申根协议的报应时刻

汉斯-赫尔默特•科茨

欧洲似乎正在再一次梦游着走向危机，希望它能够在比上一次更安全的地方醒过来

无国界的欧洲之梦由来已久，在20世纪90年代中期曾经成为现实，现在却在快速消亡。意大利正在阻挠欧盟收买土耳其让难民不进入希腊，而进入德国、瑞典或其他北欧国家的决定。但德国财政部长朔伊布勒（Wolfgang Schäuble）却为此呼吁团结，警告说如果不能共同解决欧洲难民问题，边境守卫会很快恢复，首先是在德国-奥地利边境。

诚然，申根协议的解体未必标志着欧洲工程的末日，至少在理论上如此。申根协议始于1995年，规定大部分欧盟国家间可以免签旅行。从经济上讲，边境控制和税收差不多：边境控制会增加交易成本，减少跨境商品和服务流，从而阻碍经济活动；而没有边境控制——并且更重要地，引入共同货币——能让市场更加有效。

当然，这并不意味着单一市场不能在存在边境控制或多种货币的情况下运转，这只是意味着这类“再国家化”会带来巨大的成本，包括生产率下降和产能大幅降低等。正是因为考虑到这些成本，欧盟委员会主席容克强调“杀死”申根协议将破坏欧盟“比以往更紧密的联盟”的创始目标是正确的。实事求是地讲，一些欧盟成员国在签署这一目标时并非心甘情愿。其中，英国的质疑声音最大，波兰、匈牙利、斯洛伐克和其他许多东欧国家也从未放松关注国家特权。难民危机让这一分歧凸显。

因此，欧洲紧密的互相依存网络开始解体：曾经由法国-德国联盟构成的仁慈霸权正在消亡；对国家（也包括一些地区，如加泰罗尼亚和苏格兰）问题的关注正在增加；决策者的激励也是如此。因为选民是有祖国（或地区出身）的。从这一点看，意大利总理伦齐呼吁要交换——放松欧盟财政规则换取接受土耳其协议——完全可以理解，但由此可能给欧盟带来危险。

所有这些的讽刺之处是德国现在极力呼吁团结；而在欧洲主权（和私人）债务危机期间，德国被广泛地认为毫无情面。当时，在其他北欧债权国的支持下，德国无情地强制实行其财政政策，尽管这样做的系统性后果是给欧盟其他国家造成压力（比如，希腊和西班牙的政府都已经改变）。有关国家调整政策是否成功仍是个热议话题，但毫无疑问的是，这些政策制造了很多输家——尤其是那些最脆弱的国家，现在它们基本上都把“欧盟-德国共识”视为威胁。

在此背景下，全欧洲的反现状政党都反对这一体现德国意图的政策。这解释了为何法国极左翼和极右翼提出的经济策略都差不多，就连主流政党也在承压迎合这一反抗情绪。为欧盟政策方案做辩护是输掉选举的不二法门。

因此，当德国疲于处置150万难民时，朔伊布勒的团结呼声根本无人响应。从法国开始，所有人都躲了起来。这是报应时刻。负担共担——即“公平”地在整个欧盟（政治上分散地）分配难民——看上去只是痴人说梦。从经济上讲，安置难民在相当长的时间内都是一项挑战。但如果着眼于长期，吸收新来者应该是一个机会——如果处置得当的话。但与此同时，德国、瑞典、荷兰、奥地利和其他国家都在反对被认定为政治可行的事。这意味着无法指望形成泛欧盟的应对措施。因此，申根协议可能寿终正寝。

对欧洲公民而言，这不仅仅是象征性损失。当然，重新建立国家边境无助于解决根本问题，难民将会退回整个链条最脆弱的一环——希腊。这听起来也许令人沮丧，但现在确实必须考虑我们所熟悉的欧洲货币联盟和欧盟的末日。这样做的目的不仅仅是强调与这一结果有关的机会损失，这些损失显然是巨大的，特别是如果货币联盟不得不解体的话。重点还在于证明，当前形势下的欧盟和欧元区缺乏起作用的最基本条件。

这些条件中最重要的是对欧盟问题和共同哲学的一致诊断。比如，伦齐和朔伊布勒对于从财政政策到银行业的诸多关键问题有着截然矛盾的观点。伦齐不仅批评欧盟，同时将新的债权人自救（bail-in）监管措施所导致后果的责任全部推给德国。出于同样的原因，法国总统奥朗德将内部安全摆在第一位（也许这和他的选民的偏好一致），对财政规则的支持前后不一；但这无济于事，应用德国或欧盟的难民政策方案根本不会增加他2017年连任的机会。

如果欧盟成员国追求开明自利，就会支持更加紧密的联盟，让北欧和南欧（在财政和其他领域）更加团结；相反，它们日益拿欧洲当替罪羊，强调国家立场。欧洲似乎正在再一次梦游着走向危机，希望它能够在比上一次更安全的地方醒过来。

（作者为哈佛欧洲研究中心专职研究员，歌德大学SAFE政策中心项目主任）