政府主导推进的城镇化何以“自然发展”—一个中西法文化比较的视角

陈多旺

政府主导推进的城镇化何以“自然发展”—一个中西法文化比较的视角

陈多旺*

我国政府业已为城镇化进程设定了自然发展的目标。以法学视角观察西方中世纪以来的城镇化，其体现的是权利与权力间相互制约共同推进的发展历程，“权利与权力的平衡”便是推进城镇化自然演进的元代码。中国的城镇化是政府主导推进下的城镇化，传统法文化中孕育的强大政府权力使得权利无力与之进行对话，即便是以控权为指向的程序一定程度上也成了为权力目的服务的工具。为使程序发挥应有的功能，需要通过对程序交涉机制进行完善，在权利与权力间建立起平等对话的机制，以实现权利与权力间的平衡，唯此才能推进城镇化的自然发展。

城镇化；政府推进；自然演进；程序；交涉

引言

城镇化是由传统社会步入现代社会的必由之路，但并非什么样的城镇化都能够助力于现代化。城镇化与现代化之间存在着一种有条件的关联。且不论现代化进程开启之前，城镇化已经处于一种发生和发展的状态，①相对于现代化这一人类社会文明发展的隐性基因而言，城镇“化”的过程早已出现。近代城市作为人类文明的载体、现代化基因孕育的温床，其雏形早在11、12世纪就已经开始萌芽，中世纪欧洲自治城市的出现便是其物质表征。只不过在近代机器大工业时代到来之后，工业化将城镇化的速率大大提高，将人类社会现代化的隐性基因变为显性，此时现代化才有了它的诸种物质表征，成为看得见、摸得着的现代化。即便是在人类社会已然步入现代化进程之后，城镇化也仅仅是从城市发展的视角对现代化进程进行的一种描述。虽然现代化表现为城镇化，但是推动现代化的并不是城镇化自身，而是城镇化自身得以实现的推进方式。如果说城镇化与现代化之间存在必然联系的话，那么这种“必然”一定是建立在城镇化推进方式基础之上的。

中国的城镇化是政府主导推进下的城镇化。自上世纪末以来，虽然政府以一种积极的姿态宣示欲将自身行为纳入法治化轨道，但一元主导的推进方式注定其自身禀赋中的遗传代码与现代化所应有的基因难以有效匹配，且同向而行的中国法治建设与城镇化道路（此二者都是由政府主导自上而下推进的）并非并行不悖。在三十余年改革开放“发展挂帅、效率当先”的发展模式下，操法治化与城镇化之主导权的政府在认为法治掣肘于城镇化的推进时，便难免步入与法治进路相左的轨道。中国城镇化政府主导推进的特质，“使其不仅具有天然地摆脱制约直奔目标的倾向，且内含着要求法律为其提供制度证成的强悍因素，这或许即是城镇化进程中法律可能沦为政府附庸的原由”。①孙莉：《论城镇化政府主导推进的程序规制》，载《法学》2015年第4期。如此的城镇化推进虽然也将中国现代化的帷幕开启，却也放大了现代化的特质，使其成为社会转型期难以克服的弊病——现代化的多元并存在一元主导之下所形成的价值对抗，这使得对城镇化推进方式的反思成为必要。

自近代，中国通过“师夷长技以制夷”开启现代化进程以来，其自身的发展便一直没有离开过西方这个他者。这并非因为近代中国发展过程中西方因素的直接介入，而在于西方现代化之路的成功示范。推进城镇化以实现现代化，当然也离不开对西方即成经验的借鉴。与中国不同，西方的城镇化进程是自然演进式的，且这一过程与法律因素相关联。伯尔曼在论述近代城市兴起的原因时指出：“如果没有城市法律意识和一种城市法律体系，那就根本无法想象欧洲城市和城镇的产生。”②［美］哈罗德·J.伯尔曼：《法律与革命》（第一卷），贺卫方等译，法律出版社2008年版，第356页。城镇化推进过程离不开法律要素的作用，但法律的作用不会凭空发生，它是通过城镇化过程中公众与政府间权利与权力的制衡实现的。西方近代以来民主法治的治道模式将政府和主体性不断觉醒的人纳入规则化运作的社会发展过程之中，使得城镇化推进成为多方主体共同作用下的产物，而不是政府单方主导下的结果，这便是法律视角透视下的西方城镇化的自然演进。应该说，这种推进方式是与现代社会多元主体共治相适应的。

中国意欲实现现代化，无疑也要经历城镇化的过程，且《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中已经明确提出要实现城镇化的“自然发展”，而要实现这一目标，城镇化的法治推进无疑是一条必然的进路。然以往学界对城镇化问题的法学审视主要集中在政府层面的规划、拆迁、融资监管等问题，以及关涉社会的土地、资源、生态环境以及农民、农民工权益保护等问题，但我们更有必要回头省思既有的关注焦点和思考模式，重新审视中国城镇化的推进方式，矫正其方向，在此基础上再进行具体化的法制设计才不至偏颇，从而避免头痛医头脚痛医脚所带来的尴尬。考察西方自然演进的城镇化进路，探索当下中国城镇化法治推进的现实路径，这些是与现代社会治理理念相适应的，是在城镇化过程中实现人的城镇化所需要的，是当下中国城镇化推进过程中需要思考的。

