巴西农业支持政策的演进及对我国的启示

徐振宇　王海燕

内容摘要：巴西农业支持政策的演进，大致经历了三个阶段，目前已初步形成以信贷支持和价格支持为主要内容的比较完善的支持体系。本文探究了巴西农业支持政策的演进历程及其背后的经济社会背景与原因，并试图理解其带来的农业激励扭曲减少的程度和影响。中国与巴西同为发展中国家和农业大国，经济与农业发展历程有诸多相似之处，巴西农业支持政策的演进对我国具有重要的借鉴意义。

关键词：巴西 农业支持政策 国际经验

问题的提出

随着经济的持续快速发展和改革开放的不断深入，根据国内外环境的变化，我国的农业支持政策也在不断进行调整，在很大程度上支撑了农业现代化的进程。当然，在这一进程中，也逐渐暴露了一些亟待解决的问题。我国对农业整体上实施支持政策，不过十多年的历史，适当借鉴国外农业支持政策的经验教训（尤其是基于演进历程而探究的经验教训）是必要的。

国内关于农业支持政策的研究，大多集中于美国、欧盟、日本、韩国等发达国家，对于同为发展中国家的巴西等拉丁美洲国家农业支持政策的研究比较少见。与中国类似，巴西不仅是一个发展中国家，而且也是世界上非常重要的农业大国，也是人口大国，政策目标都是设法促进农业发展和农民增收，也都经历过进口替代和片面强调工业发展的历史阶段与农业补贴工业向工业反哺农业的转变过程。更为重要的是，长期以来，农业在巴西国民经济中占有重要地位。从16世纪初殖民冒险时期以来，农业作为巴西经济增长引擎的战略地位就开始显现。实际上，直到20世纪30年代“咖啡王国崩溃”之前，巴西一直是一个以农业为主的单一经济体。从20世纪30年代开始，巴西的工业开始发展，前后经历了工业大发展、经济停滞、经济奇迹到债务危机时期，“失去的十年”以及重整時代等阶段，逐步成为一个重要的发展中国家。进入21世纪以来，巴西经济更是高速增长（柴瑜、李毅，2013）。但是，农业的地位并没有伴随着经济增长而下降，反而成为巴西国民经济中最为重要的产业之一，也成为巴西最有全球竞争力的产业之一。相比其他产业而言，巴西农业取得了绝大多数发展中国家未能取得的重要成就。因此，重点考察巴西农业支持政策的演进历程，探究农业支持政策演进的背景与原因，分析政策演进对农业激励扭曲程度的影响，并从中汲取经验教训，对于中国农业的可持续发展而言非常重要。

巴西农业支持政策的演进历程

巴西农业支持政策的总体目标，是促进农业发展和提高农民收入。但是，在不同的时期，又具有不同的特点。乌拉圭回合农业协议的达成是巴西农业支持政策的重要转折点，从而巴西农业支持政策大致可以为三个阶段。第一阶段（1965-1985年）是以农业直接补贴为主的阶段，第二阶段（1985-1995年）是价格支持成为巴西农业支持支柱的阶段。第三阶段（1995年以后）是农业市场更加开放的阶段—鉴于WTO的成立和农业协议的签订，巴西农业市场更加开放，巴西用产品售空计划（PEP）和期权合约补贴（option contracts）这两个新的政策措施来逐步取代旧的价格支持政策，导致价格支持大大减少，逐步形成了一套比较完善的农业支持体系（李飞、孙东升，2007）。

（一）农业直接补贴时期（1965-1985）的农业支持政策演变

1.国内外经济环境变化。首先，随着国内经济的持续发展，各种弊端开始显现。1945-1961年，以巴西本国生产的工业制成品替代原来需要进口的工业制成品的“内向型发展模式”（张月，2008）即进口替代政策，在一定程度上促进了巴西经济增长，工业成为巴西经济中增长最快的行业—从1950年到1973年，工业的平均增长率为9%。在“巴西经济奇迹”期间（1968—1973），国内生产总值（GDP）年平均增长率甚至高达10%（20世纪70年代后期平均增长率也达到7%），工业平均增长率为13%，而农业发展严重滞后，这一时期的平均增长率仅为5.4%（Anderson、Valdés，2008）。经济虽然持续快速增长，比较完善的工业体系也得以建立，但国有企业主导下的进口替代模式逐渐导致国际收支赤字的增长，以及通货膨胀加剧，经济发展不平衡的弊端逐渐显现出来。

