信用政府理论与制度研究

刘　晓　源

(山东理工大学法学院，山东淄博255000)



信用政府理论与制度研究

刘晓源

(山东理工大学法学院，山东淄博255000)

信用政府侧重从信用角度诠释法治政府的内涵，被视为法治国家秩序的基石，是市场经济发展的需求与必然产物。信用政府理论与社会契约论、市民社会理论渊源深厚，强调政府应以立信为本，失信必责。我国信用政府建设在制度实践中仍存在只重短期利益、部门利益与财信冲突等问题，对此应予以必要的反思与改良，以建立政府与民众之间的深厚信任。

信用；信用政府；法治政府

一、信用政府建设的意义

中共十八届四中全会明确指出我国全面推进依法治国，深入推进依法行政，加快建设法治政府，并指出法治政府必须是“诚实守信”的政府，这意味着，法治政府必然包含“信用政府”的特质。中共十八届五中全会再次强调“全面依法治国”，统筹推进“政治建设”，而信用政府恰恰为全面依法治国与推进政治建设提供了必要的基础保障，降低了建设小康社会的社会成本，是我国推动经济发展，全面实现依法治国的基石和灵魂。

具体而言，信用政府是人与人之间交往的纽带，其降低了社会交往成本与交易成本，减小了社会风险，满足了人们的安全需要，促进了整个社会政治经济的有序、协调发展，具体说来，信用政府建设包含以下三方面的意义。

(一)信用政府是人类群体生活的需要，是人类互依互存的前提与基础

即使在最低信任度的社会也存在着信用，人类是典型的群居动物，如果没有信任和合作，人类就无法组织任何生产活动，也会因为高昂的交易费用而难以维系生活。恰如米尔思所言：没有信任(信用)这种东西，人类社会就根本不会存在，就此而言，信任(信用)是社会生活一个必不可少的先决条件[1]5。政府信用是连接与促进人与人之间交往的纽带，政府是国家促进或阻碍信用生成与稳定发展的最重要因素之一。高信用政府往往对应高信用国家，低信用政府往往对应低信用国家。低信用的国家因其高昂的交往成本只能维系低迷的生产力发展，一旦战争爆发也难以团结起来一致对外，因此很难位于优秀的民族国家之列。反之，高信用的国家则因为信用而大大降低了社会交易成本，生产力得以迅速发展；战争爆发时，这类社会也更容易团结起来共同对敌。由此可见，这种高信用的民族国家才可能列于优秀民族之林，而低信用的国家在历史的前进中势必逐渐衰败或直接被战争淘汰。这种淘汰的机制事实上是优胜劣汰的自然法则，反衬出信用政府在人类社会存续与发展中至关重要的作用。没有信用政府，社会群落则面临被淘汰的危险；只有拥有信任与信用并依赖信用政府对之的保障与巩固，才能使得人们在各种环境中互依互存，稳定发展。因此，信用政府已经成为人类社群互相依存发展的需要与前提。

(二)信用政府是法治国家秩序的基石

法治国家是秩序的融合体，没有秩序国将不国。我们常常认为任何秩序均是以暴力为前设和保障的，这只是第一个层面的问题；第二个层面更为深刻的问题是，这种暴力只是一种信用的保障机制。国家和公民之间是一种信用关系，公民需要遵守国家制定的维护秩序之规定即法律，国家为公民提供安定、良好的秩序。个别公民一旦严重违反这种规定，国家就启用暴力机制将其惩罚。可见，暴力机制是维护信用的手段，它为信用提供保障机制，而不是秩序的主要维护力量。倘若大多数公民都破坏秩序，暴力资源是不足以与之对抗的。国家秩序的真正基石其实是信用——公民与国家两者之间的信用，这种信用通过合理的惩罚机制作为后盾而已。政府信用则是国家一方的信用体制，也是维系国家与公民信用的最重要力量。建设信用政府正是将这一力量稳固化、体制化。因此，一个国家的政府是否遵守公民与国家间的信用，是否成为信用政府，是有效维持国家安定有序的根本基石。

