安庆经验：农民合作社开展信用合作的制度建设与风险防范

■　文/谭智心　贺　潇



安庆经验：农民合作社开展信用合作的制度建设与风险防范

■文/谭智心贺潇

近年来，中央高度重视农民合作社融资问题。党的十七届、十八届三中全会都强调，允许合作社开展信用合作。多个中央一号文件对此提出明确要求。一些地方按照中央要求，自发开展了信用合作试点探索。近期，我们赴安徽省安庆市开展了专题调研，召开了座谈会，并实地考察了潜山县、太湖县、岳西县等地的4家合作社，与当地农经干部、合作社骨干等进行了深入交流。总的来看，安徽省比较重视合作社信用合作的规范发展，坚持试点先行、审慎推进，形成了一些可资借鉴的经验。

一、基本情况

安徽省比较早地开展了信用合作试点。《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉的办法》明确提出，“有条件的农民专业合作社可以开展信用合作”。2010年，在省农委的支持下，安庆市开展了合作社信用合作试点，先后出台了《关于认真组织开展农村资金互助试点的通知》（庆农［2010］77号）、《关于进一步做好农村资金互助和信用合作试点工作的通知》。为做好试点工作，2011年省农委出台了《关于推进农民专业合作社开展信用合作的指导意见》（皖农合［2011］179号），引导合作社信用合作试点工作规范开展。截至2015年6月底，试点合作社共24家，其中14家从事种植业、6家从事畜牧业、4家从事其他产业。成员共8931户，其中参与信用合作的成员有6649户，占成员总数的74.4%。累计筹资1.42亿元，发放借款7014笔、共计2.24亿元。

二、主要做法

安庆市围绕农民合作社信用合作试点，主要做了四方面工作。

一是以调研学习为基础，科学制定试点模式。试点工作启动之前，安庆市农委组织专门力量对本市前期自发开展信用合作的农民合作社进行了专题调研，并派人员到外地学习考察发展农民资金互助合作社的做法，通过分析、比较和借鉴，提出了“以合作社为基础、在内部成立资金互助部”的信用合作试点模式。该模式的具体操作流程为：由合作社提出申请，县农委审核，选择领办人能力强、有产业支撑、运行规范的合作社开展信用合作试点，按照“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息”的经营原则，为成员提供短期借款服务。实践表明，这一操作模式为信用合作积极稳妥开展奠定了良好的基础，有利于保证信用合作的效率和保护农户的利益。

二是各级部门高度重视，不断出台支持政策。安庆市政府从2014年开始，连续两年安排专项资金，对信用合作运行规范、成效明显的合作社，给予以奖代补支持。安庆市人大和市农委研究制定了《关于金融支持农民专业合作社加快发展的意见》，着重就金融机构支持合作社开展信用合作等问题，做出了具体安排，明确要求各商业银行给开展信用合作的合作社授予300万至500万元的信用额度，并且在全省率先推出了针对合作社农户成员的整体授信、“统贷直放”金融服务模式。此外，为加快推进“统贷直放”工作，安庆市农委、市财政局、市人民银行、农行安庆市分行还共同制定了《关于进一步推进为农民专业合作社提供“统贷直放”信贷服务的意见》，提请市政府转发全市各县（市、区）实施。

三是大力宣传系统培训，确保试点规范运行。为保障信用合作试点的顺利推进，安庆市农委组织开展了一系列宣传、培训工作，召开3次座谈会，举办4期专题培训班，并邀请专家对申请开展信用合作的合作社负责人进行辅导培训。将相关资料汇编成册，发给各合作社负责人学习。同时安庆市还组织专门力量，到各县（市、区）巡回指导和督查，到合作社现场培训，指导建立完善财务制度、互助资金借用回收制度、档案管理制度等各项管理制度以及风险防范机制，促进了信用合作规范运行和依法开展。

四是加强监管防控风险，保障试点稳妥推进。风险防控是安庆市开展农民合作社信用合作最为关注的核心问题，也是省农委指导试点的重点。据了解，农委即将出台《安徽省农民合作社资金互助试点社风险防控应急处置预案（试行）》，以应对信用合作服务的突发性风险。在省农委合作处组织指导下，安庆市、县农委及试点社也分别制定了信用合作风险防控应急预案，省里还专门安排专项工作经费200万元给予支持。在具体运行实践中，省、市、县农委对试点社实施日常巡回检查，督促合作社规范操作，做好自律性防范。在加强“人防”的同时，逐步重视“技防”，利用信息化手段加强风险防范，2014年在太湖县率先建立了信用合作试点社运行实施监控平台，做好监测预警。实际上，从试点启动之初，农业主管部门就把风险防控摆在突出位置，提出“宁愿规矩多一些，步子慢一些，但绝不能一哄而上”，对试点申请严格筛选，坚持宁缺毋滥。试点开展以来，试点合作社数量基本保持不变。