一、西方城镇化自然演进的机理与中国城镇化政府推进的症结

（一）西方城镇化自然演进的内在机理

西方的城镇（市）化进程是自然演进式的。③尽管在学术研究中有对城镇化与城市化进行概念区分的必要，但是就总体而言将二者在同一意义上使用更是一种常态。中外学术界大多对此二者进行交错使用，不作刻意区分。本文所述之城镇化与城市化系在同一意义上使用，意指从传统乡村社会向现代城市社会的转变过程。所谓自然演进，即是说西方城镇化进程不是某一主体（尤指国家的权力层）单独的理性设计，而是多方主体共同主导、合力推进，经济、政治、社会、宗教、法律等多重因素协同作用的结果。主导各方的力量不论是在实质上还是在形式上都大致均势，形成相互制约下的力的平衡，不存在某方强势并以自己意志强加于其余各方，以其一方理性从始至终贯穿于城镇化推进过程的情况。在影响城镇化的诸多因素中，法律因素和经济因素（尤其是其中的市场因素）甚为重要，或者说它是城镇化进程得以推进的主要因素。这些因素对近代城市形成和发展的影响甚至可以上诉到中古时期。伯尔曼在论述西方法律传统时，就将这一传统形成过程的初始阶段划定为公元11、12世纪。他认为，此前的欧洲与此后的欧洲间存在着根本的断裂，西方近代的法律制度和法律价值起源于11、12世纪，而不是此前的时期。①参见［美］哈罗德·J.伯尔曼：《法律与革命》（第一卷），贺卫方等译，法律出版社2008年版，第4页。皮雷纳在阐述近代城市的起源时也将目光聚焦于这一时段，他认为此前的城市“没有中世纪和近代城市的两个基本属性——市民阶级的居民和城市组织”。②［比利时］亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国樑译，商务印书馆2006年版，第36页。不论是西方法律传统的发轫还是欧洲近代城市的源起都开启于11、12世纪，这并不是简单的历史巧合，而是人类社会演进过程中为后世资本主义的产生和发展孕育根苗的一次际会。按照皮雷纳的说法，如果把城市理解为一个具有法人的资格，并拥有自己特有的法律和制度的社会，那么此前的欧洲根本就不存在城市。③参见［比利时］亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国樑译，商务印书馆2006年版，第36页。推动近代法制演进、经济发展及其影响下的城镇化进程的“元代码”就是在这一时期形成并逐渐发展的。

1.商业发展、城市法律与中世纪城镇的兴起

11、12世纪，欧洲涌现出数以千计的新城镇。从城市发展的视角看，11、12世纪新城镇发展的重心与此前的城镇相比，发生了由“政治、军事”向“工商业发展”的转向。④参见郑也夫编：《城市社会学》，中国城市出版社2002年版，第25页。“如果说城市在政治组织方面的作用在古典时代比在中世纪为大，那么城市的经济影响在中世纪则远远超过古典时代”。⑤［比利时］亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国樑译，商务印书馆2006年版，第66页。

这种转向所导致的前后两种城镇的最显著的区别，主要体现在社会经济和政治法律上。11、12世纪时，商业和工业（手工行业）不再仅仅处在从属于农业的地位，而是反过来对农业发生主导作用。农业产品不再限于自给自足的消费，而是作为商品进入流通领域参与交换。在工商业发展的影响下，城镇到处可以见到，每个城镇都构成一个市场，且已成为社会发展必不可少的部分。经营的商人们就居住在中世纪封建城堡的周围——新堡，这些新堡与封建城堡——旧堡结合便产生了新的城镇，这使得城镇的人口增加，范围扩展，同时也导致了“市民”阶级的形成。⑥参见［比利时］亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国樑译，商务印书馆2006年版，第65、91-97页。

中世纪的城镇不仅在经济上是商业和手工行业的所在地，行政上亦是法院区域，而且是一种誓约共同体的结义，在城市特许状的授权下，其被视为法律意义上的法人团体。⑦参见［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第604页。在这些城镇中，商人、工匠和手艺人等构成了其居民的主体，这些居民所构成的城镇具有作为城市共同体的一种共同的自我意识，且都由一套城市法律体系来治理。而此前的城镇主要是由以种田为生的人们构成，兼有少数商人、骑士和贵族，以及一小部分工匠和手艺人，这些城镇居民不享有将他们本身与其在乡村的邻居区分开来的特殊身份或特殊权利，且这些城镇也没有自己的行政或司法机构。⑧参见［美］哈罗德·J.伯尔曼：《法律与革命》（第一卷），贺卫方等译，法律出版社2008年版，第350-352页。经济和法律因素与中世纪城镇发展转向的关联显而易见。

2.市场经济、法治社会与近代以来城市的发展

15世纪开始，欧洲出现了大的商业城市，这与当时海上航路开辟、远程贸易的发展直接相关。航海业的发展开拓发现了新的市场，致使地处贸易路线上和转口地的城市发展起来。⑨参见［美］阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》（第四版），苏晓燕等译，中信出版社2003年版，第84-85页。“在中世纪城镇这个鸟窝里，资本主义杜鹃下的蛋，比当地其他鸟下的蛋要大，但是仍然被当作同窝孵出的蛋对待”。⑩［美］刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社2005年版，第428页。随着这个“蛋”的孵化，“到17世纪时，资本主义已改变了整个力量的平衡”。⑪［美］刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社2005年版，第427页。“中世纪城镇上具体的市场被抽象的超越国界的市场所代替，这种抽象的市场，只要哪儿有有利可图的交易，就会在哪儿滋生繁荣”。①［美］刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社2005年版，第430页。此时的“市场”已不仅仅是一种商品交换的场所，更大意义上已经转变为一种资源配置的方式。

19世纪以后，城镇化飞速发展，毫无疑问这是由至今尚处于进行状态的科技革命所引起的，它不仅使工业生产从19世纪以前的家庭小作坊转移到工业城市的大工厂中，而且推动着工业生产不断地进行换代更新。机械大工业时代的到来，不仅使商品，而且使诸项生产要素都通过市场来进行配置。对于最先开启工业革命的英国来说，虽然技术进步是其工业革命的推手，但是究其根源还是在于英国所面对的市场已空前广阔，其本土市场及海外贸易的扩展对制造品有强烈的需求。②参见［美］克莱顿·罗伯茨，戴维·罗伯茨，道格拉斯·R.比松：《英国史》（下册），潘兴明等译，商务印书馆2013年版，第83-84页。在市场的作用下，资本主义工业大踏步地前进，在机械发明和大规模工业化生产的推动下，城市扩张的速率也大大地提升了。