(三)信用政府是市场经济发展的需要

信用与经济存在着天然的联系。经济的进步与发展意味着社会总成本小于社会总产出。因此如何降低市场交易成本，提高社会产出就成为经济发展的关键。而交易成本与信用是成反比的，信用越高，需要的交易成本就越低，信用越低则需要更多的交易成本*从微观上讲，交易双方若互不信赖，那么就需要详细调查对方，请律师与对方签订严谨的合同书，要求定金、担保、担保人，等等；这些都是昂贵的交易成本，这些微观的交易成本集合起来，在宏观上就是巨大无比的经济成本，将极大阻碍市场经济的发展与社会繁荣。由此，市场经济中的各个企业，尤为注重自己的品牌意识，自身的品牌就代表着企业、商品的信用程度，信用度高的品牌就可以降低交易成本。。此外，信用甚至可以作为一种稀缺资源进行交易，例如名牌商品的价格总是高于普通商品，名牌商标可以进行交易并且价值连城。信用不但是市场经济的润滑剂，也是市场经济的必需品和试金石。市场经济在一定程度上可以通过重复博弈的途径促进信用发展，但是对于恶劣破坏市场经济信用的违法与犯罪行为就显得无能为力了，这时候就需要信用政府的介入。信用政府不但可以通过严惩和打击违反信用的违法与犯罪行为保护市场经济信用机制，还能通过“有形之手”的宏观调控修正“无形之手”的市场机制。政府宏观调控的“有形之手”无疑能够支撑市场信用，还能有效维护市场交易的道德准则。信用政府一旦在市场经济中建立了信用形象，就会大大减低政府与市场交易(指宏观调控)的交易费用，宏观调控就会事半功倍。此外，信用政府的监督作用会改善人们道德观念，改良市场交往的信用机制，从而使市场交易费用大大减低。

综上所述，信用政府一方面作为社会信用的灵魂，决定了社会交往的质量；另一方面信用政府连接着市场经济发展与法治政府建设，其意义高远而重大。

二、信用政府的界定

(一)信用政府的概念

在西方学界，政府概念是有广义、狭义之分的。广义的政府是指所有的公共权力机关，狭义的政府则特指公共权力机关中的行政机关[2]295-296。在国内，针对我国的现状，很多学者对政府提出自己的见解。有学者认为，凡是执政党权力涉及的行政机关和其他公共权力机关可以视为政府。一些学者更为宽泛地认为人大、政协以及被政府委托的人民团体、民主党派的所有机构都应归入政府之范围。也有学者认为，除了公共权力机关，国有经济组织和事业单位也应列入政府之中[3]48-49。这里我们采用狭义政府的概念，认为行政机关是政府的最主要组成部分。因为这样可以突出行政权力运作的主体与行政管理的主体，且可以避免政府概念外延过于宽泛。

明确了政府的内涵，信用政府则基于此可以界定为：能够对公民与其他主体履行信用职责、承担信用责任并具有良好信誉的政府机关。这一界定包含以下几方面内容：第一，信用政府的信用是一种职责。一方面，根据近现代政府理论，政府是人民以契约的形式让渡自己一部分权力而组建的国家机关，人民和政府的关系是政治委托—代理关系[4]60，政府作为人民的代理人需要获得人民的信任，并根据与人民的契约认真履行其职责——这种职责可以认为是政府契约中的承诺，继而成为政府行为的重要准则。另一方面，政府的信用职责来自法律的约束。从宪法到行政法无不对政府的职责做出规定，这些有关法定职责的规定与政府信用密切相关，如行政法的信赖保护原则，给政府设立了法定的政府信用职责，政府违反相关规定时会承担相应法律责任。第二，信用政府是公民对政府具有较高信任度的政府。公民对政府的信任建立在国家行政机关在参与的社会交往中能够忠实履行约定、履践承诺基础之上。一方面，政府通过对行政相对人的正当管理，诚实履行在管理活动和行政合同中的义务，取得行政相对人的信任；另一方面，政府在法律和行政法规、规章的制定与执行时，能够忠实履行自己职权、实现正义，以维护公共利益为目的从而取得社会的信任[5]51。第三，信用政府反映了政府与公民的特殊互动关系：政府不但是承担信用职责、履行信用承诺、执行信用义务的客体，也是具有信用意识、主动完成信用行为的主体。因此信用政府也指具有积极信用意识、良好信用态度、忠诚信用行为的政府机关。如果说政府的信用职责与义务是法律要求的，那么政府在信用问题上的主观态度与主观意识是其具有的职业道德决定的。政府固然是法治之下的政府，但法律空隙之间还要依靠政府的自由裁量行为，这些依自由裁量权的政府行为能否始终如一地恪守信用原则，当然取决于政府机关及公务员的主观意识和职业道德素养。

