养老保险多轨制对不同群体的收入分配效应及公平性比较

蔡璨

内容摘要：养老保险制度由于历史原因存在制度性断裂，这种制度性断裂影响到了收入分配效应及公平性。本文使用参保率、待遇给付水平、替代率、随经济增长率等政策传导工具，探讨养老保险“多轨制”的收入分配效应。研究表明无论是覆盖面还是养老金待遇水平，亦或是养老保险替代率，都使机关事业单位职工养老保险大于企业职工基本养老保险大于新农保。

关键词：养老保险 收入分配效应 公平性

中图分类号：F842 文献标识码：A

问题的提出

随着中国经济发展取得举世瞩目成就，以效率为导向的发展战略使得不同群体之间的收入分配存在巨大不平衡性。中国已成为中等收入国家，社会保障的功能定位应该从维护社会安定和补救国民生计的工具转为调节收入分配与促进制度公平。养老保险制度作为社会保障体系最为核心的组成部分，其建设的好坏直接影响着收入分配制度改革的成效和是否有利于社会公平发展（何文炯，2011）。

中国养老保险制度从20世纪50年代初开始建立，与城乡二元社会经济结构伴随，中国养老保险制度在之后的改革与发展中也一直呈现出城乡二元结构，存在明显的制度性断裂（王思斌，2009），并延续至今。中国现行基本养老保险制度“碎片化”严重，据“单位”而划、依“身份”而设，条块林立、人群分割，具体包括：城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度等。

之前，国内外学者大都估算了养老保险制度内人群的收入再分配效应，而缺乏对包括制度外人群的全体国民的宏观收入分配效应的研究，以及不同养老保险制度间即养老保险“多轨制”（如城镇职工基本养老保险、机关事业单位职工养老保险以及城乡居民养老保险制度之间）收入分配效应的分析。事实上，养老保险制度的问题仅从制度内部本身的角度研究是不够的，还需要通过制度内外以及制度间的比较分析作更深入的探讨。因此，本文基于不同群体现行养老保险制度结构模式的差异，根据参保率、待遇给付水平、替代率、随经济增长率等政策传导工具，探讨养老保险“多轨制”的收入分配效应。

比较对象

中国现行养老保险制度“碎片化”严重，具有明显的“身份”特征（杨燕绥，2012），主要表现在两个方面：一是单位制，即不同工作单位的职工参加不同的养老保险制度，如公务员与事业单位工作人员参加机关事业单位职工养老保险制度，企业职工参加城镇职工基本养老保险制度，也就形成了人们通常所说的机关事业单位与企业单位的“退休双轨制”；二是户籍制，即城镇户籍人员与农村户籍人员参与不同的养老保险制度，城镇职工依单位不同可参与上述两种养老保险制度，城镇居民和农村居民自2011年起也可分别参加城镇居民养老保险和新型农村养老保险制度（以下简称“新农保”）。当然，有不少地方还专门为农民工等灵活就业人员建立了农民工养老保险制度，所以实际上中国的养老保险制度并非仅仅是所谓的“双轨制”那么简单，而是“多轨制”，且每种制度的制度模式并不相同，各群体享受的养老保险待遇给付水平不同，从而不同制度的收入分配效应有所差异。由于农民工养老保险不具有普遍性和代表性，且城镇居民养老保险制度从2011年才开始进行试点，相关数据不足，因此，以下着重比较分析中国企业职工基本养老保险制度、机关事业单位职工养老保险制度与新农保的收入分配效应。

不同养老保险制度覆盖面比较分析

社会基本养老保险在筹资模式上属于部分积累制，资金来源于企业和个人缴费；机关事业单位既未实行社会统筹，也未建立个人账户，而仍实行的是福利性质的退休养老制度，个人并不用缴费，其养老保险待遇给付水平与本人退休前的工资收入挂钩，属于现收现付制；新农保实行完全积累制，个人缴费完全进入其个人账户进行积累，且地方政府根据其缴费档次的不同给予相应水平的财政补贴，这部分也纳入个人账户，在此基础之上，为了体现养老保险的“保障”作用及再分配功能，中央政府还给符合条件的农村老人发给基础养老金。

养老保险制度覆盖面是决定其收入分配调节效应的基石，一般而言，覆盖面越广，调节效应越好，制度公平性越强；反之，收入分配调节效应越差，制度公平性越弱（许志涛，2013）。不同养老保险制度参保人数如表1所示。

