政府公信力流失的原因及对策——基于舆情的分析视角

左 蒙, 杨延圣

(浙江工业大学 浙江省舆情研究中心, 浙江 杭州 310023)



政府公信力流失的原因及对策
——基于舆情的分析视角

左 蒙, 杨延圣

(浙江工业大学 浙江省舆情研究中心, 浙江 杭州 310023)

通过对政府公信力内涵的梳理,研究了政府公信力流失的表现和特征。基于舆情研究的视角从民众、政府、具体的中介性社会事项和舆论生态环境四个核心要素重点分析了政府公信力流失的原因,并提出从民众和政府两个角度重塑政府公信力的具体措施。

政府公信力; 舆情; 舆论生态

改革开放以来,我国在经济建设方面取得了举世瞩目的成就,民众的物质生活得到了极大地丰富和改善。与此同时,随着经济结构的转型升级、城镇化进程的加速以及互联网,特别是移动互联网的普及应用,诸如公权腐败、贫富差距、食品安全、环境保护以及重大突发公共安全事件等一系列关乎国计民生的社会问题开始大规模的产生和浮出水面。无论是网络空间还是非网络空间所揭示、暴露和引发的社会问题,一方面引发了民众的强烈关注和热烈反响,另一方面反复严肃地拷问了政府公信力。政府所采取的举措,很大程度上影响着民众对政府的认知和判断,同时,也会影响政府公信力的走势。

一、 政府公信力的内涵及其维度

“政府公信力”这一概念在近些年各级政府工作会议、报告和领导人的讲话中反复出现,政府公信力在政府建设和转型过程中被屡次提及,政府公信力这一概念被置于重要的地位。但由于政府公信力在理论与实践层面涉及到了众多学科和领域,当前官方和学术界尚未给出或者达成统一的理解和认知。从当前学术研究的成果来看,主要集中政府公信力的内涵解读和政府公信力的评价维度两个方面。

从政府公信力的内涵来看,政府公信力的概念主要涉及到两个方面的内容,一是政府,二是民众。在社会实践中,政府的功能是施政,民众的功能则是评判。基于上述共识,政府公信力含义的研究主要形成了以下三类观点:一类是以民众为主,即民众的评价决定政府公信力,强调民众对于政府的评价和信任。吴威威认为“政府公信力是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断, 它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映,即民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等”[1]。而另一类则是以政府为主,即政府在施政过程中体现的施政能力决定政府公信力,强调政府获得民众信任和认可的能力与程度。薄贵利认为“政府公信力,即政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力,它反映了人民群众对政府的信任度和满意度”[2]。还有一类则认为政府公信力应包含民众与政府两个方面,政府公信力既囊括了政府本身施政的结果,也包含民众的评价成分。刘晓玲就认为“政府公信力是政府履行社会责任与社会公众互动反馈的结果,还包含着政府信用的历史传承、执政理念与社会主流价值观的契合程度等”[3]15。

从政府公信力的评价维度来看,政府公信力的评价维度依托于政府公信力的内涵,但在具体的评价方面与内涵中包含的要素存在一定的差异。刘新梅认为“政府公信力并不是抽象的概念,可以具体化为政府的诚信程度、政府的服务程度、政府依法行政的程度、政府的民主化程度和政务的公开程度五个方面来评价”[4]。吕维霞等人认为“公信力的影响因素包括满意度、政府形象、政府承诺、公众总体感知质量”[5]。王向文认为“可以从政府公信力的广度、强度和满意度三个方面进行把握”[6]。而刘晓玲则认为“政府掌握的信用资源、公众对政府行为的满意程度以及公众对政府行为的资源配合程度反映了政府公信力的高低”[3]18。

笔者结合当下舆情基础理论和实践应用研究情况, 认为舆情与政府公信力存在着一定的交叉, 具体体现在两者基础概念的交叉和评价维度的交叉。 从舆情的基础概念来看, 王来华认为“舆情是指在一定的社会空间内, 围绕中介性社会事项的发生、发展和变化, 作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度”[7]。简而言之就是民众对于国家所持有的社会政治态度, 包括主体、客体、中介性社会事项和舆情空间四个核心要素。 可见舆情与政府公信力的概念都囊括了政府、民众等要素, 概念上存在一定的交叉。 从舆情的评价维度来看, 民众的认可度和信任度、政府的施政效果、具体的中介性社会事项的合法性与合理性, 以及舆论的生态环境共同决定了舆情的状况, 而这些评价维度也是衡量政府公信力的高低的重要标准。 因此, 笔者有充分理由认为政府公信力包含政府与民众两个方面的内容, 并且需要从上述四个维度进行具体的考察。