其次，国外经济环境开始恶化，巴西经济开始陷入“拉美陷阱”。1965-1973年，世界经济加速增长，国际初级产品出口价格坚挺，巴西初级产品出口占世界贸易总额的额10%，出口产品市场价格上涨74.7%。但与此同时，各主要经济体的通货膨胀开始加剧，货币与汇率已显露危机，世界经济呈现出“中度衰退”（苏振兴、徐文渊，2007）。另外，由于20世纪70年代中后期世界范围内的能源危机，发达国家普遍陷入由于不利的“供给冲击”（尤其是原油价格和农产品价格暴涨所导致的）而不断恶化的经济危机中，巴西经济也未能独善其身，经济增长明显放缓，每年的出口创汇基本只用来还本付息，再加上全球利率激增，导致1987年债务危机的全面爆发，致使巴西经济全面下滑。

最后，政策决策者也开始注重发展农业。20世纪70年代初，巴西政府已注意到长期忽视农业发展带来的弊端。1975年以后，政府在制定新的经济调整政策时，强调“只有农业发展了，巴西经济才能重新得到发展”，明确将农业生产置于国民经济优先发展的战略地位（苏振兴、徐文渊，2007）。

2.主要农业支持政策的演进。首先，政策工具以信贷支持为主，大幅度增加农业投资和贷款。1965年第4829号法令确立了“巴西国家农业信贷体系”，向农业提供低于市场利率的信贷资金，目的在于确保农业能获得较低利率的贷款。信贷分为种植信贷（主要用于购买生产资料）、投资信贷（主要用于添置固定资产，对购买土地则不予贷款）和销售信贷（主要帮助生产者解决销售资金周转）这三种类型。巴西政府在为生产提供融资，鼓励资本形成，加速新技术采纳，加强中、小农业生产者在经济中的作用等方面发挥了积极作用（刘一砂，2012）。1965-1985年间，巴西政府用于农业的政策资金累计达到约2191亿美元，其中310亿用于农业补贴，其他用于基础设施投资等方面。1978-1983年期间，农业补贴约占巴西农民收入的15%—20%。20世纪80年代之前，巴西农业贷款资金85%来自政府，但20世纪80年代后期巴西爆发债务危机，农业贷款结构发生根本性变化，贷款主要来自商业银行（徐成德，2009）。

其次，通过实施最低保证价格政策刺激农业生产。在20世纪70年代制定社会经济发展战略时，巴西政府把农业放在经济建设首位。1979年菲格雷多政府上台后，颁布“农业一篮子计划”，对最低保证价格进行修正，使其逐步符合农业发展需要。1975年以前，巴西农产品出口以咖啡和可可为主。从1975年开始，转向谷物玉米、大米和小麦等谷物和大豆。为促进农业结构调整，从1975年开始，巴西政府正式对豆类和木薯等实行价格支持（朱英刚，2003）。实施这一政策的目的，旨在刺激农民生产积极性。同时，政府还可根据国内外市场需求趋势，适时调整不同产品的最低价格，引导农业发展方向，促进供求平衡（吕银春，1983）。

最后，严格限制进口，大力促进出口。为争取国际收支好转，执行进口许可证制度、进口配额制、提取高额进口押金、提高进口关税和取消进口补贴等限制进口的措施，并执行免出口税和为客户提供出口信贷等扩大出口的措施。

3.执行结果。以直接补贴为主的农业信贷政策，促进了农业的增长，首先表现为农业生产增速提高。1971-1981年农业生产年均增长率为5.6%，是自1930年以来五个十年中的最高增速。1977年粮食作物种植面积比1970年扩大46.8%，在全国种植面积中所占比重由69.5%提高到78.5%；1982年与1975年比较，粮食作物产量提高了15.8%；基本粮食的国内供应能力增强，基本扭转了粮食依赖进口的局面（苏振兴、徐文渊，2007）。出口农产品结构实现多样化，轻加工食品出口的增长抵消了传统初级农产品出口的减少。

