国策十二题

徐冰　吴思

作为外界观察中国政治经济走向的重要窗口，2016年两会将聚焦哪些“热词”

刚刚过去的2015年，是“十二五”收官之年。在这一年中，人口政策调整、制造业升级、现代服务业发展、改革深化、“一带一路”与自贸区擘画等，皆渐次展开。同时，人们对经济新常态内涵的认识也逐渐明确，对今后经济社会的发展，初步形成了共识、探明了路径。

2016年是“十三五”开局之年。两会将要检阅过去五年的成绩单，并审议通过“十三五”规划，为未来的改革加码。作为外界观察中国政治经济走向的重要窗口，2016年两会将聚焦哪些“热词”？《中国经济报告》记者梳理了若干焦点问题，以期能够窥一斑而见全豹。

GDP区间目标

2016年中国的GDP目标如何设定，是本次全国两会的焦点之一。国家统计局发布的数据显示，2015年国内生产总值676708亿元，按可比价格据算，比上年增长6.9%。2016年，考虑到当前宏观经济下行压力较大、结构调整对经济的短期负面影响以及全球经济不确定性等因素，预计GDP增速将继续走低。年初，31个省份亮出2016年GDP预期目标，其中29个省份均明确下调了GDP增长目标。

此外，中央可能将2016年GDP增长目标设定在6.5%至7%的区间内，6.5%为增长目标下限，这是历年来首次为GDP增长目标设定上下限区间。在地方两会上，广东、上海、浙江、江苏、山东、广西、海南、黑龙江、吉林等9个省份就将2016年的GDP增长预期目标设定为区间值。

随着GDP增速跌破7%，通货紧缩成为最主要的宏观风险。作为“十三五”的开局之年，2016年，中国将实行怎样的货币政策和财政政策，是市场密切关注的问题。

一方面，预计财政政策将更加积极，包括加强以基础设施为主的公共产品投资，落实以营改增为主的各项减税，加强转移支付，加快中低收入者的收入增长等。2015年财政赤字率从2014年的2.1%上调到2.3%，适度扩张赤字率成为不少业内人士的共识；预计2016年预算赤字率目标和实际赤字率都将进一步扩大。

另一方面，需要结构宽松的货币政策配合财政政策，保持流动性合理充裕和社会融资规模适度增长，以支持工业结构调整和实体经济平稳运行，防止陷入债务-通缩的恶性循环。加快推进金融监管体制改革，防范系统性金融风险，将成为2016年的重中之重。

供给侧改革

结构调整和经济转型是2016年中国经济政策的基调，20多个省份的政府工作报告重点都提到“调结构”。以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革，经中央经济工作会议定调后，已正式拉开大幕，成为调结构的良方。

供给侧结构性改革将在两会上推出怎样的“时间表”和“路线图”，很大程度上决定着中国经济的未来走向。中央要求，搞好供给侧改革，一是情况要摸清，搞清楚现状是什么，把实际情况摸准摸透；二是目的要明确，搞清楚方向和目的是什么，把握好手段；三是任务要具体，搞清楚到底要干什么。预计供给侧改革的任务将进一步分解和细化，并在国务院层面出台相关执行文件。

不过，对于在经济呈现下行态势时强调供给侧改革，市场仍存在很大分歧。尽管决策层已有定论，供给侧结构性改革是不得不迈过的坎，是不得不闯过的关。但由此可能带来的短期风险，如经济失速、通缩加剧、系统性金融风险、失业加剧等，同样让人担心。

过去的经验表明，需求侧管理是供给侧改革不可或缺的先决条件，尤其是对稳定经济增长和通缩预期至关重要，因为波动过大的宏观环境可能会拖累结构性改革进程，甚至倒逼改革走回头路。我们注意到，决策层在强调供给侧结构性改革的同时，也强调扩大总需求的重要性。这意味着，面对2016年的现实情况，中央将更加注意政策平衡。

强力反腐

2015年，强力反腐持续向纵深挺进，取得丰硕成果。据不完全统计，截至2015年11月30日，因违反中央八项规定精神受到处理的党员干部中，省部级有8人、地厅级441人、县处级3818人。2015年前11月，受处理的县处级及以上级别干部人数比上年增长51%，其中地厅级增长123%，县处级增长45%。

2016年1月12日，十八届中纪委六次全会在北京召开，习近平总书记及其他六名常委全部出席。这是习近平十八大以来第四次参加中纪委全会并讲话。习近平在讲话中对反腐工作给予了高度肯定，称“取得新的重大成效”，并指出反腐的决心没有变，遏制腐败蔓延的目标没有变。值得特别关注的是，习近平还强调，近三年的反腐工作“使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成”。这是习近平近来首次用“压倒性态势”来描述反腐现状。

对于2016年的反腐工作，习近平强调，首先要求党员尊崇党章，严格执行准则和条例，以“确保党的集中统一，保证党中央政令畅通”。他还特别指出，要“推动全面从严治党向基层延伸”。这是在中纪委全会上首次提出将“全面从严治党”与“基层治理”结合起来。