二、 政府公信力流失的表现及其原因分析

基于民众的认可度和信任度、政府的施政效果、具体中介性社会事项的合法性与合理性以及舆论的生态环境四个维度来看,政府公信力流失主要表现在民众的认可度和信任度的降低、公信力上升势头渐弱、政府层级化差异、地方政府的“塔西佗陷阱”、对于政府施政合法性与合理性的普遍质疑。近年来一些政府和官员负面新闻的发酵和曝光,损伤了政府的公信力,促使部分民众产生了对政府的不信任态度,影响了政府的形象。党的十八大以来,中央保持反腐败的高压态势取得了很大成就,不正之风得到一定的缓解。习近平总书记指出“空谈误国,实干兴邦”,坚持走中国特色社会主义道路,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。为保证这一目标的顺利实现,就必须不断提升政府的公信力。

随着互联网,特别是移动互联网在各类社交应用、论坛的迅速发展和普及,对于整个社会的价值观念、沟通方式和生活都产生了重大而深远的影响。这也为政务创新、社会舆论环境的净化以及政府公信力的重塑提供了机遇。从舆情的分析视角来看,可以从民众、政府、具体的中介性社会事项以及舆论生态环境这几个方面看政府公信力流失的主要原因:

1. 民众因素

民众作为政府施政最直接的影响群体,也是公信力的重要评价主体,因此民众的因素对于政府公信力的流失产生了重要的影响。随着社会的发展进步,信息传播的方式发生了重大的变革。以往单向的信息传播方式伴随着新媒体的出现,发生了革命性的变化,转而成为双向的信息传播。以往传者与受众的概念开始变得模糊甚至消失,民众有机会以更加便捷的方式参与到社会信息化的变革中。这种变化的发生无疑刺激了民众的公民意识的觉醒,使得民众更加积极主动的参与国家的建设。民众意识到,除了政府及其职能部门外,自身也享有参与的权利与义务。这也是现代社会对于“天下兴亡,匹夫有责”这一中国传统观点的完美阐释。除了部分人以公务员的形式直接参与之外,更多的民众开始通过网站、微博、微信或者政务平台积极建言献策,国家政治生活成为民众日常生活中的一个重要组成部分。公民意识的觉醒很大程度上源于民众对于各方面信息的感知力加强。移动互联网和智能终端的迅速发展和普及,改变了民众的社会价值观念和生活行为方式。信息的发出和接收不再局限于特定的时间和地点,时效性得到了极大的提高。民众对于法律所赋予和自身享受的权利提出了要求,各种类型的信息混杂促使了民众价值观念的多元化,这种多元化最直接的表现在对于社会和国家发展思路的差异化认知。

亚伯拉罕·马斯洛(Abraham H·Maslow)在需求层次理论中提出,“人类的需求由低到高依次是:生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求”[8]。而在现阶段的日常生活中,随着物质条件的改善,民众已经不再仅仅满足于吃饱穿暖这一简单而朴素的理想。除了物质追求外,民众开始把注意力转向自我价值的实现。而公民意识觉醒则有力的启发民众追求环境保护、社会和谐、生活品质以及国家政治生活等公共利益。在具体的政治参与过程中,民众发现基层缺少参与的渠道和理想的意见表达窗口。

而更值得注意的则是民众内心的相对剥夺感。“相对剥夺感是一种群体的心理状态,它是指人们通过与参照群体的比较而产生的一种自身利益被其他群体剥夺的内心感受”[9]。而这种相对剥夺感主要源于与参照群体的比较,参照群体的选择很大程度上会决定相对剥夺感的强弱。公民意识的增强,一方面带来的是政治参与的欲望,另一方面则是对于政府更高的期待与要求。这种现实与期待的差距,往往会滋生民众的失望情绪,强化内心的相对剥夺感,从而进一步影响民众对于政府的认可度和信任度。

作为参照群体理论的始祖,赫伯特·海曼(Herbert Hayman)认为“参照群体指的是某个个体据以决定自己的取向的那个群体 , 而不论该个体的实际成员资格如何”[10]。我国尚处在社会主义发展的初级阶段,民众的公民意识尚处在觉醒阶段,对于政府的政绩判断往往缺乏客观准确的认知。民众在这一过程中习惯于将“我国政府”与“他国政府”进行比较,尽管民众的利益尚未受到直接影响或者损失,但是这种不合理的参照却会造成民众的聚焦方向偏差,片面的强调政府的负面消息,加深了对于政府的不信任程度。