从表1中可以明显看出，我国机关事业单位职工参加养老保险的人数近几年增长非常缓慢，基本维持在2100万人左右，这主要是因为机关事业单位职工养老保险制度早已成型，参保人群比较稳定，且覆盖率已达到了很高的水平，基本实现了全覆盖；城镇企业职工参保人数呈现出明显的逐年上涨趋势，这主要是因为我国城镇职工基本养老保险制度正处于逐步完善阶段，也从侧面反映了仍有很大一部分企业职工未被城镇职工基本养老保险制度所覆盖，扩面工作还将任重道远；新农保参保人数大幅增加，远远高于城镇职工基本养老保险制度，主要源于新农保于2009年才开始试点，同时也说明了新农保制度受到了很多农民的欢迎，取得了很大的进展，但也说明了目前覆盖率还相当有限，有较大的上升空间。由此可见，现行养老保险的覆盖率从大到小依次为机关事业单位职工养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度和新农保。换言之，由于“身份”不同导致养老保险制度覆盖面的差异，且进入制度覆盖范围的时间存在先后，这实际上造成了不公平，形成了不同人群参加养老保险制度的起点不公。

不同群体养老保险待遇水平比较分析

从表2中可以看出，在2000-2004年5年期间，机关事业单位退休人员年均养老金水平呈现出明显的上升趋势，从2000年的9481元增加至2004年的14374元，年均增幅高达11.71%；城镇企业退休人员年均养老金虽然也呈上升趋势，但仅从2000年的6531元增加至2004年的8030元，年均增幅仅为5.38%。因此，在这期间，机关事业单位与企业退休人员之间的养老金水平差距越来越大，到2004年高达1.79倍。为了抑制差距的进一步扩大，自2005年以来，国务院每年都大幅上调企业职工的基本养老保险待遇给付水平，企业退休人员的年均养老金水平从2005年的8727元上升至2013年21281元，年增幅高达11.78%，而机关事业单位退休人员的年均养老金水平从2005年的15043元上升至2013年28493元，年增幅为8.31%，尽管低于企业退休人员的年均养老金增幅，但两者的养老金差额依然呈逐渐拉大趋势，从2005年的6316元上升至2013年的7212元，不过这种差距拉大的幅度较之前明显放缓了，2000-2004年间两者差距的年均增幅为25.03%，而2005-2013年间两者差距的年均增幅仅为1.67%。可见，国务院通过对企业职工基本养老保险待遇给付水平的连续上调，在一定程度上提高了企业退休人员的生活水平，有效减缓了机关事业单位与企业退休人员之间的养老金差距拉大的幅度，从而使两者的年均养老金比值从2004年的1.79下降至2013年的1.34。尽管如此，但并没有完全实现养老金待遇调整的目标，即缩小不同群体之间的养老金差距。而且，随着机关事业单位绩效工资改革逐步推进，机关事业单位退休人员待遇也可能会大幅度提高，从而致使养老金差距再次被拉大，形成新的不公。因此，仅仅从养老保险待遇调整政策入手无法从根本上缩小不同群体之间的养老金差距，要从根本上解决这一问题亟需改革优化养老保险制度，消除制度“碎片化”。

实际上，中国养老保险制度的不平衡性不仅仅体现在城镇企业与机关事业单位之间，更表现为城乡之间的养老金待遇差距。在中国，农民基本养老保险长期得不到重视，新农保于2009年才开始试点，这也标志着农民养老保险问题从2009年开始受到国家的高度重视。然而，新农保的保障水平远不如城镇企业职工养老保险水平，就更不能和机关事业单位职工的养老金水平相比了。2013年，城镇企业职工养老保险水平为新农保水平的36.8倍，与城镇企业职工养老金待遇上调幅度基本相当。当然不可否认的是，这种差异源于城乡参保者的缴费差异，但这仅是部分事实。财政对企业职工基本养老保险的大量补贴远远高于新农保，从而进一步拉大了城乡之间的差距。这些情况都反映出中国养老保险不仅未能给高风险的农村居民提供应有的保障，反而拉大了他们与城镇居民的差距，形成了逆向再分配。

不同群体养老金替代率比较分析

养老金替代率指劳动者退休后所获得的养老金待遇给付水平与其在职时工资收入的比值，是比较劳动者退休前后生活保障水平的重要指标，根据国际经验，养老金替代率大于70%，则可维持退休前生活水平；在60%-70%之间，则可维持基本生活水平；若低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降（唐小飞，2010）。由于个体养老金替代率有所差异，所以这里研究的为平均替代率，即退休劳动者人均基本养老金与当期在岗职工平均工资收入的比值。中国不同群体养老金替代率如表3所示，在2000-2013年期间，城镇企业离退休人员养老金替代率呈现出明显的下降趋势，从2000年的69.69%下降为2013年的43.02%，而且从2004年以后就一直位于50%以下，也就是说，城镇企业职工退休后的生活水平较退休前有大幅度的下降。机关事业单位离退休人员养老金替代率虽然也呈下降趋势，但是远远高于企业职工，且一直维持在55%以上，足以维持其基本的生活水平。由此可见，机关事业单位与城镇企业职工离退休人员养老金替代率虽然都在下降，两者之间的差距有所收窄，但即便如此，2013年仍相差近13个百分点。此外，机关事业单位职工在职期间并不需要缴纳养老保险费，且其工资收入显著高于企业职工。换言之，工资收入越高的机关事业单位职工，不仅无需缴纳养老保险费，而且其养老金替代率远远高于工资收入相对较低，且需要个人缴费的企业职工，这明显有违养老保险制度的公平属性，反而造成了养老保险的逆向收入分配。

