我国假释制度的运行现状与改革路径

王耀忠，冯卫国

(西北政法大学刑事法学院，陕西西安710063)

我国假释制度的运行现状与改革路径

王耀忠，冯卫国

(西北政法大学刑事法学院，陕西西安710063)

长期以来，我国行刑实践中存在“轻假释、重减刑”的现象，使得蕴含公正和功利价值的假释制度适用率偏低;同时，假释实践中存在考核标准与法律规定相脱节、裁定流于形式、程序封闭、当事人参与缺如、检察院监督滞后等问题，甚至引发一定的腐败现象。应当从取消假释比例限制、设立听证程序、建立再犯危险性量化评估机制、量化危险性预测因子等方面着手，推动假释制度的改革与完善。

假释制度;假释程序;假释适用率;再犯危险性评估

假释制度与缓刑制度并称为近代以来刑罚制度的两个宠儿，充分体现了刑事执行中的公正、人道及效益等价值追求，有助于激励罪犯“在希望中改造”，更好地回归社会。在我国，随着宽严相济刑事政策及社区矫正制度的推行，假释制度在行刑制度中的重要地位日益凸显。然而，在我国行刑实践中，受各种因素的制约，“轻假释、重减刑”的现象还在一定程度上存在，假释的功效还没有充分发挥出来;另外，由于监督乏力，假释适用中存在一定的徇私枉法、权钱交易等现象，在职务犯罪的假释适用中尤为严重，这在很大程度上损害了刑事司法的公信力。因此，规范假释的适用和执行，完善假释制度的运行机制，应当是刑事司法改革的一项重要内容。

一、假释制度在我国适用的现状

(一)假释适用比率普遍较低，地区之间存在不平衡

与世界上很多国家相比，我国的假释适用比率是相当低的。根据笔者已经获知的我国部分地区的假释数据，再参照司法部监狱管理局对全国监狱系统在押犯情况和假释适用的统计数据，估算我国近年来的假释平均适用比率为2．6%左右，有的地区假释适用比率不足1%。而从国外的情况看，很多国家的假释适用比率都远高于我国。例如，亚太地区的澳大利亚、加拿大、印度尼西亚、日本、韩国、新西兰、泰国、美国、英国、法国，在2000年的假释适用比率依次分别是 38．9%、32．23%、7．43%、11．25%、19．37%、26．59%、11.33%、37．52%、29．33%、25．48%，除印度尼西亚外，其他几个国家的假释适用比率都在10%以上，澳大利亚假释适用比率达到38．9%，大大超过了我国，即使假释适用比率较低的印度尼西亚也达到7．43%，高于我国假释适用率较高的地区。亚太地区的这10个国家假释适用比率平均达到23．94%［1］。

另外，我国假释适用还存在地区之间不平衡的问题。根据有学者的调研，我国A省某市监狱和B省某监狱2008～2011年4年间，前者假释适用比率依次分别是 0．18%、0．56%、0．52%、1．1%;而后者假释适用比率依次分别为2．99%、5．5%、4．93%、4．28%。可见我国不同地区的假释适用比率是很不平衡的。东南部发达的B省某监狱假释适用比率在2009年达到5．50%，2008～2011年4年间的假释适用比率也平均达到了4．43%;而欠发达的西南部A省某市监狱假释适用比率在2011年也只有1．1%，2008～2011年4年间的假释平均适用比率为0．59%，不足1%［2］。

(二)“重减刑、轻假释”，减刑与假释适用比例失衡

我国的假释实践中，还存在着“重减刑、轻假释”的问题。根据有学者提供的数据，D省、E省和F直辖市从2007年至2009年3年中减刑适用的平均比率分别是27．34%、30．98%、31．83%，而同时期假释适用的平均比率分别是0．25%、3．47%、6．43%。可见，我国司法实践中“重减刑、轻假释”的倾向是十分明显的［3］。

