推进陆桥沿线区域合作有关问题的思考

文/古　璇 古龙高



推进陆桥沿线区域合作有关问题的思考

文/古璇 古龙高

新亚欧大陆桥被列为丝绸之路经济带的主通道，新亚欧大陆桥国际经济合作走廊也位列“愿景与行动”确定的四大经济走廊之首。本研究中的陆桥即指“新亚欧大陆桥”，陆桥沿线东中西部携手合作，以陆桥经济带的率先崛起共推新亚欧大陆桥国际经济合作走廊建设，是陆桥沿线地区融入“一带一路”建设的机遇，也是责任与挑战。本研究对陆桥沿线区域合作的有关问题进行了初步探讨，抛砖引玉。

2015年出台的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称“愿景与行动”）中，根据“一带一路”走向，确定“陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛等国际经济合作走廊。”新亚欧大陆桥被列为丝绸之路经济带的主通道，新亚欧大陆桥国际经济合作走廊也位列“愿景与行动”确定的四大经济走廊之首。本研究中的陆桥即指“新亚欧大陆桥”，陆桥沿线东中西部携手合作，以陆桥经济带的率先崛起共推新亚欧大陆桥国际经济合作走廊建设，是陆桥沿线地区融入“一带一路”建设的机遇，也是责任与挑战。本研究对陆桥沿线区域合作的有关问题进行了初步探讨，抛砖引玉。

陆桥沿线区域合作的内涵

陆桥沿线区域合作包括以下几种形式：

1.沿线省际间的合作

新亚欧大陆桥又称第二亚欧大陆桥，从中国东海岸的连云港到欧洲西海岸的荷兰鹿特丹，全长10 870公里，东向日本、朝鲜、韩国等国家；西经中亚、西亚、俄罗斯、东欧、中欧、西欧等40多个国家和地区。中国境内4 131公里，直接通过区域包括江苏、安徽、河南、陕西、甘肃、新疆等省区。沿线省际间的合作，主要指上述区域的合作，建设陇海兰新物流大通道，通过陇海、兰新线等运输通道，串联连云港、徐州、郑州、西安、兰州、乌鲁木齐等节点城市，向西出阿拉山口、霍尔果斯，联接中亚，经莫斯科到达欧洲；以喀什为支点向西，通过中亚、西亚，经伊斯坦布尔到达欧洲。依托国际铁路运输通道，提升节点城市综合服务功能，向西北联系中亚、西亚和欧洲，向南辐射我国云贵地区，带动我国西部地区开发开放。

2.沿线省际内的合作

沿东陇海线地区，包括江苏连云港、徐州两个城市，位于新亚欧大陆桥经济走廊的东端起点，具有重要的战略地位。促进沿东陇海线地区参与“一带一路”建设，是江苏主动融入国家“一带一路”建设大局的关键举措，是构建江苏区域发展新格局的重要任务，是推动苏北全面小康建设的迫切需要。加强沿东陇海线地区建设，要发挥连云港新亚欧大陆桥经济走廊东方起点的先导和支撑作用，按照江苏推进“一带一路”建设的核心区和战略先导区的定位，做大做强，实现交汇点建设的率先突破。还要构建以新亚欧大陆桥为主轴的物流通道，打造便捷高效的陆上运输通道。加快推进陇海客运专线徐连段建设，进一步释放徐连铁路货运潜能。加快推进徐连运河规划建设，打造海河联运新航道。更要构建东陇海线地区港口、航运、陆运、园区合作联盟，徐州要充分利用连云港的开放条件和政策优势，采取多种方式，加强与连云港的全方位合作；连云港要充分利用徐州商贸都会和综合交通枢纽的优势，共建徐州陆路口岸，扩大港口腹地。增强徐连两地产业互补性，通过产业链延伸、产业配套、资源共享、联动开发等形式，实现优势互补。

