PPP项目综合打包整体开发的探讨——以湖北省武汉市新洲区新城镇建设PPP项目为例

●魏伟

PPP项目综合打包整体开发的探讨
——以湖北省武汉市新洲区新城镇建设PPP项目为例

●魏伟

近年来，湖北省武汉市新洲区以诚信合作为基石，竭力营造良好的投资环境，积极探索非经营性项目、准经营性项目和经营性项目综合打包整体开发模式，取得了一些实效。笔者以新洲区新城镇建设PPP项目为例，对PPP项目综合打包整体开发的经验做法，存在的困难和问题，以及如何解决好这些问题进行了调研。

PPP项目 项目打包 整体开发

政府和社会资本合作（PPP）是管理模式的创新，也是思想观念的变革。推行PPP模式可以减轻地方政府财政压力和融资压力，有效控制地方政府债务，是保持经济平稳较快增长的重要举措。近年来，湖北省武汉市新洲区以诚信合作为基石，竭力营造良好的投资环境，积极探索非经营性项目、准经营性项目和经营性项目综合打包整体开发模式，取得了一些实效。2015年9月8日，新城镇建设PPP项目在新洲区双柳街隆重举行开工典礼，标志着项目成功落地。笔者以该项目为例，对PPP项目综合打包整体开发的经验做法，存在的困难和问题，以及如何解决好这些问题进行了调研。

一、项目基本情况

（一）项目背景

新洲区地处武汉市东北部，是唯一一个与武汉市中心城区不接壤的新城区，沿江经济带包括阳逻经济开发区、阳逻街、双柳街、仓埠街（以下简称“一区三街”），其中阳逻港是武汉新港的核心港区。“一区三街”是全区经济发展的龙头，特别是近几年发展迅猛，工业产值实现倍增，人口密度不断增大。新洲区既面临着基础设施薄弱、项目多、任务重的发展难题，又面临着地方债务压力大、融资难的困惑。如何突破资金瓶颈、破解资金难题、解决“钱从哪里来”的问题赤裸裸地摆在了新洲区委、区政府的面前。

（二）项目招商

该区在项目推介和招商过程中发现,社会资本对盈利预期值高的项目，如自来水厂、污水处理厂等经营性、准经营性项目表现出了强烈的投资意愿，主动上门洽谈的投资人络绎不绝。但是，对市政道路、管网、环境修复、河道清淤等非经营性项目，投资人根本不感兴趣。依据国家颁布的PPP相关法规，新洲区委、区政府抢抓机遇，果断决策，将经营性、准经营性、非经营性项目综合打包成新城镇建设PPP项目，面向社会公开招标。

（三）项目概况

新城镇建设PPP项目实施主体是武汉阳逻经济开发区管委会，项目总投资概算50.668亿元，建设周期3-5年，项目由供水工程项目、污水处理工程项目、市政设施类项目等三类共计34个子项目构成，包括一座规模50万吨/天的自来水厂、一座40万吨/天的污水处理厂，以及雨污分流管网、河湖连通、环境修复、城市景观、湿地建设及改造、市政道路建设等。

（四）项目展望

项目建成后，能够提高“一区三街”的可持续发展能力，能够满足区域内产业发展和居民生活需求的城市功能配套，能够培育高品质的税源基地，增强新洲区宜工、宜商、宜居的区域价值，能为新洲区经济发展、招商引资创造良好的投资环境，将极大地提升阳逻港口新城的城市品位。

二、新洲区PPP项目的做法与措施

在实践中，新洲区以“既能化解政府债务风险，又能使社会资本获得长期稳定期包含前期准备不充分的27个子项目；一期建设期内，政府方配合SPV公司完成二期建设项目的前期准备工作。

七是大小合同先虚后实。双方充分体现合作诚意，在合同的谈判阶段讲究效率，注重现实，着眼长远，先对边界清晰、权责明确的条款签订整体合作协议，如交易结构、融资方案、监管架构、违约处理等内容。双方在协议中约定：整个项目分成3类，即供水工程项目、市政设施类项目，污水处理工程项目，分别采用BOT、BLOT和BOT运作方式；根据这三类项目的性质、特点和建设需求，后期再分别进行谈判，签署3个子合同，进一步细化双方在子项目中的权利和义务。