三、典型经验

安庆市开展农民合作社信用合作试点，在服务范围、制度建设等方面，探索出了一些经验。

（一）严格界定合作范围，坚持服务“三农”

突出表现在信用合作的人员、区域、用途有明显边界。

一是在人员界定上，坚持成员制原则。合作社开展信用合作必须限制在合作社成员内部，即参与信用合作的人员必须首先是合作社成员，然后才能申请加入信用合作部门，申请贷款服务。有的地区要求更加严格，如太湖县还要求明确合作社成员户口所在地或经常居住地必须在合作社核定的经营场所的区域范围内，应为农民身份，而且在合作社内接受资金互助合作的成员，不得因接受其他合作社资金互助合作，加入其他合作社。

二是在区域范围上，坚持有界性原则。即要求开展资金互助合作的农民合作社，业务范围应按照工商部门核定的经营场所，周边不得超出一定的区域范围（如太湖县要求1个—2个行政村的区域，而且要求在农村地区进行）。

三是在服务对象上，坚持服务“三农”原则。合作社开展信用合作都是在合作社自身产业合作的基础上进行，如调研的新农生态农业专业合作社、日兴养殖农民专业合作社、撞钟种养专业合作社等，都是先有产业合作或同类产业的农业生产资料供销及农产品加工销售合作，随后在开展成员信用合作时，要求互助资金必须用于合作社开展的农业产业生产经营，不得涉足其他产业。

（二）健全内部制度，确保风险可控

合作社内部开展信用合作的制度设计，在于防范金融风险。

一是坚持互助合作原则。

合作社开展信用合作业务，以互助合作为宗旨，实行的是民办、民管、民受益，不得以盈利为目的，所以在互助金投放占用费率上有所限制，以确保日常开支和股东分红为限。如太湖县在出台的《农民专业合作社社内信用合作管理暂行办法》中规定，合作社开展信用合作业务互助金投放占用费率不应高于人民银行同期同档贷款基准利率的2倍。

二是在放款数量和比例上实行“双控”。如日兴养殖农民专业合作社规定，单笔放款数量不得超过20万元，而且不能超过股金的10%；撞钟种养专业合作社则实行资金投放限额管理制度，对单一成员投放限额为资本净额0万—50万元（含）的部分，不得超过10%；资本净额50万—100万元（含）的部分，不超过5%；资本净额100万元以上的部分，不超过1%。

三是规范互助资金审批程序。合作社成员在申请互助资金前，还需要通过规范严格的资金审批程序。如潜山县源潭兴达养猪专业合作社在投放互助金的过程中，按照“个人申请、分片联系人初审、担保人担保、理事长或理事会审批、办理借款手续、支付资金”的流程操作，借款金额在5000元（含）以下的由理事长审批，5000元—8000元（含）由理事会审批，8000元以上由理事会、监事会共同审批。撞钟种养专业合作社还在担保人方面有详细规定，如借款1万元（含）以下需1个股东担保，1万—3万元（含）需2个股东担保，3万—5万元（含）需3个股东担保。

四是健全财务管理制度。

健全的财务管理制度是资金安全运行的有力保障。从调研了解的情况看，试点合作社均建立了相应的财务管理制度，资金实行台账登记责任管理。太湖县试点合作社还通过新开发出来的“瑞福德资金互助合作社综合义务系统”，将信用合作具体业务登陆在网上，既便于查找，也利于监管。此外，撞钟养殖专业合作社创新出一套不涉及现金交易的借贷程序，合作社的信用合作部门将开展信用合作的合作社账户告知成员，成员入股时可用汇款方式，并拿银行单据到合作社登记。贷款时，财务人员直接签发支票给成员，成员凭支票到银行领取现金，并把银行单据带回合作社入账。还款时，成员直接将资金打到合作社账户。这些制度设计，避免了合作社内存放大量现金，也避免了相应的操作风险。