(二)信用政府独特的性质

信用政府作为特殊的社会信用主体，不同于其他任何社会团体和信用主体，这决定了信用政府有着独特的性质。

1.信用政府与公民之间的信用关系具有非对等性

政府的信用是单方的，只强制要求政府单方遵守信用约定，而不强制要求信用相对方的信用回应和回馈行为。信用政府强调公众对政府的信任及政府自身持续的信用行为，自身必须对公众尽到信用职责，履行信用义务，忠实履践自身承诺，鼓励公众对自己做出信用回应，而不是强制之。这体现了政府与公民之间是政治代理人与委托人的关系，政府作为代理人需要忠于委托人的意志，以诚信无愧于自己本职工作；而委托人则主要是享有权利、享受相关服务，却鲜有信用义务。

2.信用政府的信用行为具有垄断性和不可替代性

政府所提供的信用服务是社会管理的服务，具有不可选择性和不可替代性。这就产生了一个问题：信用关系的维持有赖于有效的激励机制与约束机制的作用。在市场中重复博弈的条件下，交易伙伴如果具有失信行为，其他市场主体可以选择不与其交易对其进行惩罚，并由此避免新的利益损失；而在政府与公民的交往中，公民无法通过拒绝交往使政府受信任惩罚，也无法找到可替代政府的角色与之发生类似交往[3]50。因此，政府的垄断性与不可替代性是其独有的特质。

3.信用政府的信用较其他信用更容易受到侵害而丧失

信用政府相对公民具有绝对的强势地位。从权力上讲，其拥有管理社会公共事物的职权，往往作为管理者面对行政相对人，可以轻易地控制相对人的行为；从资源上讲，政府有着绝对的信息优势和财力优势等，政府的行为是否真的合乎信用常常难以被公民及时知晓和了解，阻碍了公民对政府信用行为的判定；从构成和运作上讲，政府由众多公务员、重重机构构成，公务员素质参差不齐，机构错综复杂，在运作时能否一以贯之地遵守信用，确难预料。所以，信用政府的信用维系是一项艰难而又重要的制度建设任务。

三、信用政府的理论基础与原则

(一)信用政府的理论基础

1．社会契约论对信用政府的支持

国家从实质上讲，是人类文明社会发展的产物，而不是理性设计的结果。可是现代民主法治国家仍需要社会契约论的理性理论与市民社会、政治国家理论的支撑，这既是现代文明(理性)制度构建的依据，也是保障权利、建设宪政的理论支持——它给予人类社会一种类似宗教信仰性的解说，也给予一种历史的抽象与总结。所以理性构架下的社会契约论，既维护了现代民主国家的信仰，也作为一种历史的剪影与抽象为现代制度提供合理的理论依据。

社会契约论指出，国家和政府来源于人民的同意和授权。人民作为国家的主人与政府签订类似这样的契约：人民以委托人的身份将国家公共管理的具体权力委托给政府，人民则可以抽出更多的精力增进其个体利益；政府通过获得的权力管理公共事务，维护秩序与安全，保障产权，提供必要的公共产品、必须的公共服务，从而保证人民的各项权益；同时，政府亦获得了相应的公共权力与公共权威，并获取了重要的社会地位与荣誉。

社会契约的签订促使政府和公民达成一种初步信赖关系。在完全信赖的前提下，契约是多余的；当双方并不是相当信任时，则需要签订契约，明确并公示彼此的权利和义务。契约的签订，代表着信任的的达成。社会契约的签订，代表着政府与公民信任的建立。信任成了连接政府和公民的纽带，信任也成为政府履行政府职能、正当行使其代理权的前提。政府若违反了信用，无疑是对社会契约的违背，将导致代理权正当性的丧失和公民反对，从而使契约“失效”。从这个角度我们可以认为，社会契约的签订和达成，是政府必须建立信用的标志，政府丧失信用，则丧失其执政基础。社会契约因签订而生效，政府既已明示自身义务，其也有义务将义务的执行情况随时报告给人民——这也是代理人向委托人及时汇报的义务，其方式是通过政府信息公开公示于民。政府信息公开也是政府将自身行为告知于民，以示政府行为之诚信，将信任关系贯彻始终的职责。

社会契约的签订一个重要意义是使得政府获得公民的初步信任——正是在公民的同意与信任下，政府在签约后才获得了合法性。合法性是指被统治者认为统治者的政治权力是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的统治形态[6]562。任何政权也难以通过单纯的暴力资源进行统治，合法性成为政治统治的可靠保障，特别是在现代民主社会的今天，政府权力与权威更是依赖合法性，合法性成为现代民主国家统治的基本条件。社会契约论是政府合法性的基础理论，政府在社会契约中因获得人民的初步信任而获得了自身的合法性；政府必须把这种信任贯彻到底，以此维系和巩固自身合法性。信用政府则是以民众信任、重视信用为基本要求的人民政府，坚持建设信用政府，就有效维系了政府的合法性。