八是主动参股一票否决。为确保政府对SPV公司监管有力，防止国有资产流失和风险向政府转移，政府方主动参股，指定出资代表持有SPV公司20%股权，社会资本方持有SPV公司80%股权。双方在协议中约定，政府方在SPV公司中不承担融资风险，也不提供任何担保。双方在公司章程中明确：项目公司的重要事项，如增减资、合并、分立、解散、修改公司章程、重大资产处置、重大融资、重大对外担保行为、影响社会服务的事项等，政府方享有“一票否决权”。

三、项目推进中出现的问题分析

开展PPP工作一年来，新洲区坚持在学中干、干中学，取得了一定成绩，但是在项目推进过程中也存在着一些问题和困难。

一是前期准备不充分。新城镇建设PPP项目包中有27个子项目都存在前期准备不足、项目论证不充分的问题，导致在编制项目实施方案和项目谈判上花费很多时间，影响了整体进度。

二是操作程序不规范。该项目的发起方是政府，实施机构是武汉阳逻经济开发区管委会，按照国家财政部印发的操作指南要求，实施机构在编制项目实施方案前，应该先完成项目识别阶段的准备工作。

三是部门职责不明细。虽然区政府办下文明确了区发改委、区财政、项目实施机构以及行业主管部门的职能职责，但在工作中依然存在部门间相互观望、推诿扯皮的现象，项目推进效果差强人意。

四是项目打包不科学。新城镇PPP项目涉及的范围大、领域广，有的子项目开工了，有的只有建设规划，有的只是空中楼阁，后期不确定因素多。如遇区域收益，还要保证公共利益最大化”为工作目标，不冒进、不贪快，量力而行，试点先行，稳步推进。

一是加强组织制度建设。成立新洲区PPP项目管理协调领导小组，由区长挂帅担任组长，领导小组办公室设在区财政局，并筹建了武汉市新洲区政府和社会资本合作（PPP)中心。参照国家相关文件，结合该区实际，制定了《新洲区PPP项目实施流程》等四项规范性文件，政策指导进一步具体化，确保每个操作环节有章可循。

二是考察培训探索经验。他山之石，可以攻玉。在项目实施前，区PPP领导小组办公室分别考察学习了湖北省老河口市财政局和安徽省安庆市住建委的成功做法，尤其学习借鉴了安庆市外环北路纯公益性PPP项目的相关经验。同时，以区委中心学习组的形式，组织高层次、大规模的培训，邀请了国家发改委、财政部PPP示范项目评审专家亲临授课，提高培训效果。

三是科学选项先行先试。对近年来政府投资项目库进行全面甄别清理，筛选适合PPP模式的项目纳入区PPP项目库，并按照PPP模式进行培育开发和项目转化。被列入该项目包的34个子项目具有盈利预期较强、前期工作较成熟等特点，通过先行先试，边研究边推进，边总结经验。

四是理性选择投资伙伴。区别于传统政府投资，PPP项目在投资方引入社会投资人，针对大型公益性、综合性PPP项目建设，需要社会投资人具备相当的资金规模和融资能力。在投资伙伴的选择上，都经过前期的详细考察和研究，结合融资风险和企业综合实力等因素，选择的意向投资人均为大型央企。

五是遴选专业咨询机构。通过发布征集公告、资格审查和综合评价等途径，建立了新洲区PPP项目专业咨询服务机构库，首批入库机构11家。专业咨询服务机构能够为项目的财务测算、法律法规、工程造价等方面提供技术支持，在PPP项目顺利推进中起到关键支撑作用。

六是整体包装分步实施。为了保障成熟子项目早日开工，又要为前期准备不充分的子项目预留准备时间，项目实施机构在项目包通过物有所值评价（VFM）和财政承受力论证后，在编制项目实施方案时明确：项目建设分成2期，总建设期3-5年；一期包含7个具备开工条件的子项目，建设期1-2年；二发展规划出现重大调整，不排除政府和社会资本发生合同纠纷的可能。

