我国高等学校内部权力运行的逻辑

刘 鎏

（1.华侨大学　体育学院，福建　厦门　361021；2.厦门大学　教育研究院，福建　厦门　361005）

我国高等学校内部权力运行的逻辑

刘 鎏1，2

（1.华侨大学体育学院，福建厦门361021；2.厦门大学教育研究院，福建厦门361005）

在我国，高等学校内部权力主要包括党委权力、行政权力和学术权力，三种权力在运行过程中的相互监督、制约和促进是高等学校管理活动正常运转的基础，理清三种权力的运行逻辑，对我国高等学校的治理与发展有着重要意义。目前，我国高等学校三种权力在运行过程中权力主体重叠，造成了三种权力之间的界限模糊，管理错位；党委权力与行政权力在运行过程中表现出了二元结构的一元化运行，使得两种权力之间的制约与监督失效；学术权力在运行过程中表现出了极大的封闭性，使得外部监督体制难以进入，内部学术权力运行常常被行政权力和党委权力所取代。

高等学校；党委权力；行政权力；学术权力；运行逻辑

我国高等学校内部的党委权力、行政权力和学术权力在运行过程中表现出了高度统一性、运行封闭性和缺乏制约与监督等特点。权力的运行是权利得以实现的基础，在权力运行的环节中其运行的主客体、原则、目的、过程和轨迹等问题直接决定了权力功能的实现和权力运行的合理性与合法性。目前，我国高等学校权力在运行过程中受到了历史传统文化、上层管理制度和基本运行机制等复杂因素影响，这些影响使得高等学校的党委权力、行政权力和学术权力在运行过程中出现了本末倒置和舍本逐末的情况，而行使权力的主体本身则出现了滥用职权、职位腐败和越权失职等情况。据《中国新闻周刊》不完全统计，在国家大力反贪反腐的大背景下，从2014年1月至2015年11月，仅从中央纪委监察部网站公布的信息来看，至少有108名高等学校领导干部因违纪违法被查处，平均每周至少有一位高等学校领导被查处，这些情况的出现从本质上来看都是高等学校权力主体特别是校一级的权力主体在权力运行中出现的“越轨”。

我国高等学校长期实行的是集权领导的管理体制，高等学校的主要权力和管理任务都集中于校一级的领导机构中，招生、教学、人事、科研、学生和后勤等高等学校主要管理任务在以校一级为主体的内部权力中连续不断、循环往复地运行。这种权力高度集中的情况不仅容易引起权力在运行过程中出现“越轨”，而且容易对学校基层学术组织的学术活动造成影响。校一级领导机构主要通过党委权力和行政权力的运行来实现其对于学校的管理，而高等学校是一种以学科、专业为基础的“底部沉重”的学术组织，教育教学、科学研究和为社会服务等职能活动都是由广大教职员工在学校基层组织中进行的。［1］那么，高等学校主要管理权力集中于上层（校一级）而主要职能活动集中于基层之间的矛盾就使得基层学术组织的活动缺乏自主权。综上所述，目前我国高等学校内部权力运行存在多种问题，弄清目前我国高等学校内部权力运行逻辑有利于解决权力运行过程中存在的问题，有利于提高我国高等学校内部管理水平。

一、高等学校内部权力运行主体

从高等学校的发展历程来看，中世纪意大利北部大学的权力主要集中于学生；中世纪以巴黎大学为代表的高等学校权力主要集中于教师；近代大学的世俗化和科学教育引入大学，大学中出现了专职管理人员，且在大学发展过程中其权力逐渐扩大；另外，以董事会为主要形式的校外组织在高等学校发展过程中也成为了高等学校权力的主体。［1］从世界各国不同的政体来看，各国大学权力结构都是在其自身的社会背景下建立起来的，各国的高等学校权力结构与权力主体也都有着自身的特点。从我国的情况来看，我国近现代大学属于“后发外生型”，其从创建开始就受到来自政府权力和政治的干预，近代高等学校大都是在政府意志的操纵下建立起来的，其日常管理工作也由学校行政主体负责。正因为如此，我国大学从一开始就建立了完备的行政化体制，虽历经百年，这种体制非但没有任何消减，反而不断强化，大学的各种功能活动和非功能活动全部被置于其管辖之下。［2］

目前，我国高等学校实行的是集权双轨领导体制。《中华人民共和国高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”①参见《中华人民共和国高等教育法》，1995年3月18日中华人民共和国主席令第45号公布，自1995年9月1日起施行。在高等学校的实际领导管理工作中，党委和行政班子分别掌握了学校工作的领导权力。［3］具体地讲，党委权力和行政权力是学校实际的主要领导权力，其中党委权力又是具有我国特色的高等学校权力类型。另外，从高等学校的存在使命和实质来看，学术权力是处于核心地位的权力，党委权力和行政权力应当为学术权力服务。

