社会权利保障是法治社会建设的关键

文/程琥

社会权利保障是法治社会建设的关键

文/程琥

导 读

社会权利对法治经济和法治社会建设具有重要意义，在“十三五”时期，全面建成小康社会的主要目标，与社会权利发展紧密相关，同时社会权利与维护社会的公平正义、加强和创新社会治理，以及维护社会安全稳定、促进社会和谐都存在紧密关系。社会权利保障是维护社会安全稳定的必然要求，是促进社会公平正义的迫切需要，是成功跨越“中等收入陷阱”的战略选择，是全面建成小康社会的基本内容，是法治社会建设的关键，是建设社会主义法治国家的内在要求。

随着我国经济社会不断发展和综合国力快速提升，社会权利日益受到党和国家以及社会广泛关注。特别是在我国全面推进依法治国进程中，社会权利实现和保障不断被纳入立法规划，社会权利立法已经和正逐步制定出来，社会权利保障法治化让社会权利实现了从应然权利向法定权利的转变，将进一步推动我国法治社会建设。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），确定了“十三五”时期我国经济社会发展的指导思想、目标任务和重大举措，无不关系到社会权利实现。深刻理解《建议》要求的精神实质，扎实推进社会权利保障，对于保持我国经济社会持续健康发展，如期全面建成小康社会，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，具有重大意义。

社会权利的基本内涵

社会权利是20世纪新兴的人权，《经济、社会及文化权利国际公约》是人权领域最重要的法律文件。中国于1997年10月27日签署《经济、社会及文化权利国际公约》。2001年2月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会批准中国加入《公约》。2001年3月27日，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长递交了批准书。2001年6月27日，《公约》正式对中国生效。我国宪法对社会权利也做出了专门规定，主要包括劳动权、受教育权、社会保障权等基本权利。社会权利又称之为社会权，就是通过政府的积极作为，以保障社会成员在社会中的基本生存和发展，是所有社会成员享有的作为社会成员获得相当生活水准的权利。社会权利从概念来看，其有以下方面特征：

首先，社会权利是基本权利。社会权利是社会成员从社会获得基本生活条件的权利，是社会成员享有其他权利的前提和基础。作为社会成员享有的基本生存和发展的权利，劳动权、社会保障权、受教育权是社会权利的核心权利。中国重视本国人民福祉，承认并尊重人民有获得相当生活水准的权利，努力保持国民经济持续健康快速发展，不断提高和改善人民的生活水平和质量。

其次，社会权利是法定权利。社会权利不仅是道德权利，更应该是法定权利。社会权利实现有赖于宪法和法律的确认和规定，在法律尚未作出规定前，社会权利仅属于理想状态的应然权利。社会权利只有经过宪法和法律确认和规定，才能从理想状态转变为法律状态，才能作为社会人员主张和维护自身合法权利的依据。国家剥夺公民的社会权利也必须有明确的法律依据并遵循法定程序，否则属于违法。

再次，社会权利是积极权利。社会权利实现和保障需要国家的积极作为，要求国家履行积极给付义务，为实现法律之下的人人平等提供所必需的作为人的最低限度的条件。国家可以通过经济、法律、行政等多种手段为社会权利实现创造条件，包括建立保障制度、提供公共服务、给予物质帮助等。并且，社会权利标准随着经济社会发展不断提升，国家有义务为社会成员提供相当生活水准的保障，为社会成员提供有尊严的生活。

最后，社会权利是普遍权利。社会权利必须坚持非歧视原则，是所有社会成员都有资格享有的基本权利。《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”该项规定保障了公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等平等地享有法律规定的各项权利。一些法律对非歧视原则在相关领域的实践作出具体规定，以便于社会权利实现。

社会权利保障的法治意义

社会权利对法治经济和法治社会建设具有重要意义，在“十三五”时期，全面建成小康社会的主要目标，与社会权利发展紧密相关，同时社会权利与维护社会的公平正义、加强和创新社会治理，以及维护社会安全稳定、促进社会和谐都存在紧密关系。