（三）严格监管，加强规范管理

对合作社进行严格监管也是安庆市开展合作社信用合作试点的主要经验之一。从调研了解的情况看，安徽省各级农业主管部门对开展信用合作试点的合作社均采取了高压监管态势，并认真组织开展专项检查和督查。如潜山县严格控制合作社投资性股金规模，规定合作社每年吸收成员入股不得超过2次，不准承诺高分红率，红利原则上不得突破0.8%。县农委经管科业务人员分别负责联系3个开展资金互助的合作社，指导、督促各合作社建立健全账户，搞好日常账务处理，做到日清月结，公开透明，定期公布。每两个月组织一次专项检查，重点对非法集资情况进行摸排，坚决杜绝非法集资事件的发生。太湖县农委还与县银监、人民银行、工商等部门保持经常性联系，坚持定期与不定期巡视制度，深入合作社调查走访。自2014年开始，县农委会同市场监管等部门对开展信用合作的合作社进行了4次全面的风险排查，并要求合作社加强内部机构建设、加强财会和资金监管。

四、试点成效

安庆市开展农民合作社信用合作试点已有5年时间，由于省、市、县各级农委高度重视，在防范风险方面采取多种手段强化监管，目前2015年10月底，试点合作社尚未发生系统性、大规模的借贷风险。

1.满足成员资金需求，增加农民收入。农民合作社内部开展资金互助合作，发放互助资金额度小，操作“短、平、快”，手续简单，成本较低，有效解决了成员生产经营过程中资金不足的问题。例如，岳西县撞钟种养专业合作社成员王学胜打算从事农资化肥销售业务，缺少3万元启动资金，向合作社资金互助部提出借款申请，经过理事会审查、资金互助部调查、公示后，由其他成员用等额股金做担保，3天后就领到了3万元借款。他感慨地说：“当初到农村合作银行去借3万元，银行只审批1万元，而且要找国家公务员担保，我家世代都是种田的，找公务员担保很难。我通过加入合作社资金互助部，借款方便快捷，占用费比银行利率还低。信用合作，真是支农惠民啊！”

据了解，合作社开展信用合作主要着眼于解决成员组织生产经营过程中的种子、肥料、饲料等关键环节上的资金需求，有的合作社采取统购统销的方式，选择有实力的农业生产资料生产、经营厂家及知名品牌，减少中间环节，降低采购成本；有的合作社在确保向成员提供的农业生产资料低于当地市场价格的前提下，按照先赊销后付款的方式，在农产品收获或销售后，成员确无资金付款的可以到合作社申请资金互助，从而从根本上解决了成员在农业生产经营中的资金需求。通过资金互助服务，资金周转效率能够得到显著提高，合作社成员不仅可以增加生产经营性收入，还可以获得股金利息、分红等财产性收入，运行规范发展较好的合作社成员还能分到财政奖励补助资金量化到成员头上的转移性收入，从而有效拓展了农民的增收渠道，促进了农民增收。

2.提升合作社凝聚力，增强合作社服务功能。与商业银行贷款模式相比，合作社开展资金互助模式的优势在于借贷双方信息较为对称。由于合作社开展信用合作是建立在“血缘、地缘、亲缘”的基础之上，所以合作社成员之间对彼此的家庭背景、经济实力、信用状况等都较为了解。而且随着资金互助模式的运行（如联合担保等方式），成员建立了信用共同体，如果违约，将对成员和农村邻里之间的生活造成很大压力，甚至对子孙后代的声誉造成不利影响。实践证明，合作社成员一般不会出现借钱不还的情况。合作社通过开展信用合作，宣传信用合作理念，强化了成员的合作意识和信用意识。由于资金的互助合作，成员之间的交流增多了，对合作社更加关心了，从而增强了合作社的凝聚力，促进了合作社的发展。此外，农民合作社通过资金互助业务的开展，将资金这一生产要素成本内部化，既解决了资金短缺的困境，又优化了资源配置，完善了农民合作社的服务功能。