但是，以上政策在执行过程中，大型農业生产者更容易获得资金，因此，巴西全国仅有20%的农业生产者使用了信贷资金。加上20世纪70年代后期陷入债务危机，信贷增长并未伴随着产量提高（刘一砂，2012），因此信贷支持政策最终是否推动了农业发展仍是一个有争议的问题。

（二）价格支持政策时期（1985—1995）的农业支持政策演变

1.国内外经济环境的变化。第一，国内经济形势发生明显逆转，出现了巴西历史上著名的“失去的十年”。1985-1995年，巴西陷入债务危机，通货膨胀严重日益严重—20世纪80年代初，年通货膨胀率上升到200%，到20世纪90年代初年通货膨胀率甚至超过了1000%（Anderson、Valdés，2008）。经济停滞不前，经历了持续几年的低增长甚至负增长，人均收入水平大幅下降，宏观经济形势陷入动荡中。

第二，发达国家通过种种手段转嫁本国的经济危机，致使巴西经济发展的外部环境持续恶化。20世纪70年代中期至80年代初两次世界性的经济危机接连发生，发达国家的出口市场严重萎缩，不断采取一系列措施转嫁国内危机—纷纷大幅减少进口并高筑贸易壁垒；压低国际市场初级产品价格；实施紧缩型的货币政策从而导致高利率和高汇率（尤琴琴、金学明，2003）。包括巴西在内的发展中国家首当其冲，深受其害。

第三，政策更加重视农业，并采取措施鼓励发展农业。尽管国内外环境持续恶化，农产品国际价格不断下跌，巴西农业产量仍在增加。这对降低巴西国内食品的实际价格，缓和通货膨胀，增加贸易补偿，提高农业就业率，扭转人口从乡村向城市流动等方面都发挥了重要作用（梁素珍，1993）。决策者越来越意识到农业在经济中起到的稳定作用，调整农业支持政策，鼓励农业发展。

2.主要农业支持政策的演进。首先，直接补贴转向价格支持，价格支持成为支柱。由于巴西通货膨胀加剧以及政府债务危机等困难导致农业直接补贴难以顺利实施。从1985年开始，巴西政府对农业的直接补贴逐渐减少，从1985年到1995年，农业直接补贴由142亿美元减少到60亿美元。这一时期，价格支持政策逐渐成为巴西农业支持政策的支柱（李飞、孙东升，2007）。主要手段就是最低保证价格政策（MPP），其目的是确保农民具有稳定收入。其基本点：一是对农业生产者的产品实行保价政策；二是由政府收购剩余农产品。农产品基本收购的形式有两种：一是联邦政府直接购买（AGF），当市场价格低于规定最低价格时政府买入，这是最简单的农产品收购方式；二是营销贷款（EGF），这是一种与政府签订的以产品作抵押的贷款合同，在合同期限内，如果市场价格低于最低保证价格，借贷者可按最低保证价格将产品出售给政府，若市场价格有利可图，就可以转售其他人（张红宇、陈良彪，2004）。该政策一直持续到1994年WTO成立与农业协议的签署。

其次，全面放松了对农产品营销的管制，私人资本大规模进入农产品营销领域。这包括大幅度减少用于农产品市场营销活动的公共资金。从1988年到1991年，用于咖啡的市场营销的公共资金减少了75%，用于酒精和糖类市场营销的公共资金减少了91%，用于可可和小麦的市场营销资金的减少超过95%（Anderson、Valdés，2008）。

最后，进口替代政策彻底终止。这是巴西贸易政策的重大变化。在经历了从20世纪50年代中期到1989年的快速工业化后，继续从农业提取收入以支持工业化和城市的政策已接近崩溃，巴西无法再单靠工业化作为经济增长和发展的引擎（W Baer，2013）。