2. 政府因素

政府在政府公信力的评价体系中占据着不可或缺的一环,一方面对民众施加影响,行使着国家赋予的权力;另一方面则承担着自我评价的重要功能。因此,政府自身的问题是导致政府公信力流失的主要因素。政府整体的公信力上升趋势仍在,但层级差异明显。李玉生认为“制度结构的因素是其主要原因,在中国的政府权力构架中,地方政府只是中央的派出机构,运用中央政府授予的权力履行职能”[11]。一方面地方政府的考评是由上级政府决定的,影响了地方政府对于当地民众需求的回应。另一方面地方政府承担了具体的政府职能,负责了地方的具体事务,但缺乏有效的支持。而在这一过程中显现出的矛盾直接决定了这种层级差异。这种顶层设计的缺陷细化到具体的施政过程中,造成诸如地方政府“官本位”的施政理念、行政机制不健全、运作效率低下、政绩考核标准混乱、沟通机制欠缺、政策缺乏稳定性等一系列问题。

具体到政府施政的环节中,体制不健全,机制欠缺的问题突出。体制不健全最直接的表现在于不同层级的政府之间、同级政府的不同部门之间管理权限划分不清,行政职责划分不清,管理范围重叠,部门间相互推诿的情况。事实上为了适应社会的发展,近年来各级政府都进行了管理体制改革,但各项机制仍旧存在诸多漏洞,如,行政问责、政绩考核、危机预警、权力监督、利益表达等机制存在的问题长期得不到有效的解决。

“以我为主”和“官本位”的思想在政府机构中仍旧存在,政府工作人员残存官僚主义作风,懒政、怠政等问题也少量存在。这种行政理念的存在直接影响了政府的施政方针和行政决策思路,导致了政府的运作效率低下。这也间接导致了政府对于社会变化敏感度的降低,对于民众的真实需求缺乏深入了解。对于网络空间流行和敏感的事件缺乏感知,反应速度慢。特别是面对重大突发公共安全事件,缺乏完善的应急预警机制,危机处置能力弱,缺乏专业化的团队和科学的处置方案。如此往复,导致民众对于政府产生质疑,甚至不信任。党政领导人也采取了相对积极和坦承的态度,在公开场合讲话和政府报告中也意识到部分地方政府部门和相关职能机构存在不作为、不会为、乱作为的情况。政府态度的转向,摆脱过去的“鸵鸟心态”主动承认问题的做法为公信力的重塑与提升创造了有利的社会条件。

3. 中介性社会事项因素

中介性社会事项作为公权力运行的结果,最直接的反映政府的行政能力和施政效果。当前一个时期,地方政府所面临的“塔西陀陷阱(Tacitus Trap)”困境,主要表现为“当地方政府失去公信力时,无论当地政府说真话还是说假话,做好事还是做坏事,都会被认为是说假话和做坏事”[12],这是政府不合法和不合理施政所产生的必然结果。让-雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau)在对于政府的定义中这样写道:“政府是介于臣民和主权者之间使这两者互相沟通的中间体。它的任务是执行法律和维护自由,既维护社会的自由,也维护政治的自由”[13]。政府是执行法律的重要主体,政府必须带头守法。政府遵守法律,按照行政程序施政就显得尤为重要。

部分政府仍旧存在少量的违法违规的情况。具体表现在违法违规举债、融资、担保、征地、采购、拆迁、重点工程项目的上马、投产、发放补贴,过度的维稳举措以及重大突发公共事件的违规不当处置等。特别是地方政府存在的“越位”和“缺位”情况,影响了当地民众对于政府的态度。从各地近些年爆发的群体性事件和网络群体性事件来看,部分地方政府在施政过程中模糊施政、暗箱操作等违法违规行为引发了当地乃至全国民众对于政府的质疑。地方政府扮演着至关重要的角色,政府在施政过程中对于法律法规的遵守,对民众合理诉求的态度以及在事件发生以后采取的紧急措施都很大程度上影响了事件的走势。这种违法违规,漠视民众利益,不解决问题,采取强制措施应对的情况在部分地方仍旧少量存在。但我们应该看到当前政府是整体向好的,整个社会舆论环境与网络平台的风气得到了净化。