在这一过程中，中古后期开始的文艺复兴、宗教改革及后来的启蒙运动，解放了长久以来被束缚的人性，同时也唤醒了长久以来处于沉睡状态的“人权”。古代人权思想的萌芽包括超验权威观、平等人格观和本性自由观，中世纪末以来的格老秀斯、斯宾诺莎、霍布斯、洛克以及卢梭等思想家将这三者有机结合起来，并加以继承和发扬，采取传统的“权利”概念将其表达出来，③参见夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第130页。形成了资本主义的意识形态。在“天赋人权”理念的指导下，资产阶级革命将权利从受制于权力的状态，转为与权力相抗衡，并制约权力的状态。④虽然在中世纪的市民阶级中，也开始萌生权利的概念，但此时的他们并不具有革命性，他们要求人身自由，却没有把自由当成天赋的权利。随即近代社会开始步入了法治的时代。以市场为基础的资本主义的发展不论是自由的、垄断的还是福利的，其内在的调控机制都是法治的。法治成为工业发展、市场调控、城镇化推进的总缰绳。

3.推进市场、法治与城镇化发展的元代码——权利与权力的平衡

11、12世纪不仅是西方法律传统的转型时代，近代城市的源起时代，也是个人权利的发轫时代。这一时期，世俗个人主义开始觉醒，随着新城镇的出现，市民阶级开始形成，“而市民阶级最不可缺少的就是个人自由，没有自由就没有行动、营业与销售货物的权利，尽管他们要求自由是为了获得自由之后的利益……，因此整个12世纪可以说是一个为权利而斗争的世纪”。⑤方新军：《权利概念的历史》，载《法学研究》2007年第4期。

欧洲中世纪的商人脱胎于因人口增加而离开土地的流浪者和冒险家们。⑥参见［比利时］亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国樑译，商务印书馆2006年版，第73页。他们的“流浪”使得商业活动出现并在欧洲传播。“随着商业的扩展，利欲不可抑制地表现出来”，⑦［比利时］亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国樑译，商务印书馆2006年版，第55页。而这种利欲幻化成的是商人们对权利的追求。为了自身的生存和发展，城镇中的商人们结成了行会。“中古时代，政治上的利害关系常常集中于城市资产阶级同封建主、伯爵、主教、国王之间争夺权利的斗争”。⑧［美］刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社2005年版，第280页。在与封建势力相抗衡的过程中，他们赢得了“城市自治”的特许状，并以此为根据建立了包括市议会立法、习惯、判例和行会规章在内的城市法律体系，这成为人们取得市民身份和基于此种身份谋取商业利益的根据。对于城镇来说，“人们在其中取得市民身份以后就意味着取得了自由权，他们从此免除了苛捐杂税和封建军事徭役，而且有权出售自己的财产，有权自由流动了”，⑨［美］刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社2005年版，第281页。权利的取得对于市民阶级的兴起和商业的发展都是必不可少的条件，也成为了城镇化发展的第一推动力。

可以说，有了合法权利的中世纪商人“是城市居民中最活跃、最富裕、最有影响的分子，他们最难忍受损害他们的利益和自信心的处境。尽管时间和环境迥异，他们当时所起的作用正好比得上18世纪末期以后资产阶级在结束旧制度的政治革命中所起的作用”。①［比利时］亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国樑译，商务印书馆2006年版，第109页。

同样是为了追求权利，18世纪的资产阶级革命斩断了中世纪的历史，迎来了资本主义时代的曙光，也开启了工业革命的序幕，随之也推进了资本主义时代高速发展的城镇化进程。工业革命首先在英国开始，除了市场因素之外，另一个重要的原因就是英国政府对经济没有过分的管制和束缚。光荣革命后走上资本主义道路的“英国议会里有很多热心改革自己田产的地主和发展自己业务的商人，他们可以保证圈地运动法案的通过，否决或废除妨碍商业的法案。英国经济之所以成为欧洲最自由的经济，与代议制政府有密切的关系”。②［美］克莱顿·罗伯茨、戴维·罗伯茨、道格拉斯·R.比松：《英国史》（下册），潘兴明等译，商务印书馆2013年版，第86页。公权力受到了限制，私权利得到了伸张，工商业便随之发展起来。相比之下，政体没有变化的法国，则在工业发展的道路上迟滞了。18世纪后半期，路易十六统治下的封建体制的法国政府也进行了工业化的尝试，但是其改革举措在既得利益者的抵制下屡遭失败，有利于工业化发展的经济政治举措根本得不到实行。工业革命以市场的拓展为前提，以有效的制度保障为依托。没有市场和法律因素的保障，仅仅将工业化等同于一场技术革新运动，遂导致近代初期法国的工业化和城镇化进程远远滞后于英国。③参见高德步、王珏编：《世界经济史》，中国人民大学出版社2001年版，第259-260页。直至法国大革命之后，社会运作的具体规则——法律制度向资本主义时代转向，这种局面才有所变化。因为在这之后，不仅调控国家公权力的公法发生了变化，由国民议会取代了封建时代的三级会议而掌握国家的最高权力，在私法方面，个人自由和私有财产也得到了比在“旧政权”时期更强有力的保障。④参见［英］梅特兰等：《欧陆法律史概览：事件，渊源，人物及运动》，屈文生等译，上海人民出版社2008年版，第218页。

