公益类农业事业单位分类改革后基本支出财政保障政策分析

□易　苇/四川省财政厅



公益类农业事业单位分类改革后基本支出财政保障政策分析

□易苇/四川省财政厅

近年来，各级财政对公益类农业事业单位投入日益增加，在促进农业的发展，全面提高农业公共产品、公益服务的供给总量和效率，促进农业公共服务均衡化、多样化发展方面发挥了重要作用。但随着事业单位分类改革的进行，目前公益类农业事业单位以“基数法”为核心的基本支出财政保障政策已不适应事业单位分类改革的需要，亟待改革创新。笔者在国家政策范围内，就深化公益类农业事业单位分类改革后基本支出财政保障政策提出了一些建议。

1　公益类农业事业单位分类情况

根据目前事业单位的分类情况，农业事业单位主要划分为公益一类和公益二类。

1.1划分为公益一类的农业事业单位

一是承担应由政府提供的基本公益服务或仅为机关行使职能提供支持保障服务；二是不能或不宜由市场配置资源；三是不开展经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。如基础性农业服务和技术推广，农村能源，农村经营管理，种子（苗）管理，动物防疫，植物检疫，动植物保护和管理，防汛抗旱等。公益一类农业事业单位约占公益类农业事业单位的67%。

1.2划分为公益二类的农业事业单位

一是为社会提供公益服务或为机关提供支持保障服务；二是不以营利为目的，可部分由市场配置资源；三是可提供相关服务，收益的使用按国家相关规定执行。如农业技术服务，准公益性水利工程管理，国家和省确定的需要保护的原种场、林场等。公益二类农业事业单位约占公益类农业事业单位的33%。

2　现行公益类事业单位财政保障政策

2.1“基数法”预算

“基数法”是现在已分类的公益类农业事业单位通用的一种预算编制方法。它的编制基础是前期数据及结果，对新增政策性增支事项进行测算，在前期基础上调整确定。这种方法承认既成事实，不考虑影响支出的因素是否发生变化以及发生的变化是否合理。这种预算编制方法的直接结果是基数大的预算单位，经费开支就较宽松；基数小的预算单位，经费开支就较紧张。

2.2不完全的定员定额体系

按相关要求，公益类农业事业单位基本支出预算编制时，人员支出预算应根据定员情况和国家、省确定的工资福利、社会保障等相关政策，通过部门综合预算统筹安排。公用经费预算规模根据定员情况和公用经费财政拨款定额，按照“定员×定额”的方法计算确定，在定额范围内全额或部分编制上述支出。在实际预算编制过程中，由于目前实施的“基数法”预算及部分事业单位自有收入未纳入财政管理等原因，单位定员定额的实际预算资金来源只有部分是财政拨款，其余需由单位自有资金编制。这部分资金来源极其不稳定，单位收入好就预算充裕，收入差就预算不足，就导致公益类农业事业单位基本支出定员定额体系是在“虚转”，定员定额更多地停留在纸面上。

3　财政保障政策目前存在的问题

3.1现行预算编制方法不客观、不科学

公益类农业事业单位采用“基数法”编制预算。虽然这种方法形式简单，便于操作，但受人为因素影响较多，缺乏科学依据，既没有考虑事业单位分类情况，也没有考虑单位人员结构、经费收支、事业发展的变化情况，预算安排与实际的动态管理不能同步。同时，基数无法细化，时间长了，基数就成了一只“大麻袋”，财政很难掌握资金使用的具体情况；资金使用范围也不明确，很难在预算编制中采取统一的编制标准和科学的分类方法，无法达到细化预算编制的要求。往往形成保既得利益多、顾全实际情况少的局面，支出只增不减，最终导致部门、单位之间分配不公。

3.2基本支出中存在科目相互挤占和随意调整、列支现象

一是从人员经费来看，基本支出中部分单位无预算或预算不足的刚性人员开支挤占了部分公用经费。二是公用经费的定额标准涵盖范围太窄，许多可以实行标准化管理的公用支出仍通过公用经费非定额的形式来安排预算，预算随意性大；公用经费科目间的规模和比例没有统一的科学管理，造成公用经费安排结构失衡，导致科目间的经费挤占和挪用。三是“其他商品和服务支出”科目支出内容不清，支出占比大，普遍存在此科目随意列支的现象。

