探讨个人所得税征管改革

赵宏

摘要：个人所得税税制改革已引起社会各界的普遍关注，历时较长，面临多方面困境，而征收管理制度的改革是个人所得税税制改革的一大掣肘因素。再好的法律最终取决于实施，税制亦如此，关键在征管。

关键词：个人所得税 征管 税制改革

个人所得税综合与分类结合的混合征收制度改革已渐入实施，相对于税制设计，征收管理更为重要，与之相配套的征收管理制度的改革必须跟上，本文就完善个人所得税征管进行探讨。

一、目前征管中存在的问题

（一）自行申报制度实施不到位

据统计，中国个人所得税70%来自工资薪金所得，也就意味着个人所得税的支撑是工薪阶层，其他多种类型的所得税收贡献要小的多。重要原因就是源泉扣缴制度发挥着不可替代的作用，征管比较到位；而自行申报制度实施并不理想，征管能力不一致，导致不同类型的个人所得税收负担差异。目前，纳税人自行申报纳税的范围包括：在两处取得收入者，年所得12万元以者，有境外收入者和取得未扣缴所得税收入者。与分类与综合混合课征要求相比，显示出自行申报范围小，方式单一，强制性不够等不足。

（二）居民纳税意识不强

我国居民的诚信道德水平与发达国家存在差距，随着文化水平的提高和普法教育的不断深入，人们的法制观念不断增强，特别是经过全国范围的、持久的税法宣传教育，人们依法纳税的意识不断加深，税法遵从度不断提高。但是目前更多是基于源泉扣缴方式，与纳税人愿意或不愿意，主动或不主动，没有多大关系，对税收也不会造成多大影响。然而，自主申报纳税却是基于纳税人主动申报，纳税人的主动纳税意识起到关键作用，对税收有着重要影响。为贪图小利而不索要发票进行购物或消费的现象还是较为普遍。我们在谈论个人所得税问题的同时，是否扪心自问，我们会申报“如果自己不说其他人就无法知道”的收入吗？

（三）个人收入监管机制不健全

中国富人数量从消费上就可以倒推出来，但是在税收结构上却并没有体现出这么多富裕阶层，不仅是税制的问题，而更是征管的问题。长期以来，我国的税收征管机制，是建立在以企业纳税人为主要征管对象、以间接税为主要征管内容的基础上，缺乏对自然人及直接税的有效征管机制。个人取得收入包括劳动收入、资本收入、财产收入，等等，过去更多基于源泉控制而建立的收入监管机制，轻车熟路而且易于操作。在非劳动收入大为增加的情形下，收入监管则表现的力不从心，收入不透明，特别是高收入人群的收入不透明的情况还广泛存在。目前难以全面了解人们的真实收入情况，更难掌握一个家庭的全部真实收入情况。这种情形，是造成我国个税改革迟迟未有实质性进展的重要原因之一。

（四）社会协税护税机制不完善

我国目前税务机关与财政、社保、公安、银行、工商、财产登记管理等部门的信息还未能共享，尤其国税系统与地税系统都不能信息互通互联，纳税档案和征管信息不能有效整合。各部门、各单位在部门利益或单位利益驱使下长期形成的信息垄断和壁垒，致使信息沟通不畅，根本上不存在协税护税的主动作为。李克强总理就痛批诸如“我妈是我妈”之类的“神证明”，强调必须以法律法规为依据，取消一切无根据的证明和签字。

（五）征管水平有待提高

美国联邦税务局以10万左右的员工每年征收超过2万亿美元的税收，处理超过2亿份的纳税申报单，拥有百万之众的中国税务大军，人数不可谓不多，但征收效率并不很高。为适应混合课征制下对税收征管新的要求，税务人员的征管意识、征管资源和征管技能还有待提高，征管手段有待更新。

二、个人所得税征管的改革措施

（一）改革申报制度

首先，调整申报范围。对分类与综合的混合课征制度设计有前瞻性认识，连续性、经营性、劳动性的所得实行自行申报，综合征收；对资本性和偶然性的所得则实行源泉扣缴，分项征收。如此一来，自行申报的范围将增加，源泉扣缴的范围将会缩小。

其次，改变申报内容。综合征收部分在收入汇总基础上；再确定费用扣除项目，在全国范围内应统一规定，包括食品、衣物等必要消费的费用扣除、子女教育费用扣除、赡养老人费用扣除、社会保险费用扣除、商业医疗保险费用扣除、房贷支出扣除等；确定了费用扣除项目之后，再通过对各地区消费水平、社会保障水平的统计，确定合理的费用扣除标准。相应的，申报内容会发生很大变化。

再次，完善双向申报制度。在强化源泉扣缴制度的同时，实行双向申报，使收益人与支付人之间，或者，雇员与雇主之间，实现相互映证和监督，即增强申报人的纳税意识和责任，又保护申报人的合法权益。

最后，争取申报方式可选择。采用“个人单独申报”、“夫妻联合申报”或“家庭申报”等多种方式，允许纳税人选择。以家庭为单位申报“个税”符合国际惯例，有利于与国际税收惯例接轨。