从习近平总书记的上述表述中，可以预见，无论从广度上，还是在深度上，2016年的反腐工作依然会强力展开。

简政放权

简政放权，正在成为政府完善自我治理及激发市场活力的重要抓手。据统计，2013年以来，国务院已相继取消和下放9批共798项行政审批事项，全部取消非行政许可审批，提前完成取消和下放三分之一以上审批事项的预定目标。

仅在2015年，国务院发布有关简政放权的文件就达55个，国务院常务会议有超过三分之一以上的主要议题涉及简政放权。这一年，国务院不仅全面清理了453项非行政许可审批事项，更首批取消62项中央指定地方实施的行政审批事项。

2016年1月13日的国务院常务会议再推出一批简政放权改革措施。包括再取消纳税人申报方式核准、地方企业发行企业债券的部门预审等150多项审批事项；再取消10余项束缚创业创新的部门行政许可；再清理规范192项中介服务事项；再取消汽车营销师、咖啡师、注册人力资源管理师等61个事项等。

社会保障

在历年的“两会”热点问题民意调查中，社会保障一直持续占据在民意关注的前列。

根据人力资源和社会保障部的统计，中国城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，以及城乡居民基本养老保险的参保人数，历年来一直在持续增加。仅从数字上，可以说社会保障工作一直在持续推进，在广度和深度上都取得了不小的成果。但是，公众对于个人的社会保障却总是难以放心。2015年以来，延迟退休以及退休职工缴纳社保等消息一再触动人们的神经。尽管这是针对人口老龄化以及劳动人口持续下降而不得已提出的应对之策，但公众的强烈反应，也突出地表露了人们对于社会保障的担忧。

2016年的社会保障工作会有怎样的推进？虽然无法期冀一劳永逸地解决人们的后顾之忧，但人们对社会保障多一分放心，无疑会对中国经济增长多一份信心，无疑会释放出更可观的需求潜力。

全面二孩

中共十八届五中全会决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。

2015年12月27日，全国人大常委会表决通过了人口与计划生育法修正案，全面二孩定于2016年1月1日起正式实施。按修正案中规定，生育一孩或两孩的夫妻均可获得延长生育假的奖励。

据统计，尽管“十二五”以来中国总人口继续增长，2014年末达到13.68亿人。但是，中国劳动年龄人口却不断下降，老年人口不断上升。2011年，中国15岁至59岁劳动年龄人口达到峰值9.4亿后开始回落，2014年降至9.3亿。60岁及以上老年人口从2010年的13.3%提高到2014年的15.5%，总量达到2.12亿人。

单独二孩政策实施后，效果也并不尽如人意。截至2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，而此前的官方预计是每年增加200万人左右。根据中国社会科学院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》，中国目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”。

正是基于这样的现实，全面放开二孩政策几乎获得了一致的赞同。但是，允许生并不简单等同于愿意生、能够生。在工作节奏、经济压力以及生育观念的共同影响下，扭转中国劳动人口的下降趋势，应对老龄化时代的各种现实压力，依然是巨大的挑战。

医疗改革

毋须讳言，医改是一个改了多年却依然难言取得切实成果的领域。近期北京关于整治“号贩子”的报道引发巨大反响，形象有力地说明了医改所面临的严峻态势。

在不久前国家卫计委发布的2016年卫生计生工作九大重点任务中，多项改革目标被重点提及。2016年，中国将扩大城市公立医院综合改革试点城市到200个，同时扩大医疗综合改革省级试点。2月14日，国务院常务会议提出，要结合医疗、医保、医药，实现“三医”联动改革，加快临床急需要务和医疗器械产品审评审批，同时还将支持医药企业兼并重组。对此，有舆论认为信号意义明显，医改以及医药行业在2016年很可能有“大动作”。

医改是否能够在2016年实实在在地推进，我们静观其变。但无论如何，医改已经到了必须要“啃硬骨头”的时候，单一的、头痛医头式的推进，已经无法对公众有所交代。

收入分配

根据北京大学日前公布的中国家庭追踪调查系列专题报告《中国民生发展报告2015》，中国目前的收入和财产不平等状况日趋严峻。顶端1%的家庭占有全国约三分之一的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。近30年来，中国居民收入基尼系数从20世纪80年代的0.3左右，上升到现在的0.45以上。

虽然具体的数据会因统计方式不同而存在或大或小的差异，但仅从直观感受上，我们也可以明显感觉到贫富差距在不断拉大。即便有舆论认为，市场经济越是持续深化，越是有可能在收入分配上拉开贫富差距。但是仍然不可否认，当前的贫富差距在很大程度上，源自不合理的分配机制以及体制漏洞。在2016年人社部的工作部署中，“稳慎推进工资收入分配制度改革，积极构建和谐劳动关系”被着重提出。但是坦率地说，以往更多从个税起征点上调节收入分配的做法，已远远不够。说到底，如果在机会平等上依然难以切实改观，收入分配以及贫富差距问题就不可能得到真正解决。

2016年在收入分配方面有何契合民情民意的措施，我们拭目以待。

国企改革

2015年是国企改革的深化之年，国企改革领导小组正式成立，总体方案和11个配套文件出台。但或许对国企改革顶层设计方案的理解不透彻，一些人认为关于员工持股、混合所有制、资产证券化等改革或将滞后。