第一，我国高等学校党委权力主体。我国高等学校中党委权力主体分为校一级党委权力主体和院系一级的党委权力主体。在两级党委权力运行过程中学校一级的党委权力主体是处于管理的主体和核心地位，掌握了学校发展和管理的核心权力；而院系一级的党委权力主体则处于院系管理的次要地位，除了负责院系一级的党务活动以外，一般主要负责一些学生工作事务。

校级党委权力主体是指学校党委和其中的委员，一般包括校领导、党办主任、组织部长、宣传部长、学生处长和个别二级学院党委（总支）的书记等。高等学校内部党委权力运行主体在行使权力过程中，一般是通过集体权力的形式对客体产生作用，党委权力运行主体作用的对象是学校改革、发展和基本管理的重大事项；学校内部组织机构的设立和负责人的任命以及学校的基本价值观和使命等，简单地阐述即是“决策、用人和监督”。［4］高等学校党委权力主体的作用范围较广且模糊，这种非具体化的客体指向体现出了高等学校内部党委权力的宏观性、全局性和战略性的特点。本研究所提及的党委权力也主要是以学校一级的党委权力为主。

第二，我国高等学校行政权力主体。高等学校行政权力是由职权性的行政主体通过有关法律法规授权而产生的，我国的大学是在国家控制之下接受国家拨款而建立和发展起来的。高等学校行政权力也就分为了外部性行政权力和内部性行政权力，因此高等学校行政权力运行的主体包括外部性行政权力主体和内部性行政权力主体。本研究只探讨高等学校内部的行政权力，必要时才涉及外部行政权力。高等学校内部行政权力运行主体是高等学校内部管理机构和组织及其中的个人，其权力运行主体主要是以科层制管理形式存在于组织中，从组织角度来看一般分为校、院和系三个层级的管理集体；从个体的角度来看则主要包括各层级中拥有正式行政权力的校长、院处长、系主任和科长等。

高等学校内部行政权力主体权力的落实与运行需要得到行政客体的认可与服从，在权力主客体的服从与被服从过程中行政权力的运行得以实现。［5］高等学校行政权力运行主要实现对于以下一些行政事务的管理：相关制度的制定和执行、日常办公事务管理、办公物品管理、文书资料管理、会议管理、涉外事务管理，还涉及出差、财产设备、生活福利、车辆、安全卫生等高等学校日常事务以及行政事务指向的全部人员。［6］

第三，我国高等学校学术权力运行主体。高等学校学术权力运行主体是那些掌握和行使大学学术权力的组织或个人，从高等学校内部来看，学术权力主体是指存在于大学内部掌握和行使高等学校学术权力的组织和个人。高等学校学术权力运行的个体主体是指那些掌握和行使内部学术权力的个体，理论上来说，高等学校内部的教师都有可能成为学术权力主体；相对于个体主体而言，集体主体则是指那些通过群体方式掌握和行使内部学术权力的个体集合，一般而言，高等学校各级学术委员会是高等学校学术权力的最主要的集体主体形式。

高等学校的学术权力与行政权力和党委权力存在诸多的不同点，其中从权力作用的指向和作用力来看，学术权力最主要的特点在于所指向的客体在运行过程中可能出现主客体的相互转换，而党委权力和行政权力则几乎在短时间内很难出现主客体间的相互转换。作为学术权力主体行使与学术相关的权力所指向的客体而言［7］，在不同的学术事务中可能实现客体和主体的转换，例如当参加一些学术活动和探讨一些学术事务时，当谈及某人所擅长的研究领域时，某人将自然成为学术权力的主体，而当学术话题发生转移时，这个主体又将转换成为客体；另外，在我国的高等学校中学术权力在没有与行政权力相结合时可能出现其对于客体影响的非正式性，即仅依靠教授深厚的学术造诣和广泛的学术影响通过权威来影响客体。［1］总之，无论是从政治学视角（控制）还是从社会学视角（影响）来看待权力运行，“客体”在高等学校学术权力运行中都扮演着重要的角色，其是权力运行中被控制和被影响的指向者，能够促成与学术相关的权力关系，并能使权力得到落实，实现高等学校的根本使命与目的。

