大数据时代，数据共享“倒逼”政府治理改革

联通西安研究院│ 殷明 杨颖 席晓

大数据时代，数据共享“倒逼”政府治理改革

联通西安研究院│ 殷明 杨颖 席晓

在大数据应用快速发展的时代，政府数据通过开放、交换、融合与共享，将原来各部门的“条数据”逐步整合成“块数据”，深入实施大数据政务应用，数据价值才会产生成百倍的裂变效应。

近年来，随着大数据、云计算以及移动互联网等新兴信息技术的不断成熟，以这些新兴信息技术为基础的政府各信息化系统也得到了长足的发展和规模应用，大数据不断被应用到政府日常管理和各种惠民、便民服务中。

通过大数据分析，政府不仅能了解过去发生了什么，更重要是，可以预测未来将会有什么样的变化，从而帮助政府更科学、准确以及快速地制定相应决策，这也成为推动政府政务公开、完善服务、依法行政的重要工具。但与此同时，政府各业务系统之间条块分割、数据孤立，“信息孤岛”现象普遍存在，成为现阶段大数据在政府大规模应用的重要掣肘，而由此引发的重复建设，不仅造成大量浪费，也让政府工作效率乃至公信力大打折扣。因此，现阶段如何有效实现政府各部门的数据共享和交换迫在眉睫。

在大数据应用快速发展的时代，政府数据通过开放、交换、融合与共享，将原来各部门的“条数据”逐步整合成“块数据”，深入实施大数据政务应用，数据价值才会产生成百倍的裂变效应，大数据的应用价值才会被深入挖掘，“倒逼”政府创新社会治理改革，形成政府层面的创新示范，有助于政府深入推进体制机制和经济社会改革，加快向透明、高效、廉洁的服务型、责任型政府转变。

政府各部门数据共享交换存在问题

首先，政府各信息化系统缺乏统一的顶层设计与系统规划，无统一的建设标准。政府信息化基础设施大部分是以前由各部门根据本部门的业务实际需求，逐步分散建立的，各信息化系统没有建立在统一规划的云计算平台之上，如：需要邮件系统就买几台服务器，装上相应的邮件系统软件，能实现日常基本的收发邮件就完事；以后如果需要建立网站，就再买几台服务器，部署上网站系统，能实现部门信息发布、用户能利用网站办理相关业务就竣工；后来再需要什么就添加什么系统，甚至各部门有各自不同版本的办公系统，信息化基础设施建设比较混乱。各部门信息化建设标准不统一，分散建设、重复建设，资源浪费，各部门的系统相互独立，之间存在物理壁垒，没有很好地形成系统之间的互联互通，不能很好地实现信息数据等共享交换。

其次，缺乏必要的法律规范体系保障数据共享交换的安全。大数据的发展与应用在创造价值的同时，也面临着复杂严峻的安全挑战。如果留意今年“两会”消息，“大数据”尤其是政府数据公开共享再次成为各界关注的焦点，现阶段大数据在政府的应用过程中，还没有相关有力的法律来规范政府数据共享交换的行为、保障相关数据共享交换的安全。在大数据时代，想完全屏蔽外部数据商“挖掘”政府相关数据信息非常困难。目前，电子邮件、微信、微博、视频发布、电子商务、社交网络等已成为人们日常数据交流发布的平台，通过交流平台数据中大量的个人信息，可以关联分析和挖掘出公民个人身份、账户、位置、轨迹等敏感或隐私信息，使得对大数据的采集和应用很容易侵犯个人信息和隐私，恶意利用的技术门槛大大降低。

数据共享交换系统因部署在分布式的云化计算平台上，系统在上传、下载、交换的同时，也极易成为黑客与病毒攻击的对象，平台一旦被入侵并产生泄密，则会对政府和相关企业的信誉、研发、销售、服务和品牌等多方面带来严重冲击，带来难以估量的损失；还可能为网络恐怖主义提供新的利用资源机会，网络恐怖主义可通过分析工具窃取无所不在的数据资源，获取情报，进而威胁政府甚至国家安全。如2013年美国“棱镜门”事件和2014年国内“携程网”数据泄露事件，这警示我们必须高度重视政府各部门数据共享交换的安全问题。

第三，缺乏数据共享交换意识。各级政府部门主管人员对数据资源共享交换还不够重视，缺乏数据共享交换的意识，政府各部门出于各自的利益考虑，甚至将数据视为本部门的“宝贵财产”，不愿意将自己的数据拿出来共享，即使在领导的安排下让共享其数据，通常共享的数据也是质量不高、格式各异等，让对方无法使用或者使用价值不高，政府也没有统一数据共享交换的总体主管协调部门。