2016年无疑是国企改革的重要实施阶段。国务院国资委负责人日前表示，国企改革的顶层设计已经取得重大进展，最近又审议通过了8个配套文件。地方层面，多省政府工作报告也提到将在2016年推进国有企业改革，以重组、混改、资产证券化为亮点的地方国企改革进入全面加速期，使得民众也有望在全国两会前后明确看到上述新变化。而一旦分类监管、混合所有制改革以及提高资产证券化率等细则明确，则意味着困扰国企改革的关键瓶颈有望在2016年被打破。预计国企改革会形成一种新的态势。

2016年同时又是重组与清退产能和僵尸企业的攻坚之年。供给侧改革要求加快国企改革，主要内容就是重组一批、清理一批和创新一批。综观国资委2016年及“十三五”工作思路，国企改革由单纯的体制改革向国企改革与产业结构改革同步推进转变。国企改革不是要停下来，而是2016年11项改革中排在第一位的，它必须为供给侧改革和“十三五”规划的顺利实施提供持续的动力和保障。

“双创”

“双创”是本届政府的重要战略之一。2015年是大众创业、万众创新的启动之年，国务院出台了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》等一系列政策文件，在全国范围内掀起了创新创业的新高潮。

各部门、各地方也积极行动，一大批政策举措落地生根，包括：注册资本登记制度改革、取消及调整行政审批事项、设立新兴产业创投引导基金、支持发展“众创空间”等等。梳理2016年31省区市政府工作报告可以发现，“创新创业”成为重要内容，其中广东共86次提到“创新”；北京也58次提及“创新”、17次提到“创新创业”。

经过过去一年的探索，政府的工作重点从为“双创”保驾护航转向实质性解决政策落地难的 “最后一公里”问题。预计2016年，有望针对诸如初创企业授信难、融资难、存活难等全国性难题，推出更有力的实际行动。

“双创”不仅仅是激发社会活力的钥匙，还内生于传统产业的转型升级再创业，与供给侧改革和转型升级相贯通。李克强曾表示，“大众创业、万众创新，实际上是一个改革。”“十三五”规划中提出，要把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制机制，从供给侧和需求侧两端发力，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。2016年，如何将“双创”与供给侧改革和转型升级有机结合起来，期待代表委员们在全国两会上建言献策。

城市发展

2015年，随着户籍制度和基本公共服务改革的落地，中国城镇常住人口比2014年底增加2200万人，是自新型城镇化提出以来农村人口转移最多的一年。随着城市化进程的加快，环境污染、水源短缺、交通拥堵等城市病愈发凸显，必然需要与之相匹配的发展理念。

2015年12月，时隔37年重启的中央城市工作会议召开，勾画了“十三五”乃至未来一段时间中国城市发展的具体“路线图”。会议提出从速度型城市建设转变成质量型城市建设，成为这次会议的亮点之一，也是发展理念的重大改变。

在地方层面，城市发展相关话题也成为各省两会热点。不少省份在政府工作报告中纷纷表示将贯彻中央城市工作会议精神，推进以人为核心的新型城镇化，并因地制宜地提出了各自城市发展战略。比如，北京将“加快行政副中心建设”作为优化空间协调发展、推进城市工作的首要任务；上海提出“坚持城市建设重心向郊区转移，进一步提高郊区发展水平”。与此同时，各地还结合京津冀协同发展、长江经济带等国家战略，积极探索和推进城市群建设。

“一带一路”和自贸区

如果从地方两会上找全国两会的热点，“一带一路”和自贸区不可或缺。从2016年地方政府工作报告来看，31个省份均针对“一带一路”建设亮出地方版的对接举措，14个省份提及申报建设自贸区。

“一带一路”是本届政府重要的战略部署，沿线连接了东亚经济圈与欧洲经济圈，涵盖44亿人口，GDP规模逾20万亿美元，发展潜力巨大。“一带一路”提出至今已近一年半，作为一项同时关系到中国国内经济发展与国际外交的大战略，“一带一路”将有哪些后续顶层设计和操作细则？这亦应是2016年全国两会的焦点。

中国区域发展大战略还包括京津冀城市群、长江经济带等发展规划。有分析称，中国经济将在2016年正式开启区域协同作战的“大棋局”。既然是协同发展，如何真正破除地区封锁和利益藩篱，将是代表委员们关心的另一议题。

特别值得一提的是，2015年跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）一出来就成为全球关注的重点。中国若能以“一带一路”为契机，加深与欧盟国家及沿线发展中国家的合作，当是应对TPP和正在谈判的TTIP挑战的重要抉择。

此外，中国（上海）自由贸易试验区自2013年9月成立至今，已两年有余；天津、福建和广东三大自贸区也运行了一年，成为改革开放的试验田。在自贸区范围内，不仅推行了贸易和投资便利化改革试点，也在金融、法律、负面清单管理模式等方面做出了积极探索。未来进一步研究TPP细节，推动国内自贸区实践，不仅是中国进一步扩大开放的需要，也是推动国内改革的自身要求。