二、假释实践中存在的主要问题

从减刑和假释的关系看，减刑是缩短原判刑期、缺乏事后监督和考察的刑期变更制度，其虽然在激励犯罪分子积极改造方面具有一定的激励作用，但减刑是一种单向性的制度，不具有可逆性，只能反映行为人减刑前的表现，而无法制约行为人减刑后的改造情况和表现，即使行为人事后再次犯罪、发现漏罪、抗拒改造、情节恶劣，也无法撤销，减去的刑罚便没有法律依据得以恢复执行。假释制度则不同，它设有一定的假释考验期，并且要实行社区矫正，不仅充分体现了行刑社会化的现代行刑理念，也更加符合使行为人逐步社会化的教育矫正规律。另外，对行为人在考验期内再次犯罪、发现漏罪、抗拒改造、情节恶劣的，可以撤销假释，收监执行原判刑罚，这不仅是对行为人负责的表现，也是对社会、对社区负责的表现。很明显，假释制度在促进罪犯再社会化方面优于减刑制度。

为什么在我国会形成“重减刑、轻假释”及假释适用率低的状况呢?抛开刑罚观念、立法规定等方面的情况，笔者认为主要有以下几方面的原因:

(一)假释适用中的责任倒查

被减刑的犯罪行为人在被减刑后，仍然在监狱或其他地方服刑，即使减刑存在一定的错误或不当也不会立即危害到社会，而且减去的刑罚是单向的，不会因为再犯新罪等而恢复执行，也没有减刑考验期，不会出现考验期内再次犯罪等情况;即使因减刑错误或不当，等到刑满释放后再次犯罪，也一般不存在对相关司法行刑人员倒追查、倒追究的情况;并且监狱和法院等相关机关一般也不会像假释一样人为设定限制减刑的人数。而假释则不一样，行为人是被放在社会上、社区内服刑的，而不是刑满释放，不仅有假释考验期的规定，并且目前还要求实行社区矫正，无形中增加了公安司法部门的责任。而我国目前对于在社会上服刑罪犯的教育矫正，也就是执行，还存在机构、人力、制度等各方面的问题，行为人一旦在考验期内再次犯罪或逃离监管，如果是由于假释不当或假释违法，则会出现对相关司法工作人员的倒追究问题。因此，公、检、法、司都对假释的适用心存余悸。此外，不少司法人员观念上存在以减刑来代替或弥补假释的思维，有的地方甚至人为地限制假释的适用比率，所以“重减刑、轻假释”及假释适用率低也就不足为奇了。

需要说明的是，党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略目标，其中一个重要举措是加强司法机关的责任倒追查制度。中央政法委下发的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》中，也提到了对行刑领域的渎职行为、腐败行为要严格追责。但是，对责任倒追查制度应当正确理解，主要是指对利用个人影响力和社会关系、提供虚假证明材料、贿赂等不正当手段企图获得监狱考核得分与减刑、假释和暂予监外执行的情况进行责任追查。对于严格依法办理减刑、假释和暂予监外执行而后意外发生再次犯罪等问题的要正确合理地对待，否则，在预防司法腐败的同时会束缚司法工作人员办案的手脚，影响司法工作人员的工作积极性。

(二)假释提请迟延，应假释而不假释

由于缺乏科学客观的行为人再犯罪危险性评估机制，造成假释提请过于迟延，应当假释而不假释。刑法虽然明文规定被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行13年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释，但实践中由于缺乏科学客观的再犯罪危险性评估措施，为了规避适用假释后可能存在的再犯罪风险，一些符合假释条件的罪犯没有得到及时的假释。如有人对山东省某监狱进行的调查中发现，被假释罪犯的剩余刑期平均为2年2个月，最长的为4年7个月24天，最短的仅为3个月零8天，而该监狱349名被假释罪犯的平均刑期为11年1个月。剩余几个月的假释意义有多大?而该监狱对有的罪犯的减刑刑期长达11年之多。如以平均刑期做基数，那么，符合条件的行为人只有实际执行原判刑期的四分之三才会得到假释［3］。