3.区域功能板块间的合作

根据国家主体功能区规划，陆桥沿线地区区域功能板块分为以下层次：

东陇海地区功能板块间的合作。该地区包括连云港、徐州、日照等城市，交通方面，重点构建以郑徐、徐连高铁和青连、连盐、连淮铁路以及曲阜经临沂至日照城际等轨道交通，荣乌高速联络线、徐州至明光等高速公路为骨干，G30 等国道为基础，连云港、徐州综合交通枢纽为支点的快速城际交通网。根据国家主体功能区规划，应强化连云港港口、产业的一体化发展，增强对陇海兰新沿线地区的辐射作用，集约发展临港产业，建设临港产业基地和国际性海港城市。培育形成沿海发展带，增强连云港和日照的港口功能，实施沿海临港产业开发，培育和壮大沿海城镇。提升沿陇海带的发展水平，增强徐州集聚人口和经济的能力，加快资源型城市转型，打造重要的能源基地、先进制造业基地、物流基地和商品集散地。

中原地区功能板块间的合作。该地区地处我国中心地带，是全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，能源原材料基地、综合交通枢纽和物流中心，区域性的科技创新中心，中部地区人口和经济密集区。交通方面，以徐兰、京广、济南经郑州至重庆、太原经郑州至合肥等轨道交通，连霍等高速公路为骨干，G310等国道为基础，郑州综合交通枢纽为支点的放射状快速城际交通网。根据国家主体功能区规划，应完善城市群一体化发展机制，构建以郑州为中心，以郑汴一体化区域为核心层、以“半小时经济圈”城市为紧密层，以“一小时交通圈”城市为辐射层的“一极两圈三层”的空间开发格局。

关中—天水地区功能板块间的合作。该地区是西北地区重要的经济中心，全国重要的先进制造业和高新技术产业基地，科技教育、商贸中心和综合交通枢纽，西北地区重要的科技创新基地，全国重要的历史文化基地。交通方面，应构建以徐兰、包西、西成、大西、银西、西武、西渝等轨道交通，沪陕、连霍等高速公路为骨干， G310、G312等国道为基础，西安综合交通枢纽为支点的“一轴三射”快速城际交通网络。根据国家主体功能区规划，应构建以西安一咸阳为核心，以陇海铁路、连霍高速沿线走廊为主轴，以关中环线、包茂、京昆、银武高速公路关中段沿线走廊为副轴的空间开发格局。强化西安科技、教育、商贸、金融、文化和交通枢纽功能，推进西安、咸阳一体化进程和西咸新区建设，加强产业合作和城市功能对接，建设全国重要的科技研发和文化教育中心，高新技术产业和先进制造业基地，区域性商贸物流会展中心以及国际一流旅游目的地。

兰州—西宁地区功能板块间的合作。该地区地处青藏高原与黄土高原的交汇地带，是全国重要的循环经济示范区，新能源和水电、盐化工、石化、有色金属和特色农产品加工产业基地，西北交通枢纽和商贸物流中心，区域性的新材料和生物医药产业基地。交通方面，应构建以兰新第二双线等轨道交通，京藏（G6）、京新（G7）等高速公路为骨干，G109、G341等国道为基础，兰州、西宁综合交通枢纽为支点的“L”型快速城际交通网。根据国家主体功能区规划，应构建以兰州、西宁为中心，以白银、格尔木为支撑，以陇海兰新铁路、包兰兰青铁路、青藏铁路沿线走廊为主轴的空间开发格局。提升兰州、西宁综合功能和辐射带动能力，推进兰州与白银、西宁与海东的一体化。