2．市民社会理论对信用政府的贡献

对市民社会理论做出经典论证的是马克思，他是古典市民社会观念的终结者和当代市民社会观念的开启者[7]56。他指出市民社会的基本特征是：(1)市民社会是生产力发展到一定阶段在经常交换的最大范围内*“经常交换的最大范围”是指人类社会在一定历史阶段可以经常发生交换关系的最大范围，这受生产力发展程度的制约。今天的这种范围已扩展至整个世界。产生的一种以生产和生活为物质基础的交往形式(当然包括“该阶段上的整个商业生活和工业生活”[8]41)。(2)市民社会有一种天然的世界性，虽然它往往要受诸多历史条件的限制(也可以说当适合的历史时代来临时，市民社会将成为现实的世界性)。(3)只要有经常交换关系的物质交往方式存在，就有市民社会存在。可见，依马克思的观点，市民社会也存在于前资本主义社会。只不过那时的市民社会并非独立于国家而存在，而是作为政治的附属物，如马克思所言：“在这里，一切私人领域都有政治性质,或者都是政治领域。”[8]284直到内生于市民社会的主要力量——资产阶级推翻封建专制，市民社会才得以独立于政治国家。马克思称资产阶级革命使“市民社会的等级差别完全成为社会差别”，“完成了政治国家与市民社会分离的过程”[8]344。从此，市民社会具有决定政治国家的力量。正如恩格斯所说“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”[9]247。独立的市民社会是商品经济与市场经济发展的结果，它的力量源于生产力的发展，来自市场经济内部。而市场经济则是契约经济。信用关系是契约经济的最基本要求，可以说，市场经济就是通过契约修复熟人社会的信用关系，以之维系经济交易的日常运作。同时，契约现象也成为市民社会市民日常生活最普遍、最基本的现象。当独立的市民社会组织政治国家时，契约转而成为联系二者的桥梁——这也是容易被接受的。市民社会于是通过契约建立了新的政治国家，两者之间的契约则表达了市民社会对政治国家的信任(更有限制)；同时市民社会的契约信用关系也因之扩展到政治国家之中，政治国家成了市场经济(契约经济)的延伸；市民社会中私法的诚实信用原则，也扩张至政治领域。政治国家于是通过契约信用与市民社会连接起来，并且拥有了市民社会的信用基础。之后其与市民社会互相作用，更需要政府信用的张扬：市民社会的私权利需要政治国家公权力的保障，政治国家公权力的运作需要市民社会私权利的支持；市民社会以习惯法规范契约信用，政治国家则通过国家法保护契约信用；市民社会促进契约信用经济的发展，政治国家依存于这种经济支撑并努力维护之。这种政府信用张扬的过程，其实也是信用政府建设的过程。可以说，政府信用已成为政治国家对市民社会的行为方式。

(二)信用政府理论原则

1．政府统信原则

政府统信原则是指政府部门和各行政机关只能在自身职权范围内做出承诺，并忠实履践承诺；下级行政机关应当遵守上级主管机关做出的承诺，同级政府之间、相关行政机关之间应当尊重彼此的合法承诺，以此做到上下政府机关、同级政府机关、相关行政机关承诺的协调、共存，使信用承诺一以贯之，最终实现。

政府统信原则具有十分重要的意义，我国虽是单一制政治结构，但中央与地方各级政府、各个相关行政机关不免权责交叉，常常政出多门，彼此之间的承诺常常冲突、抵制，这就会阻碍承诺在行政机关间的履行与实现。各政府间必须统一思想，互相配合、互相协调，以努力实现各个行政机关的承诺；一旦有相关行政机关违背了承诺，这也许是一个行政机关的失信行为，但对公民来讲，则是整个政府系统的失信行为，因此政府对失信承担“连带”责任。

对于政府统信原则我们需要做以下理解：(1)行政机关需要在自身职权范围内做出承诺。这是政府统信原则的预设条件，行政机关只有在职权范围内的承诺才是有效承诺，才有可执行性。(2)政府和其他行政机关的承诺应当具有一致性和统一性，政府和其他行政机关对外是一个统一的整体，它们之间的承诺需要有通顺的贯彻渠道。下级机关有义务遵守上级机关的承诺，不得再做出有违上级机关的承诺；在必要时下级机关应当在职责范围内协作或直接履践上级机关的承诺。同级的政府或行政机关应当尊重彼此的承诺，在对方要求时，可以提供必要帮助以实现承诺。其他相关的行政机关则应当对彼此合法的承诺互相扶持、互相协助。(3)政府统信原则有一个内在要求，就是需要最大程度地减低或合并、撤销职能范围交叉和相似、相同的行政机关。因为此类行政机关往往会重复作业，有几率对同一事项做出重复承诺或对同类事项做出不同承诺，这就导致无效承诺和失信行为的频繁产生，并导致行政行为成本的大幅增加。