(三)监管考核标准与法律规定相脱节，法院裁定流于形式

我国的大部分监狱等刑罚执行机关对犯罪行为人实行的是计分考核监管制度。即根据监狱法及相关法律法规的规定，依照劳动任务、学习任务的完成情况等标准以及规定程序，对行为人一定时期内的改造表现进行综合考查和评定，根据考评的结果给予行为人奖励和惩处的刑罚执行制度。该制度方法虽然具有客观化和量化的优势，标准明确，便于操作，但客观上也存在着一定程度的一刀切的弊病，没有严格区分行为人年龄、身体状况、犯罪性质和生活经历等，没有充分发挥改造的个别化功能，也没有重视行为人思想观念的变迁，而且量化标准不统一，不同监狱有不同的标准。客观地讲，量化数据考核有其一定的缺陷:一是数据化考核在一定程度和范围内对监狱在押犯的表现进行评价，但数据标准的单一化和僵硬化，无法完全反映行为人的全部情况，罪犯会因分数而努力争取分数，当得分几率不高时，罪犯的改造积极性就会下降。

根据《刑法》第七十九条和第八十二条的规定，中级以上人民法院是假释的裁决机关，最终决定被提请者能否得到假释。由于裁决是否假释，不仅关系到执行方式的改变亦即由监禁刑变更为非监禁刑，而且是一个对罪犯“再犯罪危险性大小”判断的过程。目前，人民法院对假释案件的裁决依据的主要是2012年最高人民法院颁布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，该规定比1997年的规定在实体方面更加明确，避免了“重罪多减、轻罪少减”的问题，较好地体现了宽严相济刑事政策;在程序方面也增加规定了相关材料的移送、审理公开、公示以及应当开庭审理的6种情况，增加了减刑、假释案件的透明度，是一个很大进步。但该规定并不能从根本上改变实践中法院对假释案件一般采用书面审理，报多少裁多少的局面。

(四)假释程序具有封闭性，当事人参与缺如，检察院监督滞后

1．假释申请权、提请权不透明，容易滋生腐败

司法部根据我国刑法、刑事诉讼法、监狱法的有关规定，于2003年制定并施行的《监狱提请减刑假释工作程序规定》中，明确了监狱是行使提请假释权的唯一机关。提请的程序是:监狱要成立由主管副监狱长及刑罚执行、狱政管理、教育改造、生活卫生、狱内侦查、监察等有关部门负责人至少7人组成的“提请减刑假释评审委员会”，其中，主管副监狱长任主任。先由分监区的全体警察根据法律规定的条件，结合罪犯服刑表现集体评议，提出假释意见报送监区长办公会审核同意后，再送刑罚执行部门(狱政部门)审查。狱政部门书面审查之后将所有材料一并提交到监狱提请减刑假释评审委员会进行审议，监狱提请减刑假释评审委员会对提请假释的情况召开会议进行书面的评审之后，将假释意见在监狱内予以公示。最后将假释意见报请监狱长办公会审议，审议通过后，由狱政部门根据法律规定制作《提请假释建议书》，连同拟被假释人员的有关材料一并提请人民法院裁定。

监狱系统内部的假释提请权的运作，从监区狱警的集体评议到刑罚执行部门(狱政部门)审查，从减刑假释评审委员会审议到监狱长办公会审议，整个过程都是由监狱相关的行政负责人在进行书面的形式审查，被假释人员作为直接利害关系的当事人却无权参与其中，其他没有被列入拟假释评议范围的罪犯更是无法及时提出申诉，这种完全被行政化了的程序同时又缺乏检察院等外部部门的同步监督，其公正性和透明度是容易引发质疑的。只有当评审委员会对假释意见作出公示时，有异议的犯罪分子才可以提出异议。而这些异议的复核部门仍然是由监狱行政人员组成的减刑假释评审委员会，而不是第三方。可以说不管是假释提请程序的启动还是假释提请决定，基本上是由监狱自己在唱“独角戏”。

