夯实现代财政制度基石——财政部全面推进财政部门内部控制建设综述

●本刊编辑部

夯实现代财政制度基石
——财政部全面推进财政部门内部控制建设综述

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编者按：为深入贯彻落实党中央关于构建权力制衡机制指导思想，全面推进财政部门内部控制建设，2015年12月4日，财政部出台了《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》（财监〔2015〕86号，以下简称《意见》）。《意见》不仅从内部控制的组织领导、制度体系建设、执行机制、信息化建设，以及宣传教育等方面提供了指导意见，还为各级财政部门内控建设进程设定了“时间表”；同时，鼓励各地区进行差别化探索，支持先行先试。本期专题既全方位解读文件精神，系统梳理财政部门推进内部控制建设历程；又特别介绍了辽宁省财政厅、江西专员办在构建财政部门内部控制体系中的典型做法与经验，为各级财政部门推进内部控制体系建设提供借鉴与参考。

近日，《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》下发，为各级财政部门内部控制建设提供了全面指导。有别于企业内部控制，政府内控建设复杂得多，也缺乏直接经验指导，《意见》对各级财政部门的指导恰如“及时雨”。一年多来，在财政部的带头推进下，财政部门内部控制体系建设取得了初步进展。

内控历程回顾：一场自上而下的制度变革

内部控制源于西方国家企业管理制度中，意在防控各类企业管理风险，提高内部管理水平，是现代企业管理的重要手段。回顾我国企业内部控制基本规范出台历程，财政部作为牵头部门发挥了重要作用。而此次《意见》出台，被认为是财政部门在政府部门中带头推进内控工作的重要举措。财政部门内部控制建设，既是落实依法治国的具体化措施，也是一场自上而下的财政管理制度变革。

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”这一提法，将政府内部控制作为依法治国的重要组成部分。

其实，早在十八届四中全会之前，财政部就已经着手推进政府内部控制建设。2014年10月8日，财政部颁布了经财政部党组会议和部长办公会议通过的《财政部内部控制基本制度（试行）》（财办〔2014〕40号），该文件自2014年11月1日起正式实施，标志着财政部门内部控制工作全面启动。

2014年10月30日，财政部内部控制委员会成立，由财政部党组书记、部长楼继伟兼任主任，张少春副部长、刘昆副部长兼任副主任，在监督检查局设立内控办，监督检查局局长吴奇修兼任主任；同时，在各单位设置内控管理岗和内控管理联络员。财政部内部控制组织管理架构迅速构建。

一个月后，财政部内控委召开第一次全体会议，审议并原则通过《财政部内部控制委员会议事规则》和法律、政策、预算编制、预算执行、公共关系、机关运转、信息系统管理、岗位利益冲突等八个专项内部控制办法。会议同时提出要求，抓紧修改出台八个办法，推进财政部内单位内控操作规程制定，加强专员办内控建设，抓好内控制度办法的培训工作。

11月5日，财政部召开落实党风廉政建设主体责任暨实施内部控制工作会议，专题部署落实主体责任和实施内部控制工作。

在当年12月份的全国财政工作会议上，楼继伟部长明确要加快内部控制建设。他指出：“尽快研究建立和实施内部控制制度，牢固树立内控理念，引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中，增强财政部门落实党委政府决策部署的执行力，有效防范各类业务风险，确保财政干部廉洁和财政资金安全。”

2015年伊始，财政部监督检查局内控办会同部内有关牵头单位，针对政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险、法律风险、公共关系风险、机关运转风险、信息系统管理风险和岗位利益冲突风险等八类风险，发布实施了八个专项内部控制办法；并组织财政部内各单位在《财政部内部控制基本制度（试行）》和八个办法的基础上，拟订本单位的内部控制操作规程，进一步细化和健全财政部门内部控制制度体系。

1月20日，财政部监督检查局（内控办）下发《关于拟订内部控制操作规程有关问题的通知》（财办监〔2015〕1号），全面启动财政部内各单位二级流程梳理和内部控制操作规程拟订工作。

1月21日，财政部监督检查局（内控办）下发《关于起草〈专员办内部控制办法（试行）〉的通知》（财监便〔2015〕1号），组织北京、上海、浙江、青岛、河南、湖北、甘肃等专员办启动了《专员办内部控制办法（试行）》的起草工作。

4月27日，财政部内控委召开2015年第一次例会，研究部署内控工作，提出进一步加强财政部内控工作的举措，要求各专员办结合本办实际和即将印发的《专员办内部控制办法（试行）》研究制定本单位内部控制操作规程。