3.政策执行结果。在这一阶段，农村贷款量的急剧下降对巴西农业生产并未产生很大的负面影响，巴西谷物产量由5980万吨增长到8000万吨。贷款的逐步停止与农业高收入和高生产力相伴随，非常重要的原因有二：一是早期的农业科研投资开始产生效果，二是20世纪80年代经济危机期间，为减少农业风险而成功实施的农产品最低保证价格政策（梁素珍，1993）。

实践证明，农产品最低保证价格政策是促进农业生产发展的有效政策。但这种政策也存在着隐患。政府每年必须拨出相当大笔资金用于实施最低保证价格政策，使本来已很困难的财政状况进一步恶化。另外，在20世纪80年代期间，最低保证价格政策下的政府库存达到了意想不到的顶峰，从而促使政府快速行动来改革这一政策。

（三）逐步完善的农业支持政策时期（1995至今）的农业支持政策演变

1.国内外经济环境的变化。首先，巴西经济不断恢复并步入正轨。从1994年开始，巴西经济进入调整阶段，政府试图稳定宏观经济，抑制严重的通货膨胀，进行了一系列以市场化和自由化为基本导向的改革（杨万明，2006）。较为突出的是“雷亚尔计划”和1999年实施的出口导向型发展战略，以及改革工业、农业，推进国有企业私有化，进一步开放市场，引进外资和技术，调整产业结构，降低关税（柴瑜、李毅，2013）。以上改革措施使巴西经济逐步实现了宏观经济稳定，为农业增长提供了一个有利环境。

其次，世界经济逐步复苏，贸易自由化进程加快。全球经济的结构性调整，国际经济新秩序亟待建立和推进，国际贸易条件有所改善（张安永，2000）。1995年以后，鉴于WTO的成立以及1994年乌拉圭回合农业协议的签订，贸易自由化迅速发展，要求巴西农业市场更加开放。

最后，不断开放的农业市场和农业支持政策的调整有利于提高国际竞争力。随着贸易自由化的不断深化，巴西政府对包括最低保证价格政策、农业信贷政策和农业保险等在内的农业支持政策进行了全方位的改革。在这一阶段，政策目标具体表现在两个方面：一是保持巴西农业的国际竞争力，主要针对大农场，减少价格支持，使之在国际市场上的竞争力不断提高；二是确保农民收入不低于城市居民，维持社会稳定，主要针对小农户而采取家庭农业支持计划，防止农村人口向大城市过快流动以造成社会问题（李飞、孙东升，2007）。

2.主要农业支持政策的演进。第一，提供多样化的信贷支持是这一阶段巴西农业支持政策的基本特征。这种以金融信贷为核心的政策取向还表现在当政府决定补贴一个产业时，首选是金融信贷而非价格支持手段（马欣、田治宏，2015）。2000年以來，巴西信贷增长极为显著，2009年比2000年农业信贷增长了152.8%。其突出特点是针对本国生产者实际情况，依据多种标准发放农业信贷。从20世纪60年代中期以来，巴西政府经历了从单纯的资金提供者到政策制定者和推动者的角色转变，同时还注重因势利导适时引入私营企业，使其逐渐成为提供信贷资金的重要来源。为此陆续建立了“农业信贷票据”（1994年）、新的农牧业融资机制（2004年）和“农牧业商业票据”（2005年）等。目前，巴西贷款90%来自商业银行，10%来自政府（徐成德，2009）。

第二，新的价格支持政策。一方面出于财政压力，另一方面考虑到WTO规则，巴西政府提出了两个新政策措施逐步取代旧的价格支持政策，即产品售空计划（PEP）和期权合约补贴（option contracts）。目前，旧的价格支持计划仅限于稻米、玉米、小麦、木薯和豆类等主要作物。所谓产品售空计划（PEP）是指政府通过向加工企业或批发商支付“差价”补贴的方式来支持农产品价格。“差价”是指市场价格与政府制定的参考价格之间的差额。相当于政府提供产地与消费地之间的运费补贴。当中西部的农民把产品提供给南部的加工企业或批发商时，政府将两地之间的价差（主要是运费）补贴给后者，鼓励他们到内陆地区收购农产品，从而为内陆地区提供价格支持。所谓的期权合约补贴（option contracts）是价格保证制度的一种。先确定一个一定时期的期权价格，要事先买保险。如果买了保险，当到期实际市场价格高于期权价格时，由农民自己出售；实际市场价格低于期权价格，由政府把市场价格与期权价格之间的差额直接补给农民，仍由农民自己销售。这样的政策有两大作用：一是一定程度上稳定农民收入；二是可以减少政府直接以保护价格收购而形成的储备。