天山北坡地区功能板块间的合作。该地区是我国面向中亚、西亚、南亚开放的陆路交通枢纽和重要门户，是全国重要的能源基地，我国进口资源的国际大通道，西北地区重要的国际商贸中心、物流中心和对外合作加工基地，石油天然气化工、煤电、煤化工，机电工业及纺织工业基地。交通方面，应构建以兰新高铁和乌鲁木齐至阿拉山口（霍尔果斯）等铁路，京新（G7）、连霍（G30）等高速公路为骨干，G216、G312等国道为基础，民航为补充，乌鲁木齐综合交通枢纽为支点的快速城际交通网。根据国家主体功能区规划，应构建以乌鲁木齐—昌吉为中心，以石河子、奎屯—乌苏—独山子三角地带和伊犁河谷为重点的空间开发格局。推进乌昌一体化建设，提升贸易枢纽功能和制造业功能，建设西北地区重要的国际商贸中心、制造业中心、出口商品加工基地。

4.依托陆桥沿线重要节点城市和枢纽促进南北合作

主要包括以下方面：

通过东西方向陆桥通道连云港枢纽联系南北方向沿海流通大通道。该通道以深圳经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区等经济特区和国家级新区为引擎，沿线包括东北地区、京津冀、山东半岛、长三角、海峡西岸、珠三角等地区，这是我国人口和生产力布局最密集、产业最集中的地区，通过促进商品和要素自由流动，提高现代服务业发展水平，形成联结东西、贯穿南北，辐射全国、面向亚太的产业发展战略空间，将会极大提升陆桥通道产业国际竞争力。

通过东西方向陆桥通道郑州枢纽联系南北方向京港澳流通大通道。该通道依托京港澳高速、京广高铁、京广铁路等综合交通运输通道，串联京津冀城市群、中原城市群、长江中游地区、珠三角地区，涵盖北京、石家庄、郑州、武汉、长沙、广州、深圳等重要的流通节点城市。加强与该通道的联系，将会形成贯穿南北、衔接东西、辐射全国的重要经济枢纽。

通过东西方向陆桥通道西安枢纽联系南北方向呼昆流通大通道。该通道以西部的呼和浩特、西安、成都、重庆、昆明为支点，以沿线的重庆两江新区等国家级新区为牵引，有利于促进西部地区流通基础设施建设，向东联系京津冀、长三角、珠三角地区，向南辐射南亚、东南亚，形成联系东西、纵贯南北的物流大通道。

陆桥沿线区域合作的原则

1.坚持开放合作原则

国家规划确定“一带一路”相关的国家基于但不限于古代丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与，让共建成果惠及更广泛的区域。因此，开放合作更应是陆桥沿线加快发展的重要因素。以开放贯穿建设和发展始终，坚持对内对外双向开放。增强开放意识，着力营造加快发展的开放环境，吸引国内外外资金、人才、技术等要素的流入，促进产业发展。充分利用沿线特殊园区对外开放的功能，面向海外，加大招商引资的力度，加快陆桥沿线的建设和发展；探索各种有效途径，积极放大开放效应，努力使全线受益。充分发挥沿线连云港、徐州、郑州、西安、兰州、乌鲁木齐以及银川、西宁的国家综合交通枢纽的作用，面向国内，大力吸引国内各类资金的注入。围绕新亚欧大陆桥国际经济合作走廊连云港、徐州、郑州、洛阳、西安、兰州、乌鲁木齐重要节点城市的重点产业，加大招商力度，突出招商重点，主攻能促进产业集群形成的龙头项目，主攻能带动劳动力就业的劳动密集型项目，主攻能提升资源附加价值的资源加工型项目。

2.坚持互利共赢原则

兼顾各方利益和关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，体现各方智慧和创意，各施所长，各尽所能，把各方优势和潜力充分发挥出来。统筹各类资源，强化协作开发，统筹配置并共享优势资源；加强与优势互补，推进联动开发；注重各省区、城市的联系，寻求联手开发，吸引生产要素，真正实现优势互补、互利共赢。

3.坚持市场导向原则

陆桥经济带建设要遵循市场经济的规律，遵循市场规律和国际通行规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，同时发挥好政府的作用，加快政府职能转变，营造公平公开的市场竞争环境。通过扩大开放，加快开发进程；优化区域资源配置，提高开发的整体效率；注重产业发展和生态、环境的同步建设，提高可持续发展能力。