综上所述，虽然从概念和阐述来看高等学校三种主要权力的主体似乎是相对独立的，但是在高等学校内部权力运行的过程中和高等学校的实际管理过程中三种主体往往会出现重叠。在我国大学权力场中，党务组织秉承政治价值，行使政治权力，履行对大学的政治领导与管理；行政组织秉承行政价值，行使行政权力，履行对大学的行政领导与管理。随着党务组织的行政机构化、党务工作的行政事务化、党务工作人员的行政身份化，更加强化了大学行政化的程度，政治权力成为一种行政化的权力［8］，因此，很多时候大学行政权力和党委权力主体出现了统一化的情况。对于学术权力而言，当学术权力以正式的形式发挥作用时，学术权力主体由承担学术管理职能的人员充任，可以是行政管理人员，也可以是教学科研人员，还可以由行政人员与教学科研人员共同充任，具体在一个国家或地区的高等教育中，学术权力的主体由谁充任是由高等教育管理传统和社会政治、经济等多种因素相互作用的结果。［9］

二、我国高等学校党委权力与行政权力运行的一元化

上文已经提到，在我国现实的社会背景下，我国绝大多数高等学校由政府举办，由党委和行政二元体系共治，我国党政二元治理体系从国际视野上来看具有一定的特殊性，它使我国大学管理表现出鲜明的“中国风格”：首先，政治权力和行政权力掌控大学的命运，二者对大学的所有活动拥有无可争议的影响力；其次，专业权力（学术权力）的影响力被严格限定在专业范围内发挥作用，在大学管理的各层次结构中都不具有决定性的影响力，教师处于大学管理的边缘地位；第三，大学的全部事务均由党政部门管理，不论是学术事务还是非学术事务，都纳入了党政共治体系，由党务人员和行政人员分工管理；第四，特殊的权力关系导致大学价值的扭曲或异化，在政治价值、行政价值和学术价值的博弈中，学术价值并没有取得优势或优先地位，学术在大学不受尊崇，大学俨然成为了政府部门或政府的“附属机构”。［2］

社会背景决定了我国高等学校的二元体系共治，但高等学校党委权力和行政权力二元共治的初衷是二者之间除了共同管理高等学校和促进高等学校发展以外，还应当发挥相互监督和相互制约的作用，但是在实际运行过程中这种二元共治的体系很难找到平衡点，容易出现极左或者极右的情况，即容易出现二元体系运行一元化和二元体系内部的激烈冲突两种情况。其中二元体系一元化的运行逻辑更容易滋生腐败和权力越轨，在此重点对二元体系一元化进行论述。我国高等学校权力二元体系的一元化运行模式特征主要表现在：首先，政治权力和行政权力是大学运行的核心权力，共同掌握着大学发展命脉；其次，政治权力和行政权力共同取代了以学术权力为代表的其他所有权力，限制了这些权力的运行与作用的发挥；第三，政治权力和行政权力在运行过程中几乎不行使相互监督和制约的权力，而是共同行使和管理学校几乎全部的事务。这种具有中国特色的两种权力结构的一元化运行模式可能使得高等学校党委权力和行政权力运行的“越轨”与监督失效；以及学术权力被“边缘化”，大学的价值观被扭曲，学术价值得不到张扬，真正尊重学术、崇尚学术、潜心学术、敬畏学术的人并不多。［8］

实际高等学校权力运行过程中，党委权力与行政权力不仅需要共同治理学校，更需要二者运行过程中保持平衡和协调，这种平衡的保持是通过权力间的相互制约与监督来实现的，在这种相互制约和监督的过程中，党委权力对于行政权力和学术权力的制约和监督具有高层次的规定性。［10］但是在我国高等学校党委权力运行过程中由于二元结构的一元化运行使得监督机制一般是处于失效的状态，这种失效的状态主要表现在党委权力与行政权力运行过程中的交叉与模糊化，也就导致在权利实际运行中作为党委权力和行政权力代表的党委书记和校长之间的权力范围和职责并未有清晰的规定，出现错位、越位和失位的情况。在2014年至2015年被通报和查处的百余名高等学校领导腐败案件中很多都同时涉及了高等学校的党委书记和校长，例如临沂大学原副校长李富山和党委书记丁凤云案件；成都中医药大学原党委书记张忠元和原党委副书记、校长范昕建案件；辽宁医学院原党委书记张立洲和原副院长梁宇恒、罗俊生案件；中国传媒大学原党委书记陈文申、校长苏志武等8人违纪案件；北京邮电大学原党委书记王亚杰，副校长杨放春违纪案件等。