2．信责统一原则

信责统一原则是指政府或行政机关的信用行为和承诺必须在法定职权的范围内，超越职权的信用行为和承诺则需要承担相应的法定责任。这一原则类似于职权与责任相一致原则，但比之更注重对政府信用职责的关注，是建设信用政府的关键条件。

信责统一原则的内容包括：(1)政府或行政机关的信用行为必须在职权范围内，不能超越职权实施信用行为或做出承诺。(2)政府或行政机关的信用行为及承诺超越职权范围，应当承担相应的信用处罚(法定责任)。(3)政府或行政机关超越职权行使的信用行为或做出的承诺与其承担的责任相适应*越权的信用行为或越权做出的承诺实际上是间接或直接危害信用政府威信与信用的作为，其要承担适当程度的惩罚，以达到两个目的：其一通过惩罚，使惩罚足以惩处错误，警示他人不再违反；其二通过惩罚挽回政府或行政机关的威信，修复信用形象。若惩罚过轻会导致难以惩戒失信行为或不足以修补信用形象，惩罚过重则容易使政府或行政机关怯于行使其正当信用行为或做出适当承诺。。

3．信用保护原则

信用保护原则大致相当于行政法上的信赖保护原则*信赖保护原则是大陆行政法的重要基本原则，它发源于德国，1976年德国《行政程序法》的颁布，标志着行政信赖保护作为行政法的一项基本原则在法典中正式确立，后来有关信赖保护的学说和论争不断出现、演进，最终被人们广泛视为行政法基本原则加以认识并在行政实践中得以运用。，可视为渊源于民法中的诚实信用原则，是指政府或其他行政机关对在行政过程中形成的可预期的作为、承诺、规则、习惯等行为，必须遵守信用，不得随意变更，否则将承担相应的法律责任；若因重大公共利益需要而改变，也必须就公民因信赖政府而遭受的损失做出适当的补救。信用保护原则是一项极为重要的权利与信用救济原则。没有救济的权利不为权利，没有救济的信用不成信用，信用保护原则恰恰提供了对信用救济的方案，在信用政府诸原则中占据核心地位。

理解信用保护原则需注意以下几个方面：(1)信用保护原则中涉及到的行政行为可以是抽象行政行为，也可以是具体行政行为。(2)信用保护原则的责任承担适用无过错责任原则。(3)除了因重大公共利益的需要而变更的行政行为给公民造成的损失只需补偿之外，行政主体在其他行政行为中根据各自过错与过失需要承担惩罚性的法律责任和赔偿责任*类似于惩罚性民事责任。。(4)信赖保护是事后对信用的救济原则，属于事后救济原则。

4．信任选拔原则

信任选拔原则是指公务员的准入制度需要加入信用因素。公务员的奖惩、升降需要加入信用标准作为考核因素。政府或行政机关的所有行政行为都是由公务员具体做出与实施的，公务员的信用与否代表着政府的信用与否，信用政府的建设必然重视公务员的素质与信用程度。信任选拔原则是在合理的范围内以适当的方式选拔高素质公务员，鼓励公务员的信用行为，以期为建立信用政府提供优秀建设人才。

信任选拔原则主要表现在以下几个方面：(1)在公务员准入制度中，应当查实公务员的信用情况，对于曾经有明显失信行为的人员应当审慎录用。(2)在行政机关中多次失信或有重大失信行为的公务员应当取消晋升资格，情节严重的应当开除公职。(3)对于各级政府与重要行政机关首长应当实行适当范围的竞选制度，由下而上，由公民选举形式决定其职位，确保公民对政府官员信用的评断畅通无阻。

四、信用政府制度实践问题分析

凡是进行政府改革的国家，必然存在或涉及到政府信用的制度实践问题。当代中国的信用政府建设基本状况是良好的，但也显露出一些不容轻视的负面态势，甚至在某些地方还出现了政府信任危机。我们应认真吸取信用政府建设的经验，总结建设中的失误与教训，为建设真正以公民为本位的信用政府，实现中国政治体制改革，构建法治政府做出重要贡献。中国信用政府建设在制度实践上大体有以下问题值得归纳、思索与反思。