第三，家庭农业支持计划。该计划于1997年开始实施，1999年开始推广。政策重点倾向于家庭农场和低收入农户。农用地不足 50公顷的小型农场（占农场总数的 62%）虽然只占有7%的农用地面积，却是巴西国内食品的主要供应者。不过，这些小型农场不如大型农场的国际竞争力强，因此政策更倾向于向小规模生产者提供金融支持。家庭农业支持计划有三条主线：一是基础设施建设。二是农业信贷，给小规模农户提供比商业贷款利率（17%）更低的低利率（2%或6%）的贷款，分期付款的话还可以免除30%的本金。三是免费对农民和技术人员进行培训。

第四，其他主要支持政策。一是解决农民的债务危机。自1995年以来，巴西政府一直采用的一项重要措施是通过立法形式允许到期不能还贷的农民可继续与放款者协商而延期还贷。二是农业保险政策。分为备耕、种植、管理和销售等4个阶段进行保险，并与农业信贷发放同步进行。保险范围以生产成本为上限，政府和农民各自负担50%的保险金，从而促进农民通过参加农业保险降低生产风险（朱英刚，2003）。三是税收优惠，在1994年到1997年期间，工业产品的平均关税从100%下降到31%，与此同时，农业关税进一步大幅削减，水稻、小麦、食用豆类降至10%，玉米、棉花和大豆降至8%。因此，改革力度很大（Anderson、Valdés，2008）。

3.执行结果。第一，农业增长模式发生根本变革。在这个阶段，巴西的农业发展日益依赖生产率的提高。从1990年到2004年，种植面积以年均1.8%的速度增长，但产出却以年均4.9%的速度增长。对家禽和农作物生产研究的投资都产生了很好的结果。

第二，农业部门出现前所未有的出口导向的增长。在2000年到2004年农产品出口年均增长率为5.3%，而工业部门的增长率仅为1.7%。出口出现两个重要变化：一是巴西大宗商品的市场份额增加了—巴西在酒精、糖类、咖啡、橙汁、大豆复合物、烟草和家禽的出口方面位居全球第一，在猪肉出口方面位居全球第三（Anderson、Valdés，2008），而出口增长主要源于农业中广泛应用的技术进步；二是轻加工产品出口增加导致出口日益多样化。

总之，巴西逐步建立起以信贷支持和价格支持为主的一套完善的农业支持政策体系。随着巴西农业产量的迅速增长，农业支持水平大体上也呈不断增长态势。但从农业支持结构来看，总体上巴西对农业的支持水平仍然较低。对市场基本不造成扭曲的 “绿箱”支持占巴西农业支持总量一半以上；“黄箱”中非特定产品（有一定扭曲）支持占30%左右，而对市场扭曲程度最大的特定产品支持所占比重很小。这明显体现出巴西农业支持的政策取向，是尽可能保证市场充分竞争，减少农业支持对市场的扭曲程度。进一步而言，巴西农业支持政策的重要特点是，以针对农业整体或保障农户收入为主，如金融信贷和保险计划。这类措施并不与特定产品的产量和价格挂钩，属于非特定产品支持，对市场扭曲程度相对较小（马欣、田志宏，2015）。

