整套严密的论证和修正体系;其次，制度供给主体——政府工作人员应该是具有较高素质的社会成员，有助于把握制度供给过程的价值判断;最后，制度供给过程应该是一个公开透明的过程。政府要构建监管体制，提高工作的透明性。改变政府既是物品供给者又是效用评估者的状况，通过对政府行为的问责和制约机制来构建政府内监管的新公共管理模式，提升政府的工作能力，提高社会成员对于政府的信任度。对于农民工群体，如果政府构建包含就业用工制度、社会保障制度、农民工子女教育等一套较为完整的制度体系来支持农民工留城，积极引导和促进进城务工人员市民化，就会提高迁移农民对于城市政府的信任度和城市归属感，这样在进行策略选择时，就会实现最优情况的均衡。

3.转变政府制度运行模式，改善政府工作绩效。罗尔斯指出：“一个社会中当制度公正时，那些参与这些社会安排的人们就获得了一种相应的正义感和努力维护这种制度的欲望。”[4]因此，公正性是政府获得社会成员信任的一个前提。政府制度运行公平、公正可以提升农民工对于政府的信任。在渐进式社会改革过程中，公共资源配置也出现了一些问题。政府对公共物品的提供倾向于反映中位民众的需（下转36页）（上接32页）求，导致了公共物品对部分民众的过度供给，同时对另外一部分民众（农民工）供给不足[5]，农民工政府信任度降低。此时，可以考虑让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向形成准市场，这样地方政府与其他非公共部门之间进行竞争，促进资源的合理配置，改善政府绩效，提高社会成员对于政府的信任度。