社会权利保障是维护社会安全稳定的必然要求。管子言，“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。社会权利得到保障，人民生活富裕，府库财富充盈，礼仪就能得到发扬，政令才能畅通无阻。否则，社会和谐稳定就无从谈起。从当前出现的一些影响社会和谐的突出矛盾和问题看，大多与政府的基本公共服务不足有着密切关联。特别是近年来，因农村土地征收、城市房屋征收、企业改制、劳动和社会保障、资源环保、食品药品安全等问题引发的群体性纠纷较为突出，这些纠纷的稳妥解决直接关系到人民群众的切身利益和社会权利实现，关系到国家的长治久安，也关系到社会安全稳定。与世界中等收入国家的公共服务水平相比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱，公共服务缺乏的现象还比较突出，在基本公共服务均等化方面还存在一些亟待解决的问题。一些地方政府往往由于过度追求经济的发展而忽视政府的公共服务与社会治理职能，忽视对社会权利的给付和保障，导致一些影响社会安全稳定的事件时有发生。因此，政府作为制度的最大供给者和社会治理最重要的主体之一，具有强制优势、组织优势、超强优势和效率优势，因此维护社会安全稳定的基础性工程迫切要求政府提供更有效的公共治理、更充足的公共产品和更优质的公共服务，不断满足社会成员日益增长的社会权利要求。

社会权利保障是促进社会公平正义的迫切需要。公平正义作为法的基本价值，侧重于权力运行的实质正义，是政府所应追求的基本价值理念，主持社会公平正义历来是政府的基本功能之一。国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。社会权利保障是实现社会公平正义的重要体现，要求政府在社会权利实现中应当平等地对待社会成员，包括政府在进行行政立法和行政决策、具体行政执法活动中以及提供公共服务时应当平等地对待社会成员，不得施以歧视性对待。同时，政府基于社会公平正义，应对弱势群体采取合理的差别对待。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是中国特色社会主义的本质要求。社会权利保障的一个重要方式就是在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务。总之，通过实行公共服务均等化，使所有社会成员享有基本公共服务的机会和原则均等，享有基本公共服务的结果大体相等，在提供大体均等的基本公共服务过程中，尊重社会成员的自由选择权。

社会权利保障是成功跨越“中等收入陷阱”的战略选择。“中等收入陷阱”是指（由于某种优势）当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。其特征主要是：经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。当前我国经济社会发展中存在一些长期的结构性矛盾和不平衡问题，如城乡之间和地区之间的发展差距问题；体制改革过程中因体制、机制不完善而产生的问题，如在国企改制中的资产处理、下岗职工补贴、征地拆迁补偿、复转军人安置、水利工程移民安置等方面，也会因为种种原因而产生各种人民内部矛盾和利益纠纷；在经济快速发展过程中，因社会发展相对滞后也带来了诸多问题，如在社会治安方面出现的人民群众的安全感不足，在社会保障方面出现的社会保障体系目前还不健全、社会保障覆盖面还需进一步扩大、部分群众生活仍然比较困难等问题。一个国家能否成功跨越“中等收入陷阱”，事实上与社会权利实现密切关联，一个社会权利得到有效保障的国家，往往社会成员劳动权、社会保障权、受教育权等方面实现得比较好，加大基础设施建设，扩大社会成员收入，加大科技研发和知识产权保护力度，才能为产业转型升级、扩大内需、经济持续增长提供充裕的人力资源和巨大发展潜力，国家才能比较容易成功跨越“中等收入陷阱”。否则，社会权利得不到有效保障，经济持续增长缺乏动力和基础，容易陷入“中等收入陷阱”。

社会权利保障是全面建成小康社会的基本内容。人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。共享是中国特色社会主义的本质要求，是全面建成小康社会的出发点和落脚点，是提高全国人民的生活水平和质量。党的十八届五中全会通过的《建议》明确提出，今后五年要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现新的目标要求。主要是：到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番；人民生活水平和质量普遍提高；国民素质和社会文明程度显著提高；生态环境质量总体改善；各方面制度更加成熟更加定型。《建议》在“各方面制度更加成熟更加定型”的目标要求中明确提出“人权得到切实保障，产权得到有效保护”；在构建发展新体制中，明确提出“推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济利益”；在运用法治思维和法治方式推动发展中，明确提出“依法设定权力、行使权力、监督权力”。社会权利实现和保障，无不涉及保障人权、保护产权、规范公权。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，全面建成小康社会直接关系到社会权利在更高层次和水平上得到实现和保障。

用发展新理念引领社会权利新发展

党的十八届五中全会通过的《建议》强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这五大发展理念是《建议》的精髓和主线，它的提出是我国发展理论的又一次重大创新。习近平总书记深刻指出，发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革，同时又无不与坚持社会公平正义、推进社会权利实现紧密相关。“十三五”时期我国经济社会发展的主要目标，直接关系到社会权利实现。“十三五”时期的社会权利，权利的类型更加多样，比如健康权、环境权，权利的内涵更加丰富，权利的保障更加有力，权利的目标更加明确。推动社会权利的实现，应该围绕发展的新理念推动社会权利的实现和保障。