从法学视角审视可知：经济（市场）因素和法律（法治）因素对城镇化发展的作用离不开人们对权利的追求。同时也要看到，中世纪市民阶级争取权利的斗争是在承认封建权力的前提下进行的，其与封建权力之间各取所需：市民依靠封建权力提供安全的庇护，封建权力需要市民阶级提供财政的资源。与中世纪市民阶级在承认封建权力的前提下争取自身权利的作法不同，近代资产阶级革命过程中，资产阶级看到争取权利的最好方式是限制公权力，限制公权力才能扩展自己的私权利，从而拓展市场、发展工业，赢得利润。依政治哲学的视角看，中世纪以来商业的发展、城市法律的出现导致了自治城市的出现和市民阶级的产生，进而在事实上形成了市民社会与政治国家间的对抗，产生了推动资本主义发展的原始编码。但如果从法学的角度观察，我们似乎可以再继续追问，市民社会与政治国家间的矛盾何以能够推动社会的发展，推动资本主义的现代化，催生近代以来的高速城镇化进程？市民社会虽然从封建条件下生长并独立于政治国家，但“市民社会并非与国家完全分离。……国家制定法律，规定了市民社会不同领域与部分自主的外在届域；市民社会也以此设定了国家行动的界限。市民社会与国家由宪法及传统结合在一起，宪法与传统强调彼此的义务以及一方相对另一方的权利”。⑤邓正来，［美］J.C.亚历山大编：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社1999年版，第33-34页。以此而论，不论是中世纪城镇形成的初始阶段，还是近代资本主义时代城镇化的高速发展阶段，都是在市民社会的权利与政治国家的权力间相互制约的动态平衡中实现的。正是权利与权力间的制约发展才实现了西方城镇化的自然演进。可见，权利与权力间的法制对抗催生了城镇化发展的社会元代码——“权利与权力之间的平衡”。

（二）中国城镇化政府推进的内生症结

西方城镇化是以不同时空条件下权利与权力的动态平衡为内生动力，在经济（市场）与法律（法治）因素的共同作用下自然演进的。权利主体与权力主体间相互克制，没有哪一方的理性能够主导并贯穿城镇化过程的始终。西方城镇化发展的历程表明，经济（市场）因素和法律（法治）因素是影响城镇化发展的必不可少的两大要素，但这并非意味着攒齐了这两个要素就能够实现城镇化的自然发展。虽说历经三十余年的改革开放，中国的市场经济不断完善、法治进程不断发展，中国的城镇化却也没有进入一个自然发展的状态。究其原因，在于中国的城镇化进程是由政府一方主导推进的，不仅如此，影响城镇化发展的两大要素——市场与法治的发展也同样是在权力主导下推进的。主导者的单方理性贯穿于市场、法治、城镇化发展过程的始终。影响城镇化发展的市场、法治要素虽然齐备，其背后却始终存在着左右其发展的权力幻影，挥之不去。权力的活跃和主动、主导使得其与权利之间不能形成平衡制约的状态，遂导致中国城镇化进程难以“自然”。诚然，中国城镇化政府主导推进方式的形成与中国的体制、制度等因素有着必然的联系，或者说中国的政治生态本身就是权力主导型的，但此种生态的形成有其深刻的历史文化根源，若探其根由，或可在中国自古以来“权力至上”的文化传统中得到答案。

在中国的传统文化中，法律始终是被权力按照某种超法律的价值观念所左右的，乃至于权力对法律的僭越只要不违背这种价值观念即属正当。时至今日，这种传统依旧难以消逝。改革开放以来，虽然中国的法治建设长足发展，但是在“效率优先”的发展模式下，法律依然要为经济发展让路。“权力的自然法”总会依据一定的道德观念来驾驭法律的发展，操作法律的适用，以至于在城镇化过程中，法治、市场要素齐备之后，受此内生变量的影响，城镇化依旧不能实现自然发展。权利与权力间便不可能形成平衡制约的关系，这便是中国城镇化不能实现自然发展的内生症结。

二、中国城镇化自然演进的目标设定与程序推进的应然进路

（一）中国城镇化“自然发展”目标的设定

西方城镇化的历史进程昭示了市场与法治两大要素在城镇化自然演进过程中的重要性，也为中国城镇化的政府推进提供了镜鉴。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中也将城镇化视为一个“自然”的过程，指出：“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志”。其指导思想当中更是明确了通过市场和法治——“市场主导，政府引导”来推进城镇化进程的技术路线，即“正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。”市场主导是经济体制改革的主要目标，法律规制则是政府引导的规范根据。中国城镇化的推进同样要在市场与法治的作用下进行，且其目标是实现城镇化的“自然发展”。西方城镇化自然演进的历程告诉我们，市场、法治催生了西方的城镇化，助力了西方的现代化，同时也告诉我们，在中国推进城镇化的自然发展，绝不可忽视其政治生态中所具有的强大的政府权力的作用，唯有处理好政府公权力与公民私权利之间的关系，才能真正实现城镇化的自然发展。所以，中国意欲“通过市场化，引导工业化，推进城镇化；通过法治化，使公民的权利实然化，政府的权力规范化，进而引导城镇化”的技术路线推进城镇化的自然发展，首先需要处理好的就是“政府权力”的运作方式问题。

（二）中国城镇化程序推进的应然进路

我国城镇化进程是在政府权力主导下推进的，乃至于影响城镇化的市场、法治要素亦概莫能外，其内在的推动因素皆来自于权力单方的设计理性。随着市场、法治要素的齐备，城镇化进程的发展，当下中国的现代性特征也愈发鲜明了，中国社会发展步入了“转型”的时代。在社会由传统向现代的转型过程中，面对市场、法治、城镇化及其体现的现代性特征，政府权力是否还要以其单方理性设计并主导社会发展？诚然，中国政府权力主导的传统一时间难以消逝，那么，这是否意味着政府权力要因循它既有的运作方式，一如既往地以其单方理性设计并主导城镇化进程呢？站在转型期的视角来看，答案毫无疑问应该是否定的。即，政府权力的运作方式必须进行改革，否则将与中国社会发展过程中不断展现的现代性相悖，而且势必加深城镇化过程中的内生症结，致使城镇化不能实现自然发展。原因不难明了，现代性所内蕴的价值多元与城镇化自然发展的元代码“权利与权力的平衡”相映成趣，现代性的基础在于现代社会对不同价值观念的肯认和尊重，对不同价值观的尊重，即是对不同主体的尊重、对不同主体的权利的尊重，现代社会中政府权力对公民权利的尊重当然也不例外。或可说，城镇化的自然演进就是现代性在城市发展上的反映。所以，政府权力运作方式的改革必须能够迎合现代社会的特征，唯此才能构造出适宜城镇化自然发展的社会元代码——“权利与权力的平衡”。