五是组织协调不流畅。自项目发起以来，工作推进比较顺利，但在双方代表及律师进行重大事项讨论时，区领导或项目专班组长出现过缺席。如果涉及核心商务条款谈判或修改，不能现场拍板作出决策，势必影响工作效率。

六是实战经验不丰富。虽然PPP模式早已出现，但对很多地方政府而言还属于新模式、新课题，仍然处于探索阶段。新城镇建设PPP项目是该区面向社会推出的首个PPP项目，而且是个项目包，操作起来难度较大，项目专班在推进过程中放不开手脚，工作不敢大胆创新。

七是财政收支不平衡。国家财政部规定，地方政府每年全部PPP项目的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。但是，一般公共预算支出主要用于民生发展、社会保障、科教文卫、行政管理等方面，而大部分县（市、区）级政府一般公共预算收入都小于一般公共预算支出，每年财政都有缺口。如果政府再挤出10%向社会资本购买服务，财政压力无疑会更大。

四、思考与建议

针对调研发现的困难和问题，笔者从县（市、区）级财政部门和PPP项目工作一线的视角，浅谈几点思考与建议：

第一，前期准备是重点。磨刀不误砍柴工，无论是政府发起还是社会资本发起的项目，都要做好前期准备工作，包括立项、可研、环评、初步实施方案、项目产出说明等，还要对项目进行充分论证，对通过物有所值评价（VFM）和财政承受力论证的项目再进行策划和包装。

第二，合理选项是难点。不是所有的项目都适合PPP模式，要及时从存量项目、新建项目、改扩建项目中遴选出适合做PPP模式的项目，纳入PPP项目库，成熟一个，推出一个。特别是在经济欠发达、财政保障能力非常有限的地区推行PPP模式，要多选择经营性项目。

第三，充实经验是要点。闭门造车不可取，纸上谈兵更不可取，要采取请进来、走出去的方式，深入学习宣传PPP有关知识和政策，确保PPP项目的参与者、管理者、监督者都能真正掌握PPP精髓，吃透内涵实质，熟悉运作规则。要在探索中研究，在实践中琢磨，边学边干，确保在PPP项目实施中少走弯路。

第四，聘请高参是抓手。专业人做专业事，可以保障资源配置最优，产业效益最大。专业咨询服务机构能在财务测算、法律法规、工程造价等方面提供专业技术支持，尤其是在合同拟订、商务谈判等方面能发挥重要作用。一个好的专业咨询服务机构能为项目的顺利推进起到事半功倍的作用。

第五，顶层设计是关键。一是实施主体要明确。实施主体就是项目的牵头单位，工作不能推诿，负责项目的准备、采购、监督、移交等工作。二是专班队伍要精干。项目专班人不在多，而在精，人多了反而会人浮于事，互相推诿。三是部门职能职责要细化。PPP模式与传统的政府投资建设模式区别很大，各行业主管部门要达成广泛共识，进一步细化职能职责，齐抓共管，整体联动，逐步建立政府组织领导、实施机构牵头主导、PPP专门机构监督指导、相关部门主动参与的工作机制。

第六，规范操作是核心。国内外经验表明，PPP模式的核心就是要操作规范，PPP项目成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”，流程、制度、合同执行或落实不到位是导致项目失败的最大原因。要从源头把控，不产生额外的风险，极力避免出现操作步骤倒置的情况。

第七，土地增值是依托。当前，全国各地都在大力推进新型城镇化建设，资金来源主要还是依赖于土地财政。对纯公益性PPP项目，如市政道路、环境修复、河湖连通、城市景观等，在做项目经济测算和财政承受能力论证时，要充分测算项目建成后周边土地的增值空间，利用土地出让净收入，特别是商业用地的土地出让净收入来覆盖政府向社会资本购买服务的费用，不足部分再用10%的一般公共预算支出来弥补。特别是在经济不发达地区，唯有依托土地增值，综合打包的PPP项目才能推得动。■

（作者单位：湖北省武汉市新洲区财政局）

1.吴孝灵、周晶、彭以忱、段庆康.2013.基于公私博弈的PPP项目政府补偿机制研究[J].中国管理科学，S1。

2.杜亚灵、闫鹏.2014.PPP项目中初始信任形成机理的实证研究[J].土木工程学报，4。