(一)政府存在短期行为的问题

在我国社会转型期间，制度的不完善导致了诸多政府行为的随意性与短期性。一旦政府的抽象行政行为和具体行政行为被短期化所左右，抽象行政行为或具体行政行为则有可能严重背离公共利益最大化的目标，背离公众的正当行为规范，沦为政府实现眼前利益、兑现自身利益、制造短期政绩的工具，从而导致抽象行政行为与公共政策公信力的大幅下降、具体行政行为丧失权威。政府行为的短期性具体表现在以下方面。

1．政府行为的随意性

政府在做出抽象行政行为或公共政策时，对其可操作性、民众的可接受性没有充分考量，武断做出抽象行政行为或公共政策结果常常是以失败为代价*例如几年前，很多省市颁布禁令，禁止烟花爆竹燃放。出于对爆竹生产安全、燃放安全与环境的着想，禁止烟花爆竹燃放无可厚非。然而，烟花爆竹燃放有着广泛的社会基础，甚至成为一种民族的传统习俗存在，有无必要禁止之本身就是待讨论的问题；即便有“禁止”的合理性，也需要经过听证程序和科学的论证以确定。武断地直接颁布禁令，不但使之与公众意愿相抵制，也使禁令难以执行下去，最终成为无用的文本，也使政府的公信力受到挫折。。

2．政府存在追求短期经济利益的行为

不少地方政府片面追求GDP增长，不择手段扩大投资、增加出口(这是近年来投资和出口强劲增长的重要原因)。在政府追求眼前经济利益的作用下，很多投资不过是重复建设，引进项目也是低水平重复，由此造成一些行业出现严重的产能过剩，而另外诸多产业则产能严重不足，导致了地方经济结构的严重畸形。这种增长更造成了一种表面的虚假繁荣，而遗留的难以根治的问题成为增长的沉重代价*举例来讲，政府在短期内过度开发土地资源，无度获取土地的增值收益，导致房价的一路飙升；另外不少地方政府利用矿业审批权批准不合格人员开矿，并为了财政收入忽略环保问题、开矿设施建设问题和可持续发展问题，导致环境污染严重、矿难屡禁不止和矿产过度开采。这种为眼前经济利益而置长远利益不顾的做法，只会使民怨不止，到头来必然重挫政府信用。。

3．政府行为的非连贯性

政府行为的非连贯性主要表现在上下届政府行为的非连贯性。政府的抽象行政行为与其他决策的贯彻和实施常依赖于政府首长的私人态度，常常是一任政府一套思路、一套政策体系，各行其是。换届之后的政府领导往往拒绝兑现上届政府的抽象行政行为和后续性行为：上届政府本应承担的政策义务常常被搁置，上届政府留下的各种债务被拒不支付，上届政府承诺的后续政策行为概不兑现。这种做法其实是把政府行为当成一种随意支配的个人行为——此种做法是对政府政策连续性的公然否定。结果导致公民合法权益受到损害，并激起公众对政府的不满与不信任，最终将政府信用的评价降低到零度。

(二)政府行为的公共利益目标与其他利益目的的矛盾

政府行为应当以维系社会公正为宗旨，坚持公共性的观念取向，理论上政府行为应当是追求公共利益最大化的行为。然而事实却难以实现这一点。我们理论认识上的政府是一个抽象的主体，是一个团体的集合和整体；现实中政府却是由许多具体行政机关、部门组成，其中公务员作为最小的个体来最终执行和实现政府的职能。政府功能的实际执行者们一旦顾及自身阶级利益、政府利益、部门利益与地方利益，那么就会很大程度上偏离公共利益。这些利益与公共利益的紧张关系具体表现在以下方面。

1．政府代表的阶级利益和政府维护的公共利益之间有时会发生冲突

政府维护的阶级利益是代表大多数人的利益即人民的利益，而政府维护的公共利益为全体公民的利益。两种利益在多数情况下是重合的，但也不乏在个别情况下产生冲突，政府则需要在两种利益之间平衡。一旦两种利益冲突，政府需要通过合法的民主程序来解决，不能武断地做出判断；如果专断则会导致公众的不理解与不满，政府信用因而流失。