7月29日，财政部内部控制委员会召开第二次全体会议，会议明确财政部内各单位领导班子和“一把手”对本单位内控工作负总责，并研究部署了进一步加强财政部内控工作的举措，要求抓紧推进内控信息化建设。

10月23日，信息网络中心、监督检查局（内控办）牵头组织召开了财政部内部控制管理系统建设启动会，正式启动内控管理系统建设工作。

12月4日，财政部出台《关于加强财政内部控制工作的若干意见》（财监〔2015〕86号），为全面推进财政部门内部控制建设提供指导意见，要求省级财政部门须于2016年上半年，市、县财政部门须于2016年年底全面完成内部控制制度的建立和实施工作。

12月29日，财政部内部控制委员会召开2015年第三次全体会议，会议肯定了2015年财政部内控建设取得了明显成效，并进一步指出，要将内控工作贯穿于2016年乃至“十三五”期间财政改革和发展的全过程。

一年多来紧锣密鼓的推进，特色鲜明的财政部门内部控制度基本建立，财政干部的风险意识和责任意识显著加强。这场自上而下的内控制度建设取得初步成效，为现代财政管理制度奠定了基础。

《意见》解读：全力构建财政部门“防火墙”

完整的内部控制体系包括三个层次：《内控基本制度》、根据《内控基本制度》制定的专项风险管理办法、各单位内部控制操作规程。目前，《财政部内部控制基本制度（试行）》和政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险等8个专项内部控制办法已经先后发布，各单位具体的内部控制操作规程正在积极探索构建中。

《意见》的出台正当其时，为指导地方财政系统加强内控制度建设和执行体系建设理清了思路和认识迷雾。文件分别从财政内部控制建设组织领导、制度体系建设、执行体系建设、信息化建设和宣传教育等方面提出了指导意见，具有较强的指导作用。

在组织领导方面，《意见》明确“领导班子尤其是主要领导要亲自部署、亲自推动、亲自过问、亲自督办”，并提出成立内控委员会和确定内部控制联络员，通过层层传达，抓好落实。在内控体系建设方面，明确要求各地财政部门“要科学制订符合本单位实际情况的内部控制办法和操作规程”，特别是要深入梳理预算编制、预算执行等财政业务重点领域和主要流程，抓住重要环节和控制节点，开展业务和廉政风险防范。在确保制度执行方面，明确建立及时有序的风险事件应对机制、公平有效的内部控制考评机制、严格的检查问责机制，并强化结果运用。在信息化建设方面，以内部控制信息化来加强流程控制，实现过程留痕、责任可追溯，进而实现财政管理的信息化、程序化和常态化。在宣传教育方面，要引导财政干部树立正确的权力观，适应内部控制新常态，让内部控制理念深入人心。

此外，《意见》还进一步明确了推进地方内部控制建设的时间进程：省级财政部门须于2016年上半年全面完成，市县财政部门须于2016年年底全面完成内部控制制度的建立和实施工作。同时，财政部鼓励各地结合当地实际和“十三五”规划，进行差别化探索、创新发展，支持先行先试。

《意见》强调，各级财政部门要结合财政自身业务特点，在“三突出”上做好文章：一是突出关键，重点聚焦于财政政策拟定、预算管理等财政重点领域和重要环节，针对重要流程和控制节点实施有效的内部控制；二是突出制衡，在财政预算管理、资金分配等核心业务流程建立决策、执行、监督相互制约和相互协调的财政权力约束机制；三是突出权责对等，建立与财政业务及管理相适应的授权管理体系，科学分配权力，审慎确定权限，确保各岗位人员行使的权力要与承担的责任相一致。

以内控建设为契机，全力提升财政管理水平

在财政部的全面指导下，各地财政部门围绕贯彻落实党的十八届四中全会精神，结合实际积极构建适合本系统的内部控制基本制度规范，通过督查和自查认真抓落实，进一步优化内部控制流程，以此为契机，全面提升财政内部管理水平。

围绕财政部下发的《财政部门内部控制基本制度》、八个专项内控办法及《专员办内部控制基本制度（试行）》，各地纷纷展开探索，不断完善内控管理体系，体现了制度创新性。如广西财政厅成立了内部控制委员会和内控办，积极组织督促有关处室研究起草专项风险防控管理办法，组织专家对八类专项风险防控管理办法开展审核的基础上印发了八类专项风险防控管理办法。目前柳州、梧州、北海、防城港、贵港、玉林等6个市的财政局已相继出台了内部控制基本制度，成立了组织机构；部分县财政局的内部控制基本制度也进入了审核审批环节，广西财政部门内部控制建设工作有序推进。