3.促进特色产业发展，搞活农村经济。由于农民合作社是由同类农产品的生产者、经营者自愿联合、民主管理、自我服务的市场经济主体，通过开展资金互助业务，除了满足生产经营者的资金需求外，还可以促进合作社和相关产业发展壮大，有效带动当地优势产业的发展。例如，在潜山县，调研组实地考察的新农生态农业专业合作社，2011年6月在主管部门的批准下，成立了资金互助部，在合作社内部开展资金互助和信用合作业务。通过信用合作的资金支持和专业大户的示范引导，带领成员及周边农户种植瓜蒌和饲养生猪，发展多种经营，共带动农户1000多户，50亩以上的瓜蒌种植大户、百头以上养猪大户不断涌现，成员年均增收5000元左右。随着成员收入不断增加，信用合作规模也不断扩大，入股资金互助部的成员由2009年的不足10户发展到现在的200多户，信用合作的资金规模由2010年的16万元发展到现在的570万元。合作社经营场地也从当初的农村作坊迁入到乡工业聚集区，建起了占地15亩的加工厂和办公楼。信用合作的扩大和推进，又反过来促进了产业合作的发展，合作社瓜蒌种植基地面积由当初的300多亩发展到现在的4500多亩。目前，合作社瓜蒌籽的年加工能力达到800吨，创立的“业银牌”瓜蒌籽品牌已畅销国内市场，合作社所在地痘姆乡已成为“中国瓜蒌之乡”。

4.缓解农村金融供给不足，探索农村合作金融新经验。作为新型农村合作金融的重要探索，农民合作社逐渐摸索出了一整套从资金筹集、资金使用、风险防范到收益分配全过程行之有效的运作办法，克服了正规金融机构与广大农户之间的信息不对称、交易成本高的劣势，通过简便快捷的借贷方式，满足农民短期资金需求。此外，合作社内部发展信用合作，吸收和投放股金的对象一般限于成员内部、农民身份，主要用于农业生产经营。农民使用互助资金时，用途上也容易实现合作社成员之间的相互监管，从而保证了互助资金“取之于农，用之于农”，填补了正规金融机构在农村的“空白”。同时，合作社成员能够以较低的借款成本来满足生产发展，客观上对不规范的民间借贷（如民间高利贷）形成了排挤效应，使民间金融逐步走向正规化轨道。

五、问题与思考

目前试点已经取得较好成效，但仍存在一些问题亟待解决。

一是财会、金融人才缺乏已成为合作社正常开展信用合作业务的瓶颈约束。实地考察时，调研组重点询问了合作社财务制度和会计账目情况，发现即使是一些做得比较好的试点合作社，也存在财务人员业务不熟悉的情况，有的对信用合作业务的运行程序还不是十分清楚。对于一些基本问题，如成员基础股和投资股分红比例、没有参加资金互助部门的合作社成员是否应该领取资金互助部门的股息红利、合作社盈余和资金互助部门的盈余应该如何分配等，莫衷一是。个别合作社账户和资金互助部门的账户没有分开。合作社负责人普遍反映，合作社开展信用合作最缺的专业财会和金融人才。我们认为，财务制度和会计操作实务是合作社开展信用合作的重要内容，如果不解决好将严重制约合作社信用合作业务的规范、稳定和快速发展。

二是试点外合作社开展信用合作风险不可小视。安徽省开展信用合作试点仅限于安庆市的24家合作社。按照“谁审批谁监管”的原则，这部分合作社有明确的监管部门、监管办法，运行较为规范。但与此同时，还有一些合作社没有经过任何部门审批，自发开展信用合作。这些合作社处于监管的“真空”地带，谁来管、怎么管都需要进一步明确。只有建立起完善的监管体系，才能有效防止合作社开展信用合作蜕变成脱离产业的资本运作。

三是合作社开展资金互助的可持续性。调研发现，试点合作社由于坚持互助制原则，不以盈利为目的，在设定互助资金占用费上有上限要求，所以通过资金互助得到的收益有限，如岳西县撞钟种养专业合作社资金互助部设定的资金占用费为月息9‰（年息10.8%），年底扣除10%公积金、10%风险保障金后，2014年仅分红5.8万多元，其中基础股股东82户，投资股股东40户，人均分红不到500元。而合作社方面开展信用合作牵扯的精力较大，需要合作社理事长具有很强的责任感和奉献精神，据了解，该合作社理事长王林苗主要业务并不在合作社，而是从事茶叶销售加工，开展合作社信用合作业务就是为了帮助自己村里的乡亲们。从长远来看，如果抛开财政扶持，要建立起一套适应市场要求、能够协调各方利益、形成有效激励的合作社信用合作制度体系和监管体系，还需要在实践中继续进行深入探讨。

［本文系国家社科基金青年项目（13CJY080）“契约选择视角下农民专业合作社联合社运行机制研究及其政策设计”和2015年农业部经管总站委托研究项目“农民合作社信用合作试点调查”的阶段性成果］

作者单位：（谭智心，农业部农村经济研究中心；贺潇，农业部经管总站专业合作处）