同样，党委权力和行政权力运行一体化还严重影响了学术权力的运行。学术权力分为学术民主权力和学术行政权力，学术民主管理权力是指教师民主管理机构和教师所享有的管理学术事务的权力。学术行政权力则是指行政管理机构和行政管理人员所行使的管理学术事务的权力。在我国，长期以来学术行政权力不仅有着深厚的社会文化基础，而且在高等教育管理中发挥了关键性作用［9］，特别是在党委与行政权力运行一元化的现状下，学术行政权力更是在我国高等学校中占有主体地位。党委权力和行政权力运行一体化对于学术权力的取代也就造成了权力严重泛化与运行越轨的情况，这种“越轨”主要表现形式是用政治与行政规律取代学术规律。高等学校内部政治与行政规律是对于高等学校党委与行政权力运行模式的一种描述，是在高等学校二元结构运行一元化过程中自然形成的一种固有的、本质的和稳定的具有“人文”特征的规律。这种政治与行政规律是高等学校中对各种利益集体间关系的一种规定，这种规定的目的在于平衡高等学校中不同利益主体间的关系，以保证党委与行政权力主体能够在高等学校中或者高等学校的一定范围中行使权力。而学术规律则是基于学术自由和学术发展轨迹的一种具有学术特征的固有的“自然”规律，对于学术规律的本质而言并不考虑利益集体之间的关系和利益均衡问题，而只是从学术角度考虑是否符合事物的发展规律。政治与行政规律“代理”学术规律的现象在我国高等学校中普遍存在，例如校内课题经费的分配，这个本来应当由学术权力主体根据学术规律进行分配的资源却在现实情况中出现了由党委或行政权力主体根据政治规律充分权衡各利益主体（主要是各学院和系部）进行分配的情况，课题申报书和相关学术能力、成果成为了形式上学术规律失效的遮羞布。

三、去行政化与学术权力运行的封闭性

高等学校内部行政权力产生的原因是大学内部事务的日益增多，我国高等学校内部行政权力的产生还具有制度的必然性。不论行政权力出现的原因如何，行政权力应当是按照国家宪法、法律和法规以及学校的相关规定运行，这种运行状态符合社会发展的方向，符合大学的发展目标。行政权力运行的核心目的是能发挥行政权力对于高等学校学术权力的维护和监管，保障高等学校教学和学术活动顺利开展。然而，在我国，行政权力的泛化及其对于学术权力的“混淆”却使得权力运行出现了问题，也因此，“去行政化”成为了我国学者所倡导的我国高等学校发展改革之道。

“去行政化”在我国高等学校党委与行政权力一元化运行相对混乱的背景下实际上不仅是对高等学校行政权力的限制，更是对党委权力和行政权力共同形成的更强的“行政权力”的限制。从党委、行政和学术三种权力的产生和发展来看，党委与行政权力应当是依附于学术权力而存在的，但是三种权力在我国高等学校行使过程中却出现了“混淆”的情况，首先是党委权力和行政权力的“主动”混淆成为更强的行政权力（不妨称之为行政党委权力），这种更强的行政党委权力再主动与学术权力进行交织，即作为行政党委权力主体的人或集体同时也是学术权力的主体，名义上代表着学术权力的各类高等学校内部学术组织（学术委员会、职称评审委员会等）被官僚化，大量的学术权力被掌握和存在于行政党委权力主体中。行政党委权力的这种运行状态也滋生了我国高等学校中的一个有趣循环，即拥有学术权力的主体希望通过拥有行政党委权力以获取更多的学术资源；而拥有更多学术资源又成为了获得更高行政党委权力的基础；获得更高行政党委权力又成为了主导学术资源分配的保障。行政党委权力和学术权力在这样的循环中被不断地搅拌和混淆，最终导致行政党委权力被泛化，学术权力被弱化，同时，这也成为了滋生高等学校学术腐败的温床和导致行政腐败的推动力。可喜的是，我国某些高等学校已经注意到了这个问题，开始通过制度来规范这种行政党委权力的运行：各级领导干部不得在学术委员会中担任职务。如武汉大学明确规定校长和院长不得担任教授委员会和学术委员会的主任；东北师范大学甚至规定校党委书记、校长不参加学术委员会；深圳大学学术工作的教授委员会全部由“布衣”教授担任，并引入大量外校教授担任评奖委员会委员等：这些尝试都是为了保障学术权力的独立性和行政权力的正常运行。［11］