坚持创新发展，不断完善社会权利发展的体制机制。创新是引领发展的第一动力。大力推进公正司法，必须加大创新力度，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，努力形成符合“十三五”发展要求的推动社会权利发展的体制机制。体制机制是推动社会权利发展的制度前提，有什么样的体制机制就会有什么样的发展。创新发展，就是要通过创新来破除妨碍社会权利科学发展的体制机制。随着社会权利的内涵和外延变化，以及类型不断创新，社会权利相应的保障机制应该相应创新。

坚持协调发展，着力解决社会权利发展过程中存在的不平衡、不协调、不可持续问题。历经改革开放30多年的高速发展，中国正面临着一系列不平衡、不协调、不可持续的问题。特别是政府公共服务职能不到位的问题仍然比较突出，主要表现在：我国公共服务事业总体上落后于经济发展，一定程度上造成了经济与社会发展的不平衡；政府公共服务职能还不适应人民群众日益增长的社会公共需求，政府公共服务体系和机制还不健全；随着改革的深入，社会结构发生着重大变化，一些深层次问题和矛盾不断涌现。当前社会权利的范围不太明确，社会权利平等实现还受到诸多限制，社会权利的救济还比较薄弱。这些问题和矛盾单纯依靠经济发展的成果无法解决，必须寻求发展指导思想上的突破。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，极大丰富了马克思主义发展观，为我们党带领全国人民夺取全面建成小康社会决战阶段的伟大胜利，不断开拓发展新境界，提供了强大思想武器。推动社会权利新发展，必须坚持以五大发展理念为统领，坚持人民主体地位，保障和实现社会权利，重点是解决各种民生问题，完善公共服务和社会政策体系。

坚持绿色发展，注重解决环境权的实现和保障。绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。党的十八届五中全会从“五位一体”的整体布局出发，把绿色发展理念摆在突出位置，具有鲜明的时代特色和针对性，对纠正“唯GDP”式粗放型发展具有重大作用。环境权是新型社会权利。坚持绿色发展，直接关系到社会权利实现和保障。小康全面不全面，社会权利实现水平高不高，生态环境质量是关键。绿色发展是实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的历史选择，是通往人与自然和谐境界的必由之路。绿色发展也是社会权利在更高层次和水平上得到实现和保障的重要标志。

坚持开放发展，积极落实《经济、社会及文化权利国际公约》。中国1997年加入该国际公约，2001年全国人大常委会批准该公约，当年该公约在中国正式生效。自生效以来，中国围绕公约落实做了大量卓有成效的工作，取得了明显成效。中国多年来致力于通过立法保护和促进公民的经济、社会和文化权利，进而使相关权益的保护法治化。中国从本国国情出发，参照世界各国立法和有关国际文件，制定了多部法律法规，形成了以《宪法》为核心，包括《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《环境保护法》、《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》等在内的一系列保障公民经济、社会和文化权利的法律体系，为促进和保护公民的经济、社会及文化权利提供了重要的法律保障。中国法律和政策的精神与内容与《公约》是一致的。仅就《宪法》而言，在第42条至第48条对公民的劳动权、休息权、受教育权、科学研究及文化活动权、在年老疾病或丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得物质帮助权、合法财产所有权，私有财产继承权及男女平等权等作了全面规定。中国目前仍是发展中国家。受经济、社会发展水平的制约，《公约》虽然已对中国生效，但不意味着全部条款已全面实现。某些权利的享受还不能达到《公约》要求。中国还处于社会主义初级阶段，当前的国情和发展阶段决定了我国在实现和保障社会权利方面还存在一些薄弱环节，今后需要进一步加以解决。

坚持共享发展，真正让人民群众在社会权利实现中有更多获得感。共享是中国特色社会主义的本质要求。2012年11月，在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面会上，习近平总书记就指出：“我们的人民期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”共享发展就是要解决社会公平正义问题，追求以民富优先，带动国家进一步发展。《建议》明确提出，“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”。在共享改革发展成果上，还有不完善的地方，经济社会发展存在不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，特别是区域发展不平衡、城乡发展不协调、产业结构不合理、经济和社会发展“一条腿长、一条腿短”等矛盾仍很突出。并且，随着我国人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平持续提高，但仍存在收入差距较大、社会矛盾增多、部分群众生活比较困难等问题，全面建成小康社会还有不少“短板”要补。因此，我们必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护社会公平正义，加强社会权利的司法保障，作出更有效的制度安排，保证人民平等参与、平等发展权利，使全体人民在共建共享中有更多获得感，实现全体人民共同迈入全面小康社会。

（作者系北京市第四中级人民法院副院长）