2．假释裁定缺乏当事人的参与和听证

只有充分保证假释当事人对假释程序的参与，充分表达自己的看法和意见，才能最大程度地使司法裁判为社会公众所认同和接受。然而，在目前的制度设计中，监狱各个部门成为假释程序启动的单一的主体，从法律程序上排除了犯罪行为人的假释申请权利。唯一能体现当事人权利的就是在监狱提请减刑假释委员会作出公示后，罪犯可以提出异议。但是，实践中提出异议的可谓凤毛麟角，因为提请假释程序的透明度被淹没在监狱各机关部门的权力中无以维系。另外，当前人民法院办理假释案件，应当开庭审理的情况仅限于公示期间收到投诉意见的、人民检察院有异议的、人民法院认为有开庭审理必要的等6种情况，没有从根本上改变法院对假释案件一般采用书面审理，报多少裁多少的局面;无论是拟被假释的人员还是案件的被害人，都没有向作出假释裁定的合议庭陈述自己看法的机会。

3．检察院监督滞后，同步监督缺失

在我国，检察院作为主要的法律监督机关对假释适用的监督是有很大局限性的。目前的检察监督是一种事后监督，而且只限于对法院裁定部分。对于监狱提请假释的全过程缺乏实质性的监督。根据刑事诉讼法的规定，假释裁定是属于不可上诉的裁定，一经作出就生效。当人民检察院收到裁定书副本后20日内提出异议时，拟被假释人员往往已经从监狱释放，这种残缺的滞后监督即使落到实处，也会加重司法成本。而实践中，很多地方的检察院不能及时得到拟被假释人员的相关资料，那么对法院假释裁定的实质监督也就无从谈起，有的地方虽然采取了司法机关和监狱管理局等有关部门对假释提请联合作出的实践，但效果不是很好，检察院的监督基本上流于形式。

不仅监狱对假释案件的提请缺乏听证程序的辅助，法院裁定假释案件前也缺乏必要的听证程序，这两个过程中至少应该设立一个听证程序。没有必要的当事人和社会的参与必然导致假释案件过重的行政化色彩。此外，由于假释适用程序的封闭性和行刑监督的不到位，还容易导致腐败现象。

三、假释制度的完善路径

(一)取消假释中的比例限制，依法提请裁定假释

假释中存在的司法腐败问题，同目前人为限制假释比例的做法不无关系。在符合法定假释条件的人数超过限制的假释比例时，有人就可能通过利用行贿潜规则而获得假释机会，这不仅导致司法腐败，而且严重违反刑事法律的公正原则。根据我国《刑法》第四条规定的刑法适用人人平等原则，对于符合条件的罪犯都应该有获得假释的机会。一方面，由监狱等行刑机关人为限定假释比例的做法，相当于提前剥夺了一些符合假释条件的罪犯获得假释的机会，反而为腐败开了方便之门;另一方面，裁定假释意味着一种立法倾向，如果不存在足以阻止假释合理适用事由的情况，都应该裁定假释。即使由于罪犯人身危险性较大、安置帮教难以到位等特殊情况不能保证其假释后不会再次犯罪，那这个判断和裁定权也应该在当事人的参与下，由人民法院来行使，而不是由监狱等执行机关行使。因此，应该逐步取消假释适用中限制比例的做法，对于所有符合条件、提出假释申请的罪犯，都应当依法提请人民法院裁定是否可以假释。

(二)设立听证程序，保证当事人的假释申请权

为了保证每个符合假释条件的犯罪行为人都能获得假释的机会，必须首先保证犯罪行为人的假释申请权，即监狱假释的提请权应该首先从罪犯的假释申请开始，而不是完全由监狱部门决定拟被假释人员名单，这是防止假释案件中司法腐败的第一步，也是必要的一步。如何保证罪犯的假释申请权不被轻易剥夺呢?一是申请人员名单应该无条件公示，二是监狱相关部门只能对不符合假释客观条件的罪犯取消其申请并说明理由。这些客观条件包括假释的服刑时间限制;不是累犯;不是因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子等。对于因主观条件不符而取消罪犯假释申请的，犯罪行为人有权申请听证，监狱应该举行听证。这些主观评价条件包括认真遵守监规;接受教育改造;确有悔改表现;没有再犯罪的危险等。