4.坚持统筹协调开发原则

统筹城乡发展，实行工业化与城市化的互动并进，以城带乡，以工带农，城乡互动，工农互促。统筹考虑园区建设、城镇建设和生态建设，实行产业开发与生态建设同步推进，在优化产业发展环境的同时优化人居环境。统筹协调陆桥沿线节点城市布局，优化区域分布，着力构建联结东西、贯穿南北、畅通高效的流通大通道，完善节点城市的国内流通功能，提升国际流通战略地位，促进区域协调联动发展。

5.坚持多层次产业开发原则

以扩大经济总量为目标，大力吸引民资、外资等各类资金的投入，鼓励各种规模的企业发展，加强产业之间的配套；在加快发展传统工业的同时，大力发展高新技术产业，积极提高农业发展水平，促进服务业快速发展，形成三次产业和制造业内部不同产业的多层次开发，实现传统产业和现代产业、低端环节和高端环节的合理配置。

陆桥沿线区域合作的重点

1.打造综合立体交通走廊

互联互通是“一带一路”建设的优先领域，构建陆桥沿线区域与全国、全球各城市圈之间交流、分工的广域交通体系，是本区对外开放、加快发展的关键。

抓住交通基础设施的关键通道、关键节点和重点工程，优先打通缺失路段，畅通瓶颈路段，配套完善道路安全防护设施和交通管理设施设备，提升道路通达水平。优化综合交通基础设施网络布局，合理配置综合运输通道资源，加快铁路、公路、水运、航空枢纽等基础设施建设，加快推进中西部地区、老少边穷地区综合交通建设，促进东、中、西部基础设施的互联互通，共同推进大陆桥国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络，构建便捷高效的综合运输服务体系。

加强陆桥沿线能源基础设施互联互通合作，共同维护输油、输气管道等运输通道安全，推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作。

共同推进陆桥沿线跨境光缆等通信干线网络建设，提高国际通信互联互通水平，畅通信息丝绸之路。加快推进双边跨境光缆等建设，规划建设洲际海底光缆项目，完善空中（卫星）信息通道，扩大信息交流与合作。

2.构建国际物流大通道

落实“一带一路”战略规划，依托沿线关键通道、关键节点和重点工程，完善陆桥运输基础设施，提升陆路通达、海陆联运水平。

按照综合运输理念和各种运输方式的技术经济特征，强化有机衔接，突出对外交通与城市公共交通之间的优先换乘，提升陆桥通道的一体化水平与运行效率。

完善以货运为主的枢纽集疏运功能。统筹货运枢纽与产业园区、物流园区等的空间布局。按照货运“无缝化衔接”的要求，强化货运枢纽的集疏运功能，提高货物换装的便捷性、兼容性和安全性，降低物流成本。铁路货运站应建设布局合理、能力匹配、衔接顺畅的公路集疏运网络，并同站建设铁路与公路的换装设施。港口重点加强铁路集疏运设施建设，大幅提高铁路集疏运比重；积极发展内河集疏运设施。集装箱干线港应配套建设疏港铁路和高速公路，滚装码头应建设与之相连的高等级公路，民用运输机场应同步建设高等级公路及货运设施，强化大型机场内部客货分设的货运通道建设，公路货运站应配套建设能力匹配的集疏运公路系统，切实发挥公路货运站功能。

优化运输组织，完善综合运输标准体系，推进集装箱多式联运、甩挂运输、陆海联运等先进运输组织方式，促进各种运输方式高效衔接，提高陆桥沿线主要节点城市之间干线运输效率和组织化水平。依托货运枢纽拓展现代物流服务功能，提高交通运输对节点城市发展的保障能力和服务水平。整合城市交通资源，建立和完善城市绿色货运服务体系，完善城市物流园区、分拨中心、配送中心和一般货运装卸站点等设施网络布局，优化车辆通行管控措施，提高城市配送服务效率和水平。