（二）提高居民纳税意识

首先，全社会要更加重视个人所得税。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第四大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。个人所得税越发重要，这是不可否认和无法回避的。

其次，要加强在征管法框架下的个人所得税自行申报制度为重点内容的税法宣传。使居民明确税法在我国法制国家建设中的重要性和严肃性，尤其认清个人所得税和征管法的重要意义，认清自行申报的重要意义，增强纳税人自觉纳税观念。要认清在相关法律的修改完善后，个人将面临与企业法人一样的税收强制措施。确立个人主动报税、政府依法征税的法制环境。

再次，建设我国税文化。结合我国大力开展文化建设的契机，积极建设个人所得税税收文化，树立宣传自觉申报纳税的典型，也要揭批不自觉申报纳税的典型，使税收融入居民的物质生活和精神情操。平复社会仇富心理，推动自觉申报纳税，规范个税征管秩序。

（三）建立社会协税护税的协调机制

首先，提高协税护税意识。在对个人的税法宣传基础上，加大对涉税信息的各部门、各单位的协税护税义务的宣传，提高协税护税意识。要使相关部门和单位认清税收形成的财政收入将直接影响财政支出的基础，进而影响部门和单位的经费和个人收入，提高协税护税的自觉性和主动性。

其次，建立全社会协税护税机制。以政府为主导，运用财政预算手段、法律手段、信息技术手段，协调税务与财政、银行、海关、公安、民政、社保、工商等部门和有关中介机构的业务联系和信息交流，以计算机网络为依托逐步实现同有关部门的联网，形成社会办税护税网络。各部门和单位与税务部门实现涉税信息共享，对有关涉税信息应按税务机关要求及时准确提供。

最后，推进相关部门配套改革。改革个人收入分配制度，增加分配的透明度和规范性，做到福利工资化，工资货币化，消除灰色收入。金融部门完善存款实名制管理，扩大非现金结算业务，加强对现金使用的管理。建立个人财产实名登记制度，对个人存量财产如金融资产、房地产及汽车等实行实名登记制度。建立征信制度，增强涉税信息的采集和管理。

（四）健全个人收入监管机制

首先，要建立健全个人信息系统。个人所得税综合征收部分需要征收部门具有强大的个人信息收集能力。以美国为例，征税机关要确定申报主体、纳税人所得、扣除标准、税收抵免项目等，由此可以粗略了解到，采用混合所得税制度需要掌握的个人信息数量之多。对个人信息的掌握是我们现在改革的难点。为此，要建立以自然人为单位的全面收入和财产信息税务登记制度，并构建起全国统一的涉税信息服务中心，促成征收部门把个人收入和财产情况全面掌握。在此基础上形成家庭纳税登记信息和家庭信息档案，完善混合征收制下多种申报方式的信息体系。以当前中国的国力和国势，近年内完全可以实现这些涉及多系统、多方面信息的集成、整合，建立健全个人信息系统。

其次，在技术上建立统一纳税人识别号。为每个纳税人建立一个唯一的终身不变的纳税人识别号，并且该号与居民身份证号、社保号或居住证号挂钩，与相关部门实现信息联网，便于对纳税人收入和财产的监控。此前，由国税总局、财政部起草了《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》。根据草案，要建立包括自然人在内、覆盖全面的纳税人识别号。以次为契机，加快实施个人所得税征管制度改革。

最后，建立监管监测体系。为了保证个人自行申报制度的正常运行，政府监管部门应加强监管力度， 积极推进税务部门对个人各项所得信息收集、处理和监控系统，尤其是监控和测评系统。通过计算机管理信息网，对个人的重要收入如工资、奖金、劳务报酬以及从其他渠道取得的收入进行计算机网络监控和稽核，形成有效的个人收入控管体系，并及时对个人所得税征管工作进行测评，提高对收入的监控能力和征管水平。将个人的涉税信息纳入诚信记录，并形成监测体系的考核指标，作为个人信用评价体系的一项重要参考指数，影响其贷款、投资等经济活动，围堵税收不诚信行为。

（五）强化税收征管技术

首先，增强征管改革信心。当前的征管水平较难适应混合所得税的征管要求，但是在信息化技术进步和我国市场规则完善、法制建设等基础上，社会期待为税制改革提供了动力。采取综合与分类相结合的混合课征模式，通过积极作为完全可以形成倒逼作用，有利于完善对个人所得税的有效征管机制，促进征管水平上一个新台阶。

其次，加强税源监控。调整征管资源结构，改变重征轻管的作法，更多的征管资源要倾斜于税源监控监测上，使征收管理处于更加主动灵活地位，更有利地保障征收的合法与合理。

最后，加快税收信息化建设。实现国税与地税信息联网，税务机关省级联网直至全国联网，建立综合信息平台。将个人所得税的混合课征改革纳入金税工程建设，形成全国个人收入信息管理系统，强化征管信息网络管理，保障改革的有效实施。

参考文献：

[1]中国税务年鉴.2005-2007

[2]中华人民共和国财政部税政司。 2008年税收收入增长的结构性分析[R].2009

[3]《中华人民共和国税收征管法》2015

[4]发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》