中国城镇化过程中政府权力与公民权利之间的对抗，实际上是中国渐趋步入现代社会后价值多元的一种中国化的表征，因为中国还在转型，但政府权力依旧强劲，通过意识形态主导社会、掌控话语权。此时公民权利渐渐觉醒，但有些地方政府权力还不自省，国家治理过程中公民参与度不够，权利与权力之间的对抗状态在现代化的多元并存的价值空间中势必被放大。这使得现代价值多元氛围中权力主导，权利与权力不平衡的内生症结与社会发展所带来的现代性极不协调。然而目前的现实告诉我们，在价值多元的社会里，要达成共识非常困难，且弥补共识裂变的缝隙，不可诉诸赤裸裸的暴力，尤其是城镇化过程中政府主导的单方理性，否则，其结果势必进一步导致社会共识瓦解，权利与权力间的合意难以达成。由此可见，社会转型期的法治路径必须在没有共识的地方寻找出可以达成共识的途径，而这条途径就是程序。①参见季卫东：《大变局下的中国法治》，北京大学出版社2013年版，第85-86页。

现代社会的价值多元要求政府行政必须朝向民主化的方向发展，即，政府必须依据体现民意的法律来行使行政权，而且要求在行政权行使的过程中，必须尊重可能受行政权作用的相对方的意见。在行政权行使的方式上，单方面的“命令——服从”的模式逐步让位于通过吸纳相对方的参与和理性对话而作出行政决定的模式。这种通过相对方的参与而促使行政的民主化的过程，实际上也就是通过将相对方权利引入行政权的作用过程，创设一种“行政权——相对方权利”的互动和制衡关系，从而有效地排除行政权行使中的恣意。具体说来它是通过使“行政权——相对方权利”的角色分化和独立来实现的，而这一实现过程恰恰是程序在现代行政管理过程中的展开过程，是现代行政程序的功能所在。②参见王锡锌：《行政程序法理念与制度研究》，中国民主法制出版社2007年版，第46-47页。诚如王锡锌教授所言：“在现代社会中变得日益强大的行政权对相对方进行作用的过程中，行政程序理应成为个人与政府之间尝试获得‘沟通理性’的载体。”③王锡锌：《行政程序法理念与制度研究》，中国民主法制出版社2007年版，第48页。既能凝聚共识，又能有效的控权，以使权力尊重权利，达到一种有效的平衡。就城镇化过程中的政府行为而言，既能完成行政权力的目的指向，又能在此过程中实现权力对权利的尊重，或者从权利的角度说，引入权利对行政过程的有效参与和影响，这便是现代行政程序的功能所在。

三、中国城镇化的政府推进需要以交涉为基础的程序建构

（一）城镇化的程序推进需要通过交涉来实现

毫无疑问，由于“重实体”传统的羁绊，中国缺乏程序；面对现代化的冲击，中国需要程序。中国权力主导的现实状况和城镇化自然发展的目标设定，使得程序主义的现代法治进路在中国国家治道模式的选择上越发地明晰了。但如何使程序不仅仅是“花瓶”，发挥形式上单纯的装点功能，更要使其发挥控制权力、平衡权利与权力间关系的实质性功能则是当下最应该思考的！

根据新程序主义的法治进路，这需要建立以“相互关系”为特征的现代法律程序，而相互关系则是通过程序中“交涉”实现的。所谓交涉，即是程序参与各方在先定的制度框架内，围绕同一议题展开的平等对话、理性协商、充分论辩的过程。其展现的就是一个程序参与主体间依托制度框架，以和平方式交互作用达成共识的过程，这一你来我往的制度化交锋过程就是现代法律程序中所内蕴的交涉状态。从现代程序运作机制的视角看，可以说交涉就是现代法律程序的本质。所以季卫东教授说，程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性，程序就是交涉过程的制度化。①参见季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第20-21页。

源自英国普通法的“自然正义”是现代法律程序的基本价值指向，当然也是交涉应该秉持的内在道德，其原本是一个司法上的原则，然而，随着现代行政职能的出现和扩大，它又成为现代行政程序上的原则。②参见高鸿钧、程汉大主编：《英美法原论》（上），北京大学出版社2013年版，第464-467页。“行政应尽可能地被司法化。只有这种人所不熟知的做法才能使得国家为实现其目的的工作——即生动的行政——被迫依照司法的被紧密约束的、有规律的形式进行。只有如此与其目的相符的活动才可进行，这种活动也应该在这种程度上进行。”③［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第66页。行政权的运作模式也由权力主导模式向现代的合作治理、公众参与的民主化模式迈进。其特点就在于现代行政程序约束下的权利与权力之间的交涉。无论是现代法律程序自身的功能设定，还是现代国家治理模式对行政职能提出的民主性要求，都将其要旨指向“交涉”。交涉是现代法律程序的本质，交涉也是现代法律程序进行多元价值整合的机制，如果说程序是“诸神之争”的现代性问题的求解之道，那么其内在机制便在于交涉的真正实现。

（二）中国城镇化政府推进中交涉机制的匮乏

如果说程序是制度化的基石，那么交涉便是现代法律程序功能得以发挥的基石。中国的政治生态中之所以没有程序发挥作用的空间，原因在于其程序中交涉机制的匮乏。中国传统文化中虽然不乏交涉存在，但明显地体现为“服从性”，这种服从性的交涉运作于制度之外，“缺乏适当的运用条件，不仅没有与程序的发展相结合，在许多场合往往还对程序产生了负作用。其结果，交涉往往是无原则的，甚至主要为力量对比关系所左右。在这种交涉充斥社会各种过程之中的场合，便会造成一切凭关系办事的交易性政治，目的被忽视，最后连当事人应当而且可以接受的法律本身也成为交易的对象。”④季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第83页。这种服从性交涉在城镇化过程中不乏体现。如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。但现实中，个别地方政府在城镇化征地过程中往往绕过法律规定的价格评估环节，直接与被征收人进行谈判，采取权力压制下的协商的方式与被征收人达成拆迁“合意”，便是典型的服从性交涉的体现，其实质是非程序化、非制度化的强制。