新农保于2009年才开始试点，所以这里只能测算其2010和2013年的替代率。由表3可知，即便是农民以最高的缴费档次（每年缴纳500元）进行参保，其2013年的养老金替代率也仅仅为29.92%，与城镇企业离退休人员养老金替代率还有14多个百分点的差距。更何况由于我国大部分农民收入水平偏低，所以基本都按最低的缴费档次（每年缴纳100元）进行参保，这样城乡之间的养老保险待遇给付水平差距就更大了。可见，中国现行养老保险制度间的公平性严重缺失。

此外，从表4中可以看出，在2001-2013年期间，我国养老金支出水平年均增长率普遍低于其工资收入与GDP年均增长率，尤其是农村居民。可见，在中国经济高速发展的过程中，退休人员尤其是农村老人并没有完全享受到其发展带来的成果。

总而言之，养老保险制度并非仅仅呈现出人们通常所谓机关事业单位养老保险制度与企业职工基本养老保险制度的“二元”局面，而更应该是加上新农保的“三元”局面，无论是覆盖面还是养老金待遇水平，亦或是养老保险替代率，都是机关事业单位职工养老保险大于企业职工基本养老保险大于新农保。造成这一局面的根源在于中国养老保险制度的碎片化，当然我们不可否认，这样的制度有一定的历史合理性，但随着经济的快速发展，中国已步入中等偏高收入国家行列，其养老保险制度的主要职能是调节收入分配，缩小不同群体尤其是城乡之间的养老金待遇差距并使其维持在一个合理的水平，使全体社会全员共享经济社会发展成果，而不应在缩小城镇内部群体养老金待遇差距的同时，反而扩大了城乡之间的养老金待遇差距。因此，当前不仅需要上调城镇企业职工基本养老保险待遇，更需要大幅提高农村居民的养老保障水平，而要从根本上解决这一问题，则亟需改革优化养老保险制度，消除制度“碎片化”。

政策思路与对策建议

（一）政策思路

在现阶段和未来相当长的时期内，要全面发挥养老保险的收入分配调节功能，必须明确指导思想，理清思路。第一，要用公平、正义、共享的价值理念指导建设中国养老保险制。消除群体歧视，将群体之间的养老保险待遇差距控制在合理的范围内；要求相关利益主体充分参与到养老保险制度的监管过程；要求养老保险待遇与经济增长相挂钩。第二，明确养老保险目标定位：一是免除所有国民老年后顾之忧，满足老年人的基本生活需求；二是追求并维持社会公平（许志涛，2004）。

（二）对策建议

统筹城乡养老保险，推动不同人群的各类养老保险制度的整合与衔接，实现养老保险制度体系的一体化发展，防止制度分割带来的起点不公。建议加快落实机关事业单位养老保险制度与企业养老保险制度并轨，实现全国统一的筹资模式、缴费标准和给付水平，加强不同制度资源的整合，平衡机关事业单位与企业之间的分配关系。当务之急需要规范机关事业单位人员的工资制度，取消各种“小金库”，实现其收入阳光化、透明化，使其履行相应的缴费义务，逐渐实现工作年限相同、职称等级相近的企业职工与机关事业单位职工养老金水平保持基本一致（郑功成，2011）。统筹城乡养老保险，在全国实现城乡居民基本养老保险制度可衔接，养老保险关系易转移的制度平台、资金平台和技术平台，逐步实现城乡居民进入城镇职工养老保险，按基础养老金和个人账户分别转入，通过地方养老金调节差异，最终实现养老保险制度体系的一体化发展。

参考文献：

1.何文炯.“十二五”社会保障主题：增强公平性和科学性[M].社会保障研究，2011

2.王思斌.断裂与弥合：社会转型与保障制度建设[J].中国行政管理，2009（9）

3.杨燕绥.中国养老金结构亟待变革[J].中国改革，2012（4）

4.许志涛.养老保险对初次分配的调节机制探析[J].中国劳动，2013（9）

5.唐小飞.重庆市基本养老保险替代率问题研究[D].重庆大学硕士学位论文，2010

6.许志涛.养老保险调节收入分配的作用机理及效果研究[D].西南财经大学博士学位论文，2004

7.郑功成.中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）[M].人民出版社，2011