听证程序应该由监狱减刑、假释委员会召集，由申请假释的罪犯、分监区民警2～3人，驻监巡回检察人员1～2人，同监区罪犯若干人，罪犯原社区的邻居若干人，罪犯原单位的人员若干人，罪犯原所在社区的民警和司法所人员各1～2人，罪犯的近亲属1～2人参加。对于一些案件，还可以邀请原被害人参加。

听证主要针对犯罪行为人在服刑期间是否认真遵守监规;是否接受教育改造;是否确有悔改表现;是否无再犯罪的危险等监狱取消犯罪行为人假释申请的事由而展开。检察院对听证内容和程序实行同步监督，发现违法，可以及时纠正。如果有被害人参加，被害人在了解犯罪行为人服刑情况后可以发表自己的看法，这有利于修复他们之间的关系，促进社会和谐。

(三)监狱应建立起罪犯再犯危险性量化评估机制

建立起罪犯再犯危险性量化评估机制是正确适用假释，保证假释程序正确运行的前提和保障。对罪犯的“悔罪表现”、“没有再犯罪的危险”等的判断必须建立在量化基础上才会更加准确、更加合理，也只有这样才能为人民法院准确适用假释，做出公正裁定提供一个较为科学的依据。

《刑法修正案(八)》虽然将假释的条件之一“不致再危害社会”修改为“没有再犯罪的危险”，放宽了对罪犯适用假释的条件，将一般违法或其他不道德的危害社会的行为排除在判断之外，但是要求监狱和法院主观上作出是否“确有悔改表现”和“没有再犯罪危险”的判断，仍然是一个棘手的问题，本质上没有多大的区别。

尽管司法实践中，监狱和法院也会考虑犯罪行为人犯罪的具体情节、原判刑罚的轻重、刑罚执行中的一贯表现、犯罪行为人的年龄、身体状况、性格特征以及安置帮教条件等情况，力求考虑周全，做到客观公正，但目前各地做法不一，没有一个统一的考察、评定和检验标准。在实践中，监狱多采用“百分考核”的办法，多重视行为表现而忽略犯罪行为人的人格和心理。这种判断基础往往具有表象性，难以真实反映犯罪行为人的内心特征。因此，司法机关还须对犯罪行为人的心理、人格等因素进行综合考察，有必要委托精神医学、神经医学、法医学等方面的专家组成鉴定机构对犯罪分子进行身心鉴别［5］。

由于假释是将被判监禁刑的犯罪分子放到社区进行矫正，因此假释是存在社会风险问题的，并随着被假释犯罪分子数量的增加而增加。这些缘于罪犯再犯危险性的定性评估可靠性差，不同的评估人员，甚至同一评估人员对同一罪犯在不同时间、情境下，结果就会不同［6］。而犯罪行为人再犯危险性定量评估值具有相对确定性、可控性、可靠性、较强的说服性和易操作性等优点，不但法官不再瞻前顾后，作出假释裁定有了科学根据，而且可以在很大程度上限制权力的滥用，有利于取得罪犯、被害人、社会公众的信任。因此，定量的评估也有利于减少敌对因素和不理解因素，从而有利于罪犯融入社区，成功完成再社会化的社区矫正。

那么哪些因素能成为反映犯罪行为人再犯人身危险性大小的因子，不仅是对罪犯改造效果进行科学评价的前提，也是能否对罪犯再犯可能性做出较为准确可靠评价的基础。

在我国三十多年的罪犯教育改造实践中，刑罚执行机关形成了一套较为完整的考核标准。如《罪犯奖励审批表》《罪犯评审鉴定表》《计分考核登记台账》《拟假释罪犯审核意见表》等，这些材料一定程度上反映了犯罪行为人是否认罪服法，认真遵守监规，接受教育改造，积极参加劳动和思想文化教育;是否确有悔改表现，没有再犯罪的危险。但正如前文提到的，这些材料往往具有表象性，不能全面、真实地反映犯罪行为人的内心特征。