4. 舆论生态环境因素

舆论生态环境简单而言就是社会环境的变化,社会环境必然会对个人产生深远的影响。这种舆论生态环境的改变一方面表现在舆论主体的“泛化”,发声群体的变化影响了沟通对话的难度。另一方面表现在舆论表达渠道和方式的变化,舆论的格局变化影响了舆论的“体量”。我国正处在双重转型的社会重要阶段,社会结构的调整和经济结构的转型升级激化了原有或者正在形成的社会矛盾,这就使得原本相对单一的舆论主体受到直接或者间接相关的利益影响加入到论战中。而新媒体的强势崛起则从根本上扭转了传统媒介主导受众的局面,舆论表达渠道和方式的变化直接刺激了舆论主体数量的激增。“网络群体传播的本质上就是去中心化、去权威化传播,它消除了传播的权力中心,消除了传受双方的阶级差异,让大众能够平等地参与到传播过程中来。”[14]这种舆论主体的“泛化”使得原本低位运行和潜行的矛盾改变运行状态,引发区域或者全社会的聚焦。以往受到严格管制的电视台、报纸、广播、杂志等传统媒体也顺势加入到社会舆论的讨论中,使得舆论生态从根本上发生了改变。

社会舆论沟通机制的矛盾凸显,在社会舆论对话格局中,主体的社会角色、所属的阶层以及拥有社会资源的差异化使得整个舆论生态圈处在一种相对复杂的状态。在整个舆论生态圈中拥有话语权的主体数量不断上升,信息量也随之不断上升。促使观点的多元化和价值观的碰撞,舆论的“体量”产生变化。这种“体量”变化一方面是由于主体数量的增加,造成了舆论量的增加。另一方面则是由于价值观的差异,形成了舆论的生态多样性。而更为重要的是舆论主体的核心诉求无法被直接有效的表达,舆论的质量呈现下降的趋势。这种“体量”变化的背后是民众诉求的差异化和多样性,在这种情况下政府反而处在了相对弱势的地位,无法准确定位和了解这种舆论涌现现象背后的利益诉求,也无法迅速找到能够沟通和对话的群体。

三、 政府公信力的重塑

重塑政府公信力着力点在于民众和政府两个方向,并实现两者间的有效联动。

1. 基于民众的角度

从现代化国家的发展进程来看,公民意识的提高是顺应历史发展潮流。公民意识的觉醒促使民众在解决基本物质需求的前提下,更加关注自身的权利和国家的发展,积极主动的参与到国家政治生活中。但应该意识到这种公民意识还处在初级阶段,是不全面不科学的,片面的强调公民权利、忽略公民义务和轻视法律的情况大量存在,尚不能够完全满足现代公民社会的要求。因此,无论是从公民自身还是政府的角度而言,强化民众的公民意识是应该的而且是必须的。它既包括了权利意识也包括义务意识,帮助民众更加科学全面和理性的认识公民的权利与义务,有助于强化民众的公民意识。

舆论环境最广泛和最直接的影响对象都是民众,民众对于媒介的了解、认识、评价和利用能力直接决定了舆论环境的好坏。而在舆论生态中民众和媒介是最重要的两个环节,特别是媒介对于民众产生了深远的影响。民众媒介素养的高低成为了影响舆论生态的关键因素,媒介素养教育成为了改变舆论生态的唯一选择。特别是随着信息技术的迅速发展,部分基层民众、行业精英以及媒体从业人员在社会生活中开始拥有较大的话语权,成为“意见领袖”,他们的直接受众则是一般民众。媒介素养教育有必要区别以往的教育手段,需要分层次、有重点的进行。一是重点针对“意见领袖”进行有针对性的沟通交流和引导,提高少数人群的媒介素养;二是按照不同阶层进行个性化的媒介素养教育,突出重点和难点,争取效果的最大化。

除了民众自身的公民意识和媒介素养外,更加重要的则是在政府和民众之间构建信任文化。在信任文化的构建中,政府和民众都需要动力,政府的绩效考核和民众社会生活水平提高是动力;而在具体的实施过程中,政府的信息公开是信任的基础和前提;定期搭建的沟通对话机制是信任的有效保障。在这一基础上不断提高政府的透明度,提供特定的渠道主动搭建稳定的沟通对话机制,了解彼此的利益诉求成为双方有效联动的保证。同时在施政过程中发展和创新民主的新形式,切实保证民众参政议政的权利,维护民众的基本权利。推动民主进程,将部分权力和责任下放基层,让民众能够真正享有自治的权力。