具体到法律规范的规定当中，权利与权力间的交涉主要体现为对权力主体以外的主体意见的听取和采纳方式，其典型体现便是对专家论证和公众参与的规定，在参与的途径上体现为聘请专家论证、听取公众意见等方式，在参与的方式上体现为召开听证会、论证会、座谈会等方式。中国法律规范当中不乏交涉得以进行的原则依据，但缺乏的是交涉得以展开的具体规则的支撑。在权力主导的行政文化中，具体交涉机制的缺乏，很容易导致对交涉的选择性运用，使得交涉丧失实质功能，仅具装饰性特征，这在与城镇化密切相关的《城乡规划法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规中有着明显的体现。例如，《城乡规划法》第26条规定，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第46条“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”第48条第1款“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。”第50条第2款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”。但对究竟是采取论证会还是听证会，什么情况下采取论证会，什么情况下采取听证会，征求利害关系人意见究竟是怎样的流程，则全无具体说明，且在法律责任当中对违反程序的责任问题没有任何确切的规定，这使得“听证、论证”之类的规定仅具宣示性，不具可操作性。可见，此类程序规定流于形式，实质性交涉难以形成。

交涉不仅仅起到形式上的作用，其功能并不在于“粉饰”，更重要的是交涉能够将实质性的利益纷争纳入程序进行解决。但这要以程序权利义务的相应配置为前提，并非仅仅通过“应该进行听证”此类宣示性的举措就能够实现。未经正当程序便如之何，这种程序宣示或许在有着自然正义法治传统的氛围中有可能发挥一定的作用，在权力主导的政治生态中欲通过此类程序宣示达到平衡权利与权力间关系的目的无异于缘木求鱼。切切实实地使程序发挥应有的作用，就必须通过具体程序规则的建构，赋予行政相对人以能够与权力相对抗的权利，以此建构权利与权力之间的交涉性。

（三）中国城镇化政府推进交涉机制的建构

中国虽然也开启了社会主义法治建设的进程，但是中国的法治建设明显不同于西方，中国法治建设的推进其实是在权力自省与权利觉醒的张力作用下以和平的方式向前推进的。中国的法治在权力的自律目的与权力恣意的本性的矛盾对抗中发展。权力欲行法治，通过建构法律以挟制自身，但权力又僭越法治，城镇化过程中的个别地方政府便是典型，其行权过程往往超出法制的形式框架，或是在法制形式性框架的遮羞之下，恣意行权。这种状况虽然不可能戛然而止，却也不可过久地持续，与现代程序法治相悖的服从性交涉正是在这种状态的维系下才得以生存的，因此，此种状况必须被打破。

其途径在于，按照正当程序的价值要求细化有关交涉的程序规范，通过正当程序的建构解决实在法律规范当中程序规定的笼统性问题，使程序具有现实的可操作性，不至沦为权力任意摆布的工具，和遮蔽权力瑕疵、粉饰正统性的手段，以此增加权利与权力间的交涉性，保证平等对话、理性协商、充分论辩的实现。从现代法律程序要素的基本构成来看，对立面、信息与证据，以及对立各方在此基础上进行的“对话”过程，是以相互关系为特质的程序所必备的三项要素。①当然，从程序要素的角度看，尤其是从听证程序的角度看，裁决者或主持者以及程序的最终结果也是程序所应具备的要素，裁决者或者是听证的主持者所应具备的一个基础性条件就是“中立性”，任何有碍于中立判断的人和条件都应被排斥于程序之外。同时程序结果应该具有确定性和公开性，这与程序过程的公开同样重要。以听证为例，听证报告是听证会对各方意见总结、归纳、梳理后的结果，为避免公众质疑结果中是否体现了自己的本意，结果一定要公开，同时要对行政决定中对听证结果采纳和不予采纳的情况进行充分的说明，使公众对听证所确定的结果在行政决定中的体现有一个直观的了解，让公众感受到参与的成效和意见被真诚对待的效果。不过，本文所要论述的重点并不在于程序，而在于城镇化程序推进中的“交涉”（交涉为程序所包含，是现代法律程序中的本质要素，其构成要件的范围要小于程序构成要件的范围），所以主要以促进交涉得以形成的要素为主，至于程序中的其它要素则略而不论。这三项要素也恰恰是交涉得以进行的基本要件，交涉理应以这三要素为基础进行建构：

首先，交涉的实现以存在立场上相互对立的各方为前提。没有相互对立和竞争的关系，就不可能形成各方协商、让步的交涉局面。“程序参加者如果完全缺乏立场上的对立性和竞争性，就会使讨论变得钝滞，问题的不同方面无法充分反映，从而影响决定的全面性、正确性。”②季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第26页。在我国，不论是《城乡规划法》、《土地管理法》还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，这些与城镇化进程直接相关的法律法规中虽然吸纳了听证、论证、座谈等听取公众意见的方式，却没有对这些方式及其适用条件作出细致严格的规定，接受公众意见的条件和方式方法都需要进一步说明。“鉴于听证制度在尊重行政相对人主体地位、保障行政决定可接受性上的特殊作用，往往被视为一国行政程序法的核心制度”。①章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第334页。听证的准司法性质是对交涉过程的直观呈现，在形式上以有利于交涉的听证方式为主，至少在重大问题的行政决策（当然，何为重大行政决策同样是需要界定的）上听证的方式一定要优于座谈、论证等其他形式。同时对参加交涉的公众的范围和遴选机制要进行界定和规范，避免实际运作中，“听话”代表、“哑巴”代表等与政府立场非但不对立、反而相一致的公众出现在听证等征求意见的形式当中。