3.3基本支出定额标准没有做到动态化管理

随着经济社会的发展，及物价变化，基本支出定额标准理应不断更新，但是由于没有常态的监测手段和相应的制度，往往是一项定额标准实施多年没有变化，导致无法满足单位正常的基本开支需求。

3.4基本支出与项目支出部分科目界定不清

公用经费部分科目如差旅费、会议费、培训费等科目和项目支出之间界定不清，或者单位财务人员不按规定分析某项支出的分类，在基本支出与项目支出之间随意列支导致部分项目经费被挤占为公用经费，或者本应为基本支出的，用于项目支出。

4　分类改革后财政保障政策改革的建议

4.1零基预算

分类改革后，公益类农业事业单位应实施零基预算方法编制基本支出。零基预算不是以基数作为预算分配的主要依据，而是从“零”开始，不考虑以往会计期间所发生的费用数额，根据各单位的职责、人员编制等客观因素来确定资金使用额度。这种方法克服了“基数法”编制单位预算中存在的问题，随着定额体系的完善，单位间“苦乐不均”现象，也将得到消除，使预算编制更加公平、合理。

4.2分层保障

公益一类农业事业单位经费全额保障。单位收入全部上缴国库，支出按属地绩效工资基准线水平为基础全额保障，纳入财政预算。公益二类农业事业单位经费分类补助，根据单位具体特点，以单位成本、支出定额、市场价格为依据，由财政分类安排必要的经费补助；在财政预算限额内，单位可按照国家政策规定自主安排，对于超过批复绩效工资总量和水平发放绩效工资的单位，财政应收回相应财政补助。

4.3购买服务

推进政府购买服务有利于提高公共服务的质量和效率，满足民众对公共服务多元化的需求，更能激励公共服务的市场化购买，这是促进公益类农业事业单位财政保障机制创新的重要环节。通过制定规则、严格程序、强化竞争，优胜劣汰承接购买主体。全面公开购买服务的信息，全过程加强审计与监督，确保购买服务规范、透明。

4.4完善定员定额体系

一是建立统一的预算定员定额标准。公益类农业事业单位全部资金统一纳入部门预算的编制范围，根据国家有关方针政策和规章制度，综合考虑财力状况、物价水平及单位的工作量、人员、资产等因素统一核定标准。根据财力可能，考虑单位非财政补助收入等因素，对不同类别的公益类农业事业单位分别确定人均费用，编制预算执行定额。统一的预算定员定额标准能提高预算编制的透明度，防止预算分配过程中的不规范行为，也有利于防止腐败，便于审查和监督。二是建立定额标准常态监测机制。预算定员定额标准随着经济社会的发展，应该动态调整。在保持标准相对稳定的前提下，结合经济社会发展和技术水平变化，对标准实施季度或半年度监测，及时记录标准和实际的差异，当差异连续多次达到预警值时，就启动相应程序，按照规定的公式进行修正。三是完善基础库管理。进一步加强数据管理，完善动态采集，及时调整数据库中的编制、实有人员、各项资产数据，保证预算的时效性，实现人员经费按标准、公用经费按定额自动编制，全面提升预算管理水平。

4.5创新机制

进一步创新改革，充分发挥公益类农业事业单位服务职能，保障群众享受到更好的公共服务。一是采取PPP等模式引导和鼓励社会资金开办公益事业。二是探索公益类农业事业单位绩效拨款制度，使用好绩效考评结果，根据单位绩效考评结果确定财政拨款规模。三是创新财政经费投入模式，对绩效工资水平较高的公益类农业事业单位建立调节基金征收制度。

4.6问责监督

加强对公益类农业事业单位的监管和政府约束，以结果为导向建立资金投入与使用的问责机制。完善会计师事务所等社会中介机构的审计监督作用，鼓励与支持广电、报刊、网络、微信、微博等媒体与新兴交流渠道充分发挥作用，形成多层次的监督网络体系，逐步建立问责考评结果公开制度，提高绩效考评的透明度。