造成高等学校学术权力被行政党委权力混淆的另外一个重要原因是高等学校学术权力运行的封闭性。从高等学校治理角度来看，高等学校治理的主体应当是高等学校自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会或学校以外的其他组织；高等学校治理的内容是高等学校内部的事项，主要包括学术上的自由和管理上的自主；治理的目标是保障学术活动只服从真理的标准，而不服从任何学术伦理之外的约束。［12］在这种高等学校治理的环境下，作为高等学校核心权力的学术权力运行就是在高等学校的封闭环境中进行的，但事实上我国高等学校学术权力运行的封闭性并不是表现在以学术权力为核心的封闭，而是被高度统一化地“约束”在来源于我国高等学校内部的行政党委权力之中，在这样的高度统一之下本来应当处于高等学校权力核心地位的学术权力被无限削弱，从而也就暴露出了由于对于事物本质不尊重而导致的严重后果。我国高等学校中学术权力在这种被封闭的状态下加之“学术”的特殊性使得外部监管机制很难深入到高等学校内部进行监管，外部监管机制也更加难以专业化处理有关“学术”的腐败问题。其实，很多时候高等学校学术权力滥用问题并不是由于学术权力主体所造成的，而是由于党委权力和行政权力的越轨运行造成的，高等学校诸如招生腐败和课题经费使用等问题也就是这种越轨运行的结果。高等学校招生权力是高等学校学术权力的重要组成部分，但是这个权力在运行过程中却成为高等学校腐败的一个重要方面，2015年中国人民大学招生处原处长蔡荣生受贿案由于涉案金额巨大、影响极其恶劣受到了社会的广泛关注，但这仅仅是我国高等学校招生腐败的一个缩影。高等学校自主招生、艺体单独招生考试和体育加分考试等多元化的招生途径成为了高等学校招生腐败的重灾区。这些情况的出现都源于高等学校学术权力的封闭性。而且这种情况的出现更是为我国高考制度改革蒙上了一层阴影，单一化的高考选拔制度由于学术权力的封闭性不仅不敢进行较大规模的改革，更是取消了例如体育高级别运动员加分等一些多元化的招生途径，以进一步保证高考的公平与公正。

可喜的是，我国高等学校权力运行的封闭性正在被打破，从2014年起中央纪委巡视组已经开始入驻教育部及高等学校，中央纪委驻教育部纪检组组长王立英在多个场合强调：高等学校绝非一片净土，违规违纪现象仍然严重。外部监督机制的介入打破了高等学校权力运行的封闭性，也将促进高等学校权力结构的改变，提高高等学校学术权力主体的责任和权力，促进我国高等学校现代大学制度的建立。

四、结语

高等学校内部权力的运行是权力得以实施和发挥作用的基础。我国高等学校党委权力、行政权力和学术权力是高等学校内部存在的最主要的三种权力。三种权力在实际运行过程中由于受到我国传统文化的影响、经济社会发展的冲击和国外思想的碰撞暴露出了很多问题，例如行政权力与党委权力二元结构运行的一元化；学术权力被党委权力和行政权力所限制甚至是取代；学术权力运行的封闭性；各权力运行过程中缺乏监督和制约；等等。这些问题使得高等学校权力未按照应然轨迹运行，同时这些问题的出现也使得权力主体在权力行使过程中失范，特别是党委权力和行政权力主体经常陷入腐败、失职、越轨等泥潭。我国高等学校的权力运行问题影响着高等教育的发展，要想改变权力实然运行过程暴露出的种种问题，必须打破高等学校权力运行的封闭性，一方面加强外部的监督和指导，更重要的一方面是从内部理顺三种权力的关系，遵循以学术权力为中心，其他权力为学术权力服务的权力运行逻辑。

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［责任编辑：杨雅婕］

The Logic behind the Internal Power in Institutions of Higher Learning in China

LIU Liu1, 2
( 1.Physical Education School in National Huaqiao University, Xiamen, Fujian 361021, China; 2.Institute of Education, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005, China )

The power of the CPC committee, that of the administration, and that of academics are the main internal powers in Chinese institutions of higher learning. The mutual supervision, check and promotion are the basis for university management, which is of special significance for university governance. However, there are some problems with power operation, including blurred power boundaries, overlapping between Party power and the administrative power, relative closure of academic power and the absence of supervision therein, invalidity of mutual supervision and check between Party power and the administrative power, and the substitution of Party and/or administrative powers for academic power.

institutions of higher learning; Party power; administrative power; academic power; operation logic

刘鎏（1982—），男，四川三台人，博士，华侨大学体育学院副教授，厦门大学教育研究院博士后研究人员，主要从事高等体育教育管理研究。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高等学校内部权力运行制约和监督体系研究”（项目编号：14JZD051）的阶段性研究成果。

G647

A

2095-7068(2016)03-0009-06

2016-07-21