2. 基于政府的角度

“官本位”思想存在一定程度上限制了政府机构在社会生活中对于自身角色的认知,也影响了政府对于社会热点问题民众诉求的回应。消极认知和消极回应破坏了政府和民众的互信,也不利于政府自身的改革和创新。政府在施政的过程中必须转变思想观念,从上到下树立“以民为本”的理念,打造民本位、社会本位和权利本位的服务型政府,贯彻落实“为人民服务”的政府宗旨,真正做到“全心全意为人民服务”。因此加深民众与政府之间的价值认同,成为缓和冲突,获得民众谅解的重要途径。从这种价值认同的来源就是民众参与和政府回应。政府应当在具体施政过程中主动的顺应合法合理的社会的主流价值观和舆论呼声,在具体的政策制定、执行和修订过程中充分听取民众的声音、吸纳民间的力量并发挥着主导作用,恰到好处的履行自身的职能,获得民众的认可。充分重视民众在日常生活中的各种差异化诉求,运用公共权力以尽可能的方式解决了民众存在的问题,回应民众的利益诉求,满足民众获得尊重的需求。

“新公共管理途径所追寻的改革模式是降低交易成本、缩减管理层级,通过加强组织内外部合作提高管理效率,同时用市场化机制改造政府的组织与运行。”[15]政府要继续深化各级政府的改革,坚持理论创新、制度创新和实践创新,加快政府职能转变进程。首先,坚持政府体制改革,点面结合。一是根据长期反映和存在的体制弊端和当前的国家社会经济形势,从整个国家的宏观角度进行政府体制改革,简政放权。废除或者削减部门、机关的权力,同事扩大地方政府自主权。二是根据地方的实际情况狠抓问题,有针对性的破除体制存在的弊端,提高行政效率。其次,坚定不移的推进各项机制的完善,细掘深挖。根据政府运行过程中实际存在的体制漏洞和缺陷,完善行政问责、政绩考核、危机预警、权力监督、利益表达等机制。最后,坚持理论创新带动实践创新,依理行事。现阶段实践创新往往采取试点模式,先试点再推广,事实上不利于前期的筹备、问题的解决和后期的调整修订。坚持理论先行,做到有据可依,通过理论的创新带动实践创新,减少实践过程中出现的不作为、乱作为情况。

[ 1 ] 吴威威. 良好的公信力:责任政府的必然追求[J]. 兰州学刊, 2003(6):25.

[ 2 ] 薄贵利. 十大因素影响政府公信力[J]. 政府法制, 2008(24):27.

[ 3 ] 刘晓玲. 近年来我国政府公信力研究述评[J]. 改革与开放, 2012(9):15-18.

[ 4 ] 刘新梅. 建设诚信政府提高政府公信力[J]. 南华大学学报(社会科学版), 2008,9(4):43.

[ 5 ] 吕维霞,王永贵. 基于公众感知的政府公信力影响因素分析[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 2010,49(4):33.

[ 6 ] 王向文. 政府公信力概念的三个维度:以利益相关者价值网络为视角[J]. 中央财经大学学报, 2012(3):79-80.

[ 7 ] 王来华. 舆情研究概论:理论、方法和现实热点[M]. 天津:天津社会科学出版社, 2003:32.

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[ 9 ] 郭星华. 城市居民相对剥夺感的实证研究[J]. 中国人民大学学报, 2001(3):71.

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[11] 李玉生. 中国政府公信力的特殊性分析[J]. 北京邮电大学学报(社会科学版), 2012(5):30.

[12] 普布利乌斯·科尔奈利乌斯·塔西陀. 历史[M]. 王以柱,崔妙因,译. 北京:商务印书馆, 1985:7.

[13] 卢梭. 社会契约论[M]. 李平沤,译. 北京:商务印书馆, 2011:64.

[14] 龙小农. I-crowd时代“沉默的螺旋”倒置的成因及影响——以“PX项目事件”的舆论引导为例[J]. 新闻与传播研究, 2014(2):74.

[15] 赵天越. 官僚制的困境分析与审理[J]. 沈阳大学学报(社会科学版), 2014(5):620-623.

【责任编辑 李 威】

Loss of Government’s Credibility and Countermeasures: Based on Perspective of Public Opinion

ZuoMeng,YangYansheng

(Public Opinion Research Center of Zhejiang Province, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Through research on the government’s credibility connotation, the performance and features of loss of government’s credibility are studied. Focused on the analysis of loss of government’s credibility based on people, government, public affairs and public opinion ecology, concrete measures to reconstruct the government’s credibility are proposed from angles of people and government.

government’s credibility; public opinion; public opinion ecology

2016-03-18

国家社会科学基金资助项目(14BXW054)。

左 蒙(1992-),男,湖北松滋人,浙江工业大学硕士研究生。

2095-5464(2016)05-0558-05

D 035.5

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