通过什么方式选择什么人参与交涉，以保证参与各方利益的对立性，是确保对立面能否形成的基本程序设置。为此，应该在法律上对公众的重大行政决策参与权予以明确，不可使代表的选择由政府单方控制，成为其恣意而为的自主选择。否则法律对公众参与的规定没有任何意义，或许只会在社会矛盾激化之时，起到政府对独断行权之举的粉饰和对敷衍民意行为进行装饰的作用。从实际操作层面看，公众代表的选择切不可由行政部门单方主宰，而应以个人自荐和组织推荐为主。考虑到当下中国社会自治组织发育不全但又在成长之中的现实状况，“建立一种由各利益集团、社会中介组织等与政府双向互动、共同协商遴选听证代表的机制，从而实现以社会自治有效制约国家公权恣意行使的目的”，②章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第338页。不失为可行之举。

第二，交涉的进行以信息与证据为基础。显然，争议各方的对话不能凭空进行，而应该有理有据。“理”就是规范；“据”就是依据，即信息与证据。与争议相关的事实、知识、资料、根据等信息与证据是对立各方对话时的依据。只有争议各方对己方以及对方的信息与证据有着充分的了解才能提出于己方有据的论点，向对方作出有理的辩驳，从而形成交涉的局面。所以交涉“程序的设置应当有利于当事者获得对方的证据信息，从而进行信息比较和估计。”③孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆2005年版，第31页。然而在政府与公众的实际交涉过程中，信息的掌握往往是不对称的。以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为例，其第10条第2款规定：“市、县人民政府应当组织有关部门对征收方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第13条第1款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”然而在实际生活当中，个别地方政府不要说征求意见，往往连公告都省了。这使得政府与公众之间信息存在严重的不对称，公众应该知道的都不知道，还怎能谈得上与政府之间进行有效的交涉呢？④如山西省屯留县发生这样一起案例，屯留县政府在没有告知征用土地的事实，更没有依法履行征地方案和征地补偿、安置方案公告的法定职责的前提下，以租地费的形式对被占用耕地的农民进行补偿。征收土地方案公告和征收土地补偿安置方案公告，是保证被征地农民合法权益的法定程序，然而当地政府却没有依法履行征地公告职责，这是对农民知情权的侵犯。不知情的农民又如何与政府进行必要的交涉呢？参见韩芳：《征地不告知乡亲们咋成》，载《人民法院报》2014年03月27日第03版。相对于公众而言，政府凭借自身的行政权力有着更为有效的信息收集手段，掌握着更为充沛的信息资源，而公众掌握的信息则极其有限，很多信息的获得只能依赖政府的信息披露。这便要求对政府课以严格的信息披露义务，严格信息公开责任，将行政相对人的申请信息公开权落到实处。

同时需要注意，对信息与证据的充分理解以及识别与判定都离不开专家的参与，这便涉及到专家参与交涉过程的身份与职能的定位问题。交涉过程中专家的参与是极其重要的，但要以保证专家立场的中立性为前提。专家的作用主要在于对专业的信息与证据进行释明和提出科学合理的职业建议，以解决公众对专业性问题的茫然，以及城镇化推进中政府的或然和莽撞。可见，专家的作用在于，为各方交谈提供客观的专业技术方面的注解。之所以将专家的作用限定于此，是因为这里要利用的是专家的专业身份和职业技能，此时若让专家作为对立各方中的一方，其缺乏的是与其他各方相对立的利益基础。如果专家要参加对论，那么他完全可以以公众的身份，利用专家的技术而非专家的身份加入其中。为了保障专家的中立立场，可尝试建立听证代表专家库，通过随机抽取的方式选择专家代表，以取代当前专家由政府主导选择的作法。当然，保证专家的中立，还需以城镇化相关的职业发展为条件，推进职业精神的提升和职业操守养成。以城市规划师为例，在政府主导推进城镇化的氛围里，他们发挥的作用很有限，只能成为政府决策的辅助者，其规划意旨往往不得不为权力的目的服务。诚如杨涛先生所说，在中国的政治生态中，城市规划师若想发挥作用，政府的推动力很关键，但是“规划师更要站在客观、理性的思维和角度，做领导、媒体、社会的工作，发挥专业人士的道德和良心，敢于承担社会责任，敢于面对来自不同利益群体的压力。”①鞠靖：《最有希望的城市规划师还没出生》，载《南方周末》2010年12月30日第002版。通过职业化的培养，使得职业人士秉持自身的职业操守，不偏不倚，为城镇化的推进提供中立、科学、合理的推进建议，这项工作虽然任重道远，但却不可不为。

第三，交涉通过对立各方平等对话的形式展开。尽管信息与证据是交涉得以进行的基础，但其可靠性是通过交涉各方的对话与论证过程实现的，包括对事实与规范进行解释的妥当性亦是如此。“只要对方反对自己的主张，怀疑其妥当性，就有必要诚实地向他说明自己的根据。从这样的地方出发，自己也认真考虑主张的规范性根据，并进一步寻找对于双方来说都有说服力的解决。”②［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第126页。所以，在实际对话过程中，要赋予参与各方以充分而对等的机会和时间进行意见表达，否则对话将无实质意义。其内在机理亦如棚濑孝雄教授所说：“人们听到与自己意见完全不同的见解时，往往会考虑一下自己的想法真的正确吗？尤其当有义务就自己的观点向对方进行合理的说明时，这种反省作用会更加明显。许多情况下，听到对方的反驳后有可能意识到自己看法的片面性或者完全是错的，从而导致双方意见的接近。”③［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第124页。对立各方通过交涉达成合意的基础也由此形成。