主要结论及对中国的启示

（一）主要结论

面对国内外经济形势变迁，面对国内政治力量的博弈，巴西农业支持政策的改革并非一帆风顺。但是，自20世纪90年代初开始，巴西农业价格扭曲不断减少，据统计，将所有农产品作为一个整体，从20世纪60年代中期到90年代中期的30年间，巴西农业的NRA（名义援助率）平均为-19%，而从20世纪90年代开始至今，这一数字平均为2%。而且，在平均值附近的离散率在过去十年内也减少了，表明农业部门中的激励扭曲导致的福利损失减少了（Anderson、Valdés，2008）。农业支持政策的不断改革与完善，使巴西农业有了更加有利的增长环境。在2004年，酒精、糖类、咖啡和橙汁生产，巴西排名全球第一；大豆、大豆副产品、牛肉和烟草的生产，巴西排名全球第二；家禽、猪肉、水果和玉米生产，巴西排名全球第三（Anderson、Valdés，2008）。

在经济发展的道路上，中国与巴西有着相似的结构转变，巴西在农业支持政策方面的某些重要经验教训可以供我国决策者当前所借鉴。

（二）巴西农业支持政策演进对中国的启示

第一，应更加重视对中小农户的生产能力和收入水平的支持。巴西通过制定一系列的特殊政策和针对性政策加强对处于劣势的中小农户的保护和支持，使其能够获得足够的资金和政策支持，且比大农场主更加优惠。我国有大量家庭收入低且耕地面积小的家庭农户，可以借鉴巴西经验，加快研究按照农户家庭收入和家庭耕地面积等标准对农户进行分类的有针对性地补贴。

第二，应该更加重视市场的力量，尽可能减少对农产品市场的扭曲。前文已经指出，在过去的十多年间，巴西农业支持的政策取向，是尽可能保证市场充分竞争，减少农业支持对市場的扭曲程度。这不仅是WTO的要求，也是巴西吸取以往教训的结果。正如前文所指出的，在20世纪80年代期间，巴西实施的最低保证价格政策曾经导致政府的农产品库存达到了意想不到的顶峰。这种情形与我国当前的情形比较类似。2015/16市场年度，中国玉米的期末库存预计将高达9061万吨—实际上自2011/12市场年度以来，中国的玉米库存逐年增加，有时候，一年增加的玉米库存近千万吨。小麦2015/16市场年度，期末库存预计将高达8957万吨。稻谷2015/16市场年度的期末库存预计达到4560万吨。玉米、小麦、稻谷的库存加起来约为2.3亿吨，高居世界之首（胡军华，2015）。在这些库存中，基本都是政府库存。这很大程度上源于我国政府长期以来强调通过价格支持刺激农产品尤其是粮食生产，进而影响到产品产量，属于特定产品支持，对市场扭曲程度最大。本文认为，今后中国农业支持政策，应该借鉴巴西经验，以保障农户收入为主，尤其是重视金融信贷和保险计划。我国当前高度重视对农产品的价格支持和对农业生产资料的补贴，在一定程度上忽视了对农业生产经营的信贷支持。而在巴西，农业支持政策的首选是为农业生产经营各环节提供低利率的信贷服务。加强对生产者的金融支持而非价格支持，不仅利于提高农民再生产积极性，增加农民收入，更重要的是能使市场更富有效率，减少对市场价格的扭曲。巴西的以上经验可以供我国优化农业支持政策借鉴。另外，应该加快改革价格形成机制，比如尽早研究借鉴在棉花和大豆等品种上实施的目标价格制度的可行性，以及借鉴巴西的产品售空计划（PEP）和期权合约补贴（option contracts）的可行性。以上诸多措施不与特定产品的产量和价格挂钩，属于非特定产品支持，对市场扭曲程度相对较小（马欣、田志宏，2015）。

第三，加快与农业生产直接相关的基础设施的建设。今后，应该继续建立健全升级各类仓储、运输设施设备，并鼓励私人投资参与农业基础设施建设，不仅有利于降低农村生产成本，也为农业和农村的进一步发展提供了条件。在农业基础设施建设的支持上，中国与巴西相比仍有相当的差距。因此，中国有必要进一步加大农业和农村基础设施投入力度。

第四，强化相关新技术的应用。巴西现代农业的增长主要来自于生产率的提高。中国在注重传统农业发展的同时，应鼓励农民采用新技术，转变农业生产方式。政府应给予采用新技术的农户一定的优惠支持，从而加快农业现代化的进程。

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