论预算约束视角下的地方政府性债务管理

马正升

摘要：为了推动地方经济发展和基础设施建设，当政府财力不足时，通过举借债务来弥补财政资金缺口是很多地方政府使用的重要的筹资手段。截至2014年末，我国地方政府性债务已高达30.28万亿元，庞大的政府债务规模已经成为各级政府管理的头等大事，受到了各方的关注。所以，加强对地方政府性债务的管理，实现提升预算对政府债务管理的约束作用，是各级地方政府近年工作的重点。

关键词：预算管理 管理规范 政府性债务 约束

一、地方政府性债务管理现状

（一）债务规模增长趋势

随着我国政府的管理重点转移到了保障民生和实现全面小康社会的目标上，投入到民生建设方面的财政支出逐年增大，成为了刚性支出，也形成了各级政府的财政硬缺口。以南阳市宛城区为例，2014年全区实现财政收入75024万元，而投向民生的支出就高达170000万元，其中的缺口只能通过转移支付和举债来解决。就政府性债务来说，2013年6月审计确定的政府性债务余额为67414.92万元；截至目前，经审计认定的新增债务为2640万元，已偿还708.59万元，形成债务净增长1931.41万元，总额达到69346.33万元，这种预算支出硬需求刺激了政府性债务的增长。

（二）债务管理制度不完善

地方政府性债务的管理监督制度建设不完善，在进行政府举债之前，并没有做详细的可行性研究，在举债的规模、期限的长短组合、偿债的计划和资金来源、可选择的筹资渠道等方面缺乏事前的有效调研，使得政府债务的管理缺乏计划性，监督手段缺乏全局性。另外再加上，各级政府对于债务的风险评估预警机制建设相对滞后，没有形成一套以偿债率、利息保障倍数等财务指标为基础的风险评估指标体系。使得政府预算支出的硬缺口逐步加大，政府债务净增长持续，由此可见，逐渐庞大的政府债务规模急需要一套有效的、科学的债务风险评估预警机制，来实时监督管理债务的状态，避免无法偿还债务，最大限度维护政府的信用形象。

（三）政府债务的预算软约束

目前我国呈现政府债务预算软约束的管理局面。具体表现为：地方政府将政府债务纳入本级预算管理的程度不够，也没有形成制度化的管理程序。同时没有在每年的预算中安排一定比例的预算资金，进行债务本息的偿还安排。当一次性支付较大额度的债务本金时，将会影响政府的正常运行。每当出现逾期情况，地方政府便会向上级政府寻求帮助，上级政府不会坐视不管，结果就放松了对地方政府举债的管理，无法发挥出预算对地方政府举债行为的约束作用，最终形成了预算软约束局面。

二、加强地方政府性债务管理的措施

（一）盘活财政存量资金

面对政府预算支出硬缺口的现状，积极开拓筹资渠道，增加财政支出供给是有效的解决办法。以宛城区为例，截至2014年2月财政存量资金总规模为43245万元，而当年财税收入才只要75025万元左右。充分利用这部分资金，将会化解政府的支出压力，拓宽筹资渠道。因此，政府应该加快公共财政预算执行进度，提高资金使用效率。例如，对年初预算已确定的项目，进一步加快资金下达与拨付；对年初代编预算，分科目、分项目予以全面清理，及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作；超过当年9月底仍未落实到部门和单位的，除据实结算项目外，原则上一律收回总预算用于其他急需项目。须知，积极盘活存量资金，提升财政资金的使用效率，可以减轻政府举债的压力，从而控制政府债务规模的扩大。

（二）完善债务管理的相关制度

首先，在新债务管理监督方面，规范举借新债办理程序，严格并逐级审查举借新债的申请，并获得足够的专家论证与评估。批准的新债务要向符合国家产业政策的项目、基础设施建设急需的项目、发展公益事业的项目等方面倾斜，最大程度地发挥出资金的公益性作用。其次，建立科学的债务管理风险预警机制。设计一套科学合理的债务评价指标体系，并积极搭建政府债务数据管理信息平台；同时利用电子平台动态地管理政府的债务规模和偿还计划，及时地对风险较高的项目进行纠正，并实现与预算系统的有效对接，实现数据共享，提高预算安排偿债资金的合理性与及时性，保持政府良好的信用形象。

（三）实现预算的硬约束

提升预算对地方政府性债务的硬约束作用，就是要地方政府将债务逐步纳入预算中进行管理，以政府预算机制约束政府债务的借入和偿还。具体应将地方政府债务应偿还的本息，以及各级政府承担直接偿债责任的到期债务，和以前年度拖欠的政府债务纳入政府预算和部门预算中进行管理；以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的偿债行为，保证按时偿还债务。例如，地方政府可以按政府的债务余额的3%-5%在预算中安排偿债资金，从机制上控制债务规模和解决偿债资金来源问题，同时明确债务偿还责任，改变目前上级政府对地方政府债务的“软”管理现状，实现预算的硬约束作用。

三、结束语

鉴于目前地方政府性债务的管理现状，地方政府应该积极加强对政府债务的管理，从盘活财政存量资金、债务管理制度建设和提升预算约束力等方面完善相关工作，提升对地方政府性债务的管理能力，不断提高财政资金的使用效率，从而突出预算对地方政府性债务的约束作用，进而保障政府职能的有效发挥，促进经济社会的和谐发展。

参考文献：

[1]于树一.当前我国地方政府性债务风险分析与管理建议[J].地方财政研究，2014（01）

[2]吴延君，王玲.中国地方政府性债务管理存在的问题及对策分析[J].经济研究导刊， 2012（06）