最后，没有建设统一数据共享交换平台。政府各部门系统后台数据库大部分各不相同，有的是Oracle，有的是SQL，有的还是MySQL，有的甚至不是业界常用的数据库，就算是Oracle版本也不尽相同，只有建立政府数据共享交换平台，才能有效整合政府各部门分散异构系统的数据资源，消除“信息孤岛”现象，提高政府的信息化水平，灵活实现不同异构系统之间的数据交换、数据共享与业务协同，开展大数据在政府方面的应用，进一步发挥信息资源和应用系统的效能，提升大数据在政府业务和管理方面的科学、精准支撑作用。

政府数据实现共享交换的建议

首先，要彻底实现政府数据的开放共享，政府各信息化系统要开展顶层设计与系统规划，统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施，按照统一建设标准，逐步走上“云”端。云计算平台具有本身的特点与优势，在政府各信息化系统逐步云化之后，由于底层采用相同的平台，系统中各异构化的数据才容易整合，各信息化系统互联互通才容易实现；目前政府购买云服务的主体往往是单一部门而非政府整体，并且通常局限于服务器、存储等硬件基础设施，云应用服务涉及很少甚至没有，这不是真正意义上的云，后期无法实现跨部门的数据整合。建议当地政府可以出台购买云服务相关文件，加快推进政务云服务纵深发展，提升政务云应用的广度和深度，为政府数据的整合、开放、共享及交换奠定基础，可以从财政、安全保障及能力评估等方面予以保障。

其次，加强对政府数据共享交换的安全管理。构建政府数据共享交换的安全监管体系，由于数据共享交换的安全立法有一定的滞后性，因而应实施数据共享交换的等级保护制度，按照数据价值、数据特征等属性进行分级管理，数据共享交换相关应用的“事前”审批制度，严格落实数据脱敏、风险评估、数据流控、事态预警和应急处置等“事中、事后”监管措施。建立健全数据共享交换的考核评估机制，将数据开放、共享和交换等全生命周期的关键环节纳入监管范围，对涉及政府甚至国家利益、国防安全、公共安全、公民人身安全等关键行业领域的数据，建议由专门的管理机构进行集中监管，确保数据在规定的范围进行使用和传播。此外，还应建立适应政府数据共享交换的相关法律法规体系。

最后，建立政府数据共享交换统一平台。要实现政府各部门的数据共享与交换，必须先建立统一的数据共享交换平台，通过共享交换平台实现各异构数据库之间的数据集成，实现原有各业务系统在数据级集成，保证异构数据库之间的数据交换与共享。在建立数据共享交换平台的基础上，针对政府各部门业务系统的技术和体系结构，配置各业务系统的数据交换映射关系，形成各业务系统的应用。当平台建立好以后，业务应用可以任意扩展，添加新的共享交换数据。

如何构成数据共享交换平台

数据共享交换平台应该包括数据共享交换管理、交换共享总线、前置交换、交换桥接、接入管理子系统等功能。其涉及的信息库包括部署在前置交换系统的前置交换信息库、信息资源中心的基础信息库和共享信息库以及交换应用牵头单位的专业主题信息库。通过交换桥接子系统将部门需要交换的信息交换到前置交换信息库，在交换管理子系统的流程控制下，通过交换共享总线、前置交换子系统，把需要交换的信息定向传输到接收部门。

数据共享交换管理子系统

作为数据共享交换系统的中心管理模块，提供图形化的配置工具，实现对整个信息交换过程的流程配置、部署、执行和整个信息交换系统运行进行监控、管理。

交换共享总线

交换共享总线是数据交换的枢纽，通过交换共享总线，在前置交换系统之间构成信息交换通道，根据部署的交换流程，可实现交换信息的打包、转换、传递、路由、解包等功能。交换共享总线通过消息总线模式，实现部门前置交换信息库之间的信息处理和稳定可靠、不间断的信息传递，并提供目录注册与传输功能。

前置交换子系统

为确保各部门现有系统的运行不被资源整合所影响，保障原系统数据安全，使用前置交换子系统作为各部门与数据交换平台进行数据交换的窗口，也作为各部门业务系统与数据交换平台之间的数据流动中转站。

交换桥接子系统

交换桥接子系统是部门业务信息库与前置交换信息库之间的信息交换接口，可实现两个信息库之间的信息交换。

接入管理系统

对接入数据共享交换平台的系统进行接入管理，接入点的注册、接入点的配置、接入点的维护。

建设模式

政府数据共享交换平台作为支撑政府大数据综合应用的基础平台，由政府相关部门牵头，统一设计、系统规划，平台建设由第三方如运营商来投资、建设及运营，政府购买服务模式进行。

编辑｜张鹏 zhangpeng@bjxintong.com.cn