2．对政府利益的顾忌是影响政府行为公共性的重要方面

政府在实践中有两个效用目标：其一是建立和设立有效制度，使政府收入最大化；其二是降低生产成本和交易费用让社会产出最大化，从而支撑国家税收。以上两点也被称为“诺思悖论”[10]21-23。 第一个目标对应的是政府利益最大化，第二个目标对应的是公共利益最大化。这两个目标显然存在内部排斥关系：第一个目标是要通过建立有利于自身收益(提高税收和收费)的基本规则和政策；第二个目标则是忠于社会公共利益，力图实现社会产出的最大化。欲实现第二个目标需要减低生产成本、降低交易费用，从而提高生产利润，鼓励生产，促进社会产出最大化；但第一个目标则是通过各种税收(收费)提高了生产成本与交易费用，抑制了生产积极性，降低了社会总产出。总之，政治利益与公共利益存在着内部矛盾，倘若政府一味地追求政治利益必然会侵害到公共利益，导致公共利益遭受损失。我国在政治体制改革过程中，常常忽略对这一矛盾的关注。

3．实践中，部门利益与地方利益对政府行为公共性的影响则是更直接的

部门利益与地方利益远比政治利益更狭隘，对政府行为的公共性影响也较大。部门利益注重本管辖单位的利益，不适当地强化、扩大本部门及其成员的职权，巩固、扩大本部门的可控制资源，并借此谋求自身局部利益。在我国政治、经济体制改革中，受狭隘的部门利益的驱动，各行政机关常做出叛离公共利益的行为*部门利益具体表现在：第一，不少行政机关利用职权之便，制定倾向于自身利益的部门规章，更有甚者是以部门利益影响行政法规的制定。近20年来，由国务院各部门实际起草的行政法规而在人大和人大常委通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案竟占到总量的75%～85%。第二，在具体行政过程中，很多行政机关对于谋取部门利益的，则积极“作为”；对于与部门利益相抵触的，则消极“不作为”。这使得一些关乎民生而不利于某些部门利益的法律、政策因之迟迟难以出台(如反垄断法、燃油税制度等)。第三，我国政府各机构和行政机关设置偏多，职权交叉重叠。诸多部门在制定部门规章中都加强自己管辖权，导致更多职权的重叠与抵触；在行使具体行政行为过程中，存在争权和重复执法现象。第四，我国许多行政机关保留与努力扩大行政审批权，审批常常引起权力寻租的盛行，导致行政腐败。有些部门甚至同时握有宏观调控权与行政审批权，这就使他们如鱼得水，用宏观调控权进一步强化行政审批权，从而促进部门利益最大化。 地方利益则是地方政府机关，违背全国性的政策、法规，滥用或怠于行使权力，以维护或扩大该地方局部利益的倾向。。地方利益与部门利益一样，以牺牲公共利益为代价，来保护局部利益、控制更多资源。许多地方政府机关有地方利益保护的倾向，他们利用与维护部门相似的手段，排斥公共利益，注重关乎自身的局部范围的利益，进而导致了行政效率的降低、经济运作成本的升高、腐败的滋生与泛滥。偏执地强调部门利益和地方利益的保护严重损毁了政府的信用，导致公众对政府部门的极度不满。

总之，政府行为的公共利益目标往往因其他利益目的影响而偏离公共性的目标，这在我国经济转型时期、政治体制改革期间屡见不鲜，亦成为我们改善政府信用机制，建设信用政府所要面临的严峻问题。欲建立信用政府，政府必须以公共利益为基点和出发点，解决好公共利益与其他利益的关系。任何偏离公共利益的政府行为，只能对社会的发展、政府的信用、政治的稳定造成危害。

(三)政府财政问题对信用的影响

政府财政是政府正常运作的物质保障。维系庞杂的行政机关、庞大的公务员队伍生计，履行任何一项行政职能都需要财力的投入。从某种意义上讲，政府履行职能的能力直接决定于财政能力的大小。没有财政支持，政府无法提供公共服务和公共产品，也无法履践自己的承诺，建设信用政府亦无从谈起。然而，我国政府部门和各级行政机关却常常面临诸多财政的问题，使得行政机关在行使公务时，有时不得不因为财政问题而打折扣。我国政府和各行政机关面临的财政问题主要有以下几点。

1.地方政府和各级行政机关没有足够的财政经费支持

我国政府部门和行政机关的公务员队伍非常庞大，以致不少地方政府财政捉襟见肘，政府的全部财政收入只能勉强保证公务员工资的发放，以致政府履行其最基本的法定职责也缺乏必须的经费支持[3]146。

2.没有足够经费支持的地方政府不得不寻找其他渠道扩大收入

目前，地方政府的实际资金来源主要是三方面，一是源于税收财政预算内的收入，二是各种形式的预算外收入，三是五花八门、很不规范的非预算收入[3]146。在第一种收入不足的情况下，第二种和第三种收入方式就接踵而来了。据统计我国政府收入体系中预算内收入约占50%左右，而预算外收入和非预算收入则达到25%左右。目前很多县、市已经形成了“预算内资金吃饭，预算外资金建设”的格局[3]147。