优化物流设施资源配置，促进资源整合与功能衔接。结合特大型城市功能疏解需求，打破地区和行业界限，整合现有物流园区及其他物流资源，推进跨行业、跨部门、跨地区的物流设施系统整体规划和建设。

3.构筑服务“一带一路”战略支撑带

一要构筑服务“一带一路”贸易金融带。投资贸易合作是陆桥经济带建设的重点内容。着力研究解决沿线地区市场一体化问题，构建区域内良好的营商环境，共同商建自由贸易区，激发释放合作潜力，做大做好合作“蛋糕”。

资金融通是陆桥经济带建设的重要支撑。深化金融合作，建设陆桥经济带投资开发银行，推动陆桥经济带债券市场的开放和发展。加强金融监管合作，逐步在区域内建立高效监管协调机制，完善风险应对和危机处置制度安排，构建区域性金融风险预警系统，形成应对跨区域风险和危机处置的交流合作机制。加强征信管理部门、征信机构和评级机构之间的区域交流与合作。引导商业性股权投资基金和社会资金共同参与陆桥经济带重点项目建设。

积极争取金融资金，加大诚信体系建设，建立信用担保制度。有效利用政府资金，集中沿桥省、市、县各级政府的力量，争取国家各类资金投入，提高资金使用效率，推进重大项目建设。

二要构建陆桥沿线产业带。加快投资便利化进程，消除投资壁垒。拓展相互投资领域，开展农林牧渔业、农机及农产品生产加工等领域深度合作。推动新兴产业合作，按照优势互补、互利共赢的原则，促进沿线省区、城市加强在新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域的深入合作，推动建立创业投资合作机制。

优化产业链分工布局，推动上下游产业链和关联产业协同发展，鼓励建立研发、生产和营销体系，提升区域产业配套能力和综合竞争力。扩大服务业相互开放，推动区域服务业加快发展。探索投资合作新模式，鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区，促进产业集群发展。在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路。

三要构建陆桥沿线城市带。东中西部地区陆桥沿线网络协调发展，不同地区和不同层级节点城市联动发展，形成分工协作、功能衔接、优势互补的陆桥沿线节点城市发展格局，带动整个丝绸之路经济带沿线国家和地区产业发展。

培育节点枢纽城市。培育一批具有国际竞争力、区域辐射能力和地区服务能力的流通节点城市，构建起布局合理、结构优化、功能互补的陆桥沿线骨干流通网络，推动建设统一开放、竞争有序、安全高效、城乡一体的现代商品市场体系。提高支撑陆桥沿线骨干流通网络运行的交通运输、仓储物流、金融电信等基础设施的配套水平和承载能力，增强节点城市的物流公共信息平台服务能力、应急保供能力、政策保障水平。

引导节点城市分工协作。加快将陆桥通道国家级节点城市建设成为有较强国际竞争力，融入国际流通网络、发挥国际流通节点作用的商贸中心城市，形成对其他节点城市的引领作用；优先发展陆桥通道东西门户国家级节点城市，加快完善基础设施，提升集散能力、辐射功能和中转效率。支持区域级节点城市发展，着力培育一批具有较强区域辐射带动能力的商业中心城市，引导区域资源优化配置，发挥区域级节点城市承上启下的骨干支撑作用。发展中心节点城市，提升其连接和拓展物流通道网络的基础保障作用。发挥节点城市的比较优势，实现相互依托、错位发展、分工协作、功能互补，促进陆桥通道网络系统功能提升。