在英美国家，对于哪些因素能够准确反映罪犯的再犯可能性大小也是一个难题，随着实践的检验经历了不断的修正和完善。目前，在英美国家，再犯罪危险评估量表一般由预测因子、各预测因子分值、总分值与危险程度对应表组成。预测因子是用以预测犯罪分子再犯罪可能性大小的因素，可分为静态因子和动态因子。静态因子包括:年龄;犯罪史，包括反社会的行为;家庭因素;犯罪情况等;动态因子包括:反社会人格;同情心;犯罪性需要;人际关系;滥用毒品;等等。在现代假释再犯罪危险评估量表中，再犯罪动态预测因子被赋予了独立的评估意义，动态预测因子的价值受到越来越多的关注。

英美等国的罪犯再犯危险评估量表以及实践经验，可以为我国行刑实践所参考和借鉴，但不能照搬。由于国情、犯罪宏观原因及文化和价值观念等方面存在差异，究竟哪些预测因子是共同的，哪些预测因子是特有的，每个预测因子的权重值应该是多少，都应依据我国的实际情况来权衡和设定。

笔者认为，对于罪犯在监狱服刑期间的人身危险性大小及变化，以及假释后再犯的可能性大小，应该形成一个综合考量内因和外因、能够反映罪犯监狱改造情况的评估量表。预测因素应包括三大方面:能够反映罪犯再犯可能性的客观因素;能够反映犯罪行为人再犯可能性的主观因素以及能够反映犯罪行为人教育矫正和安置帮教环境的社会情况因素。具体预测因子参见下表:

假释罪犯重要因素再犯危险性评估量表

参考文献:

［1］吴宗宪．中国刑罚改革论(上册)［M］．北京:北京师范大学出版社，2011:374．

［2］刘志诚．论新形势下我国减刑、假释制度的重构［C］//徐静村．减刑、假释制度改革研究．北京:中国检察出版社，2011:180．

［3］黄永维．中国减刑假释制度的改革与发展［M］．北京:法律出版社，2012:70－71．

［4］陈兴良．宽严相济刑事政策研究［M］．北京:中国人民大学出版社，2007:163．

［5］韩玉胜，沈玉忠．再犯预测机制——假释适用中不容忽视的命题［J］．犯罪与改造研究，2007(3):44．

［6］翟中东．假释适用中的再犯罪危险评估问题［J］．中国刑事法杂志，2011(11):16．

(责任编辑:刘 芳)

Practical Problems and Reform Path of the Parole System

WANG Yao－zhong，FENG Wei－guo
(Criminal Law School of Northwest University of Politics and Law，Xi＇an 710063，China)

In china，the actuality of attaching importance to reduction of sentence but belittling parole has long existed in execution practice，which results in the low rate of the application of parole system containing fairness and utilitarian value．In the meantime，there are a great many problems existing in parole cases such as the separation between assessment criteria and law，the formalism verdict of the court，the closed operation procedure，the absence of the parties involved and the delayed procuratoral supervision and the serious corruption．Pushing forward the reform and improvement of parole system should start from the following aspects:cancel the parole restrictions，establish the hearing procedure and the assessment mechanism of recidivism risk，quantize the risk prediction factors，etc．

parole;practical procedure;parole application rate;assessment mechanism of recidivism risk

D924．11

A

1008－2433(2016)03－0091－07

2016－02－25

国家社科基金项目“层阶一体化责任观及量刑、行刑与政策应用研究”(13BFX044)、陕西省教育厅哲学社会科学重点研究基地项目“宽严相济刑事政策导向下的中国刑罚改革研究”(11JZ009)的阶段性研究成果。

王耀忠(1969—)，男，山西文水人，西北政法大学刑事法学院副教授，法学博士，主要研究方向为中国刑法、外国刑法;冯卫国(1969—)，男，山西阳泉人，西北政法大学刑事法律科学研究中心教授，博士生导师，主要研究方向为刑法学、刑事执行法学。