3.在财政困难的同时，存在财政浪费与财政腐败现象

其一，财政违法违规操作，在财政支出中有法不依、有章不循、纪律松弛、花钱大手大脚、重复建设、超预算建设、不计效益奢侈摆阔、吃喝玩乐等现象比比皆是[11]177。如政府的政绩工程，乱收费、乱摊派、乱罚款和公款办各种节庆活动等，致使某些地方政府负债严重，显性债务、潜在的显性债务和潜在的隐性债务*所谓显性债务，也就是指已经发生的债务；所谓潜在的显性债务，主要是指地方政府所办的国有企业出现亏损、金融机构不良资产众多以及地方政府对企事业单位融资或者借贷提供担保所致；所谓潜在的隐性债务，主要是指地方政府所承担的公共职能所致。数额特别巨大[12]177-178，有的地方平均每个县负债4.11亿元，平均每个乡镇负债552万元[12]178。

其二，财政腐败现象严重，主要表现在公款消费履禁不止，如1994年我国社会集团消费达5164亿元，占全社会消费的21.25%，其中至少五分之一是用于公款吃喝玩乐的。 挪用滥支预算外资金，在1995年全国查处挪用滥用的预算外资金达到102亿元[12]180。

这些问题严重扰乱了市场的正常经济秩序、也降低了行政运作的效率、限制了政府的正常行政行为。其必然使得政府信用在低效中损耗、在财政混乱中持续走低。

五、信用政府建设路径

建设信用政府还面临许多问题，解决这些问题的对策可以归结为以下方面。

(一)完善民主、法治制度构架

民主、法治是信用政府建立的圆心和支柱。民主选举可以保证公民对政府权力来源的控制，保证政府权力的合法来源，并使政府获得公民最广泛的支持；法治为信用政府提供最重要的制度保障，使政府运作制度化、非人格化。民主、法治为政府提供了生命与力量，并给予政府更低的制度成本，是信用政府建设首要解决的问题。

(二)规范政府权力

政府的权力必须是与政府能力相适应的权力，权力不但需要法治控制(在法律规定范围内有效行使)，在财政允许的范围内行使，而且需要科学的分工和平衡，从而控制权力不被滥用。

(三)精简政府组织机构

目前政府和行政机关设置庞杂、职权交叉，政府公务员、官员过多，有些素质较低，缺乏正确的考核机制和激励机制。因此需要精简政府组织机构，合并、撤销职权相同或相似的机构；改善公务员准入制度；改进政府官员考核机制，提供有效的激励机制，引导政府主动维系公共利益。

(四)建立完备的政府责任制度、切实可靠的监督制度

目前还没有建立完备的政府责任制度、切实可靠的监督制度。完善政府责任制度，并建立、健全多维度可操作性的监督机制，是保障政府信用、救济失信行为、惩罚政府失信行为和督促政府正确行为的有效和重要保障。当然，制度实践中的问题并不能通过寥寥数语就能立竿见影地予以解决，只有建立合理的评价指标，在此指导下循序渐进的改革，才有望引导问题的良好解决，保障信用政府的制度建设。

[1]米尔恩.人的权利的多样——人权哲学[M].夏勇，译.北京：中国大百科全书出版社,1995.

[2]戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社,1992.

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[12]周刚志.论公共财政与宪政国家[M].北京：北京大学出版社,2005.

(责任编辑李逢超)

On the Theoretical Framework and Institutional Practice of the Credit Government

Liu Xiaoyuan

(SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China)

A credit government interprets the connotation of the government of law particularly from the perspective of the credit, which is regarded as the cornerstone of a legal state, and also as the demand and inevitable outcome of the market economy. Deeply rooted in the social contract and the civil society, the theory about the credit government stresses that the credibility should be valued and the practice of cracking credit should be punished. However, during the practice of the credit government construction, problems emerge from time to time, for example, the short-term benefit is overstated, and there exist the departmental benefits and the conflict between the finance and credit. All these deserve reflection and improving on the part of the government, so as to establish deep trust between the government and people.

credit; credit government; government by law

2016-05-27

山东省社会科学规划项目“法经济学视角下法律解释的本体与方法研究”(14CFXJ15)；山东理工大学青年教师发展支持计划资助项目。

刘晓源，男，山东淄博人，山东理工大学法学院讲师，法学博士，经济学博士后，公法学博士后。

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1672-0040(2016)05-0029-09