促进陆桥通道节点城市协调联动发展。节点城市陆桥沿线产业规模持续扩大，服务功能不断增强，陆桥沿线组织化、专业化、信息化程度大幅提升，陆桥沿线产业结构调整升级取得积极进展，深化沿线城市间科技合作，共建联合实验室（研究中心）、技术转移中心、合作开展重大科技攻关，共同提升科技创新能力。沿线城市智库之间开展联合研究、合作举办论坛等。积极利用网络平台，运用新媒体工具，塑造和谐友好的文化生态和舆论环境。

陆桥沿线区域合作的保障体系

1.建立区域互动合作领导机制

加强领导是建设陆桥经济带的重要保证。打破行政区划界限和壁垒，加强规划统筹和衔接，形成市场体系统一开放、基础设施共建共享、生态环境联防联治、管理统筹协调的区域协调发展新机制。

加强国家层面协调指导，统筹研究解决陆桥经济带发展中的重大问题，建立推动陆桥经济带发展部际联席会议制度。成立省级层面协调小组统筹协调陆桥经济带的建设，协调、解决本区建设中的重大事项。建立健全地方政府之间协商合作机制，共同研究解决区域合作中的重大事项。充分调动社会力量，建立各类跨地区合作组织，全方位推进区域互动合作机制建设。

2.建立中欧通道铁路运输、口岸通关协调机制，完善综合交通管理体制

依托陆桥通道，推进建立统一的全程运输协调机制，促进国际通关、换装、多式联运有机衔接，逐步形成兼容规范的运输规则，实现国际运输便利化。打造“中欧班列”品牌，建设沟通境内外、连接东中西的运输通道。在郑州、西安等重要节点城市建设航空港、国际陆港，加强内陆口岸与连云港、新疆口岸通关合作，开展跨境贸易电子商务服务试点。优化海关特殊监管区域布局，创新加工贸易模式，深化与沿线国家的产业合作。

提升城际交通国际化水平。推进国际合作，对接“一带一路”战略，充分利用既有国际合作机制，拓展与发达国家、国际组织的交流与沟通，鼓励交通运输企业、社团的参与和合作，借鉴国外先进经验，优化发展城际交通，支撑全方位对外开放新格局的形成。

深化改革，探索适应一带一路战略发展需要的跨区域、跨行政区划的协调机制，加强城市间沟通与协作，协调解决交通运输、产业发展、金融商贸的统筹规划、同步建设以及资金筹措、运营模式等问题，建立健全综合交通枢纽各种方式衔接、综合开发的体制机制。

3.建立区域合作发展协调机制

加强区域协调发展的顶层设计，科学制定规划，做好各层级、各区域相关规划衔接。根据新的发展形势和任务要求，加强前瞻性预判，建立动态调整机制，适时调整规划。规划编制与调整须加强与国家相关交通、土地利用、生态环境保护等方面专项规划和城市总体规划的协调与衔接，提高权威性和约束力。

统筹陆桥沿线基础设施规划布局，推进节点城市之间基础设施共建共用，防止盲目投资、重复建设。推进沿线省区、城市资源共享、信息平台共建、企业战略合作，最大程度发挥协同效应，促进区域流通健康发展。根据流通节点城市的资源禀赋、产业基础、交通条件、区位优势、功能定位以及与周边城市的互补性，优化区域分工，建立跨地区、跨部门的协调机制，引导相邻区域、相关城市实现合作共赢。推进一体化市场体系建设。进一步简政放权，清理阻碍要素合理流动的地方性政策法规，打破区域性市场壁垒，实施统一的市场准入制度和标准，推动劳动力、资本、技术等要素跨区域流动和优化配置。健全知识产权保护机制。推动社会信用体系建设，扩大信息资源开放共享，提高基础设施网络化、一体化服务水平。

4.建立生态环境协同保护治理机制

完善陆桥沿线环境污染联防联控机制和预警应急体系，加大对环境突出问题的联合治理力度。按照“谁受益谁补偿”的原则，探索开发地区、受益地区与生态保护地区试点横向生态补偿机制。依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设。推进水权、碳排放权、排污权交易，推行环境污染第三方治理。