交涉的理想状态应该是这样：“无论当事者各自有什么样的社会属性，他们都被视为具有对等的、独立的人格，不受任何非合理力量的支配。在这种理性支配的场合，说明义务被高度地规范化，任何强词夺理或以各种借口逃避说明的行为都不能被允许”。④［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第126-127页。但不可否认的是，当个体权利与政府权力进行交涉的时候，其实际上的弱势地位和面对强大的“利维坦”时的畏惧心理是不言自明的，尤其是在中国行政权力主导的传统氛围里，行政权的神圣性和不可侵犯性使得个体权利在面对政府强大的公权力时往往选择退缩、忍让，生存之需使得个体权利不敢“以卵击石”。但是，个体权利结合起来与权力进行交涉则会是另一番效果。以城镇化过程中的乡村为例，“当下乡村治理结构中的村委会、村民小组等组织已经不能真正代表失地农民的利益，失地农民要想有效抗争，必须实现自身利益的有效表达，组织新型农会就是一种有益的尝试。为此，政府应当以社会管理创新理念的提出为契机，大力培育各种行会”，⑤章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第437页。通过社会组织的培育来增加个体权利与权力进行交涉的实质基础，助力交涉过程中平等对话的实现。

四、余论

行文至此，笔者对中国政府主导推进下的城镇化如何实现自然发展的路径做出了一个抽象的分析。其答案或在于，在城镇化过程中通过程序性交涉机制的建构实现权利与权力间的对话，打破权力的单项推进，实现权利与权力的平衡。值得一提的是，程序性的解决方案或可为现行宪法“城市的土地属于国家所有”所带来的农村集体建设用地难以入市困境提供破解之道，⑥说这种程序性的破解之道是一定程度上的，是因为从中国的实际情况看，它要以实质性的宪法解释为前提，中国还不具备在实体权利义务不明的情况下，直接诉诸程序的条件。为集体土地的自然城镇化提供合法性或者说正当性的证成。

通过释宪对中国城市土地现状进行合宪性解释，为集体土地城镇化进路扫清障碍，这是为大多数学者所认可的，只是学者们在释宪的思路上有所不同。①对这些不同观点的概括可参见程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，载《法制与社会发展》2014年第1期；成协中：《城市土地国家所有的实际效果与规范意义》，载《交大法学》2015年第2期。在诸多不同的观点中，将《宪法》第10条第1款解释为“城市的土地可以属于国家所有”的观点具有一定的合理性，所遇到的理论和实践难题要少。这种解释方法使得城市土地现状得到了相对完满的解释，使得完全独立于城市之外的农村有了向城市发展的自主空间，为城镇化进程扫清了根本法上的障碍。但也有需要进一步完善的空间，即在“集体”“国有”的土地性质转化过程中纳入程序性交涉，实现政府权力与被征收集体土地所涉权利及相关权利间的对话，可为公权力推进城镇化方式的正当性提供证成。②如在已然进入城市范畴的城中村而言，显然，随着时间的流逝，其集体性质必然会越来越淡化（这是其进入城市后的功能性和人口流动性等多重因素决定了的），此时将这种集体性质的土地国有化不但是对资源的整合利用，而且是对入城农民市民化的必要举措（当然，为了公平起见，此时集体土地国有化的时机和条件是需要考虑的。这类内容可参见黄忠：《城市化与“入城”集体土地的归属》，载《法学研究》2014年第4期）。只是此时的城镇化不能由政府单向推进完成，而应通过程序性交涉弥补“公共利益”欠缺导致的政府行为正当性的减损。城市外农民集体土地进行自我城镇化必须符合土地利用规划，那么这就要在规划制定阶段听取公众意见，吸收有效的公众参与。在规划制定后，只要是符合规划的，就应该准许。在规划制定过程中吸收作为权利主体的农民集体的意见，可以使规划更具合理性和正当性。（关于土地利用中公共参与机制建构的问题可参见程雪阳、沈开举：《中国土地利用中的公共参与》，载《中国土地科学》2010年第8期）这样，不仅公共性在对话交涉中得到了体现，③城镇化中，一方主导更多体现的是公共性之名，多方参与至少从形式上体现了真正的公共性。交涉协商相较于政府单方推进而言本身就更具有正当性。

总之，西方现代化进程展示了一幅生动的城镇化自然发展的画卷，这一画卷是在权利与权力动态制衡的律动中实现的。时下，徐徐展开的中国现代化的画卷，总是带有浓重的传统色彩，以法治的视角透视中国的城镇化进程，其中总是不乏权力对权利的侵扰，难以看到权利向权力的渗入。诚然，中西法文化的传统不同，但城镇化自然演进的目的并非殊异。现代性的特征需要由程序法治进路来承载，中国的程序建构需要通过交涉来实现。有了对立各方基于信息与证据进行平等对话的交涉机制，权利与权力的律动就不难实现，因为交涉的过程与结果中蕴含着公众能够接受的契机，“在大多数情况下，公民参与的动力通常来自于获取公民接受政策的需求，公民的接受是决策成功实施的先决条件。”④［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第98页。所以，交涉驱动下的城镇化应该不难实现自然发展！

Achieving the Goal of Natural Development of the Government-driven Urbanization: A Comparative Perspective of Chinese and Western Legal Culture

Chen Duo-wang

Chinese governmenthas set a goal of natural development forurbanization. The urbanization of the West after the Western Medieval，from a legal perspective，was a process of mutual restriction and development between right and power. “The balance between rights and power” is the meta code to promote the evolution of urbanization. Led by the government，Chinese urbanization is a self-constructed process in which the government power entrenched in traditional legal culture is so strong that there is no room for right. Even though legal procedures are designed to control power，they actually have become a tool to serve thegovernment. In order to make the legal procedure play its due function，it is essential to improve the negotiation mechanism of the procedure and to establish an equal dialogue between right and power. The natural development of urbanization can only be promoted whenbalance of right and power is achieved.

Urbanization；Government-driven；Natural Development；Legal Procedure；Negotiation

D920.0

A

2095-7076(2016)01-0065-12

*苏州大学王健法学院博士研究生，研究方向为公法程序理论。

本文为2014年度国家社科基金一般项目“政府主导推进城镇化的过程正当性研究”（项目编号：14BFX088）的阶段性成果。

（责任编辑：程雪阳）