再如，浙江专员办从内控操作规程、业务监管实施办法、具体业务处理办法三个层次构建风险全覆盖、责任全落实的内控体系。以操作规程为内控体系总纲，全面覆盖业务流程，确保风险防控措施落实到全体岗位和人员；以实施办法为内控体系主体内容，把专员办领导约谈与监督检查作为服务事前事中日常监管的重要手段，推进业务转型，提升监管成效；以《浙江专员办预算收入退库差错事项处置操作办法》、《浙江专员办送审资料管理暂行办法》等具体业务处理办法为内控体系重要补充，实现360度无死角的内控要求。目前该办已基本做到对监管事项、业务过程、岗责人员的全覆盖，形成时时谈内控、事事走流程、人人防风险的工作局面，确保了风险基本可控、业务顺利运转。

又如，安徽专员办在《专员办内部控制基本制度（试行）》基础上细化增加了1个章节、17个子项目。制定了《“一行三局”预算监管操作过程（暂行）》，修订印发《驻皖中央预算单位财政监管操作办法（试行）》，草拟《中央财政城乡居民基本医疗保险补助资金审核监督操作规程》等4项审核工作操作规程；印发《安徽专员办贯彻落实党风廉政两个责任的实施意见》等4个办法，明确相关责任，消除风险隐患。

为确保内部控制制度更好地落实，安徽专员办、江苏专员办在内控建设中强调过程控制，确保全程留痕。对所有业务工作各流程环节经办人员做到全程留痕、全程监控、可查可追溯，确保整个工作条理清楚、责任明确、有据可查，为岗位风险的识别、控制、监督、问责等提供原始依据。

新疆专员办结合实际，将内部控制与完善制度建设相结合、与专员办工作转型相结合、与落实中央八项规定相结合、与“三严三实”教育相结合。一方面，根据内控制度的要求结合转型后工作内容的变化，对该办相关的制度进行修订、补充，不断完善制度建设；另一方面，将内部控制与廉政建设紧密结合，以内控建设成果检验反腐倡廉成效。

不仅如此，江苏、江西、湖南、甘肃专员办还组织开展内部控制督查和自查，确保内控制度落到实处。江苏专员办认真组织开展对全办各处室履职情况的内控督导检查，对照财政部内控流程，要求各责任处室逐一核对查证，并对所查问题进行立即整改；江西专员办专门组织各处室负责人成立内部控制自查小组，对2015年以来所有风险事件进行自查；湖南专员办监督检查处牵头组织各业务处室开展了内部控制风险事件的自查和评价；甘肃专员办认真组织开展了对全办各业务处2014年部分审核审批事项财政监管履职情况的内控检查，检查面达60%。

营造内控文化，充分发挥个体积极性

制度的关键在落实，使内部控制理念深入人心，才是最好的执行力。虽说财政部门内部控制体系建设是一场由财政部推广至各级财政部门的自上而下的管理改革，其制度框架从基本制度到实施办法，再到具体操作规程，逐层细化落实。但在具体执行中，应遵循自下而上、层层有落实的原则，让内部控制建设落实到财政岗位上的每一位干部职工。这是因为，只有调动全体员工积极性的制度设计，才是优良的制度，才能充分彰显制度的优越性、合理性。

而作为制度执行的个体，更要深知其对岗位的具体认知，以及在岗位上的履职情况关系到整个制度的健全与完善，特别是财政部门内部控制制度建设。作为岗位的履职主体，其对岗位的认知度与对岗位风险点的把握比其他任何人都清楚。为此，调动起每一位员工参与到内部控制制度设计中是十分有必要且可行的。

在全面深化改革背景下，个人的力量并不是渺小的，作为改革的个体，同样可以根据岗位特点为制度优化提供可供参考的意见和建议。在这方面，河北专员办、安徽专员办、河南专员办落实内部控制建设的举措为我们提供了参考。河北专员办通过开展“内控建设”大讨论，对各项制度、内部流程进行全面梳理，紧密结合实际工作查找关键环节；安徽专员办在制定内控操作规程中，广泛号召干部职工开展内控大讨论，对原来的老制度展开“废、改、立”，强化了干部职工对内控的认识；河南专员办组织全办深入学习内控制度，开展“我为内控献建议”大讨论活动，收集建议60多条，效果十分明显。

制度设计的更高层次含义是形成一种制度文化，使个体成员自觉主动地将制度执行贯穿于日常行为中。为此，倡导和推进内控文化建设，营造良好的内控文化氛围十分有必要。内控文化既有制度的硬性规定，也有融入日常工作与生活的点滴宣传与意识培养。所幸，在全国财政部门内部控制建设中，内控文化建设并没有被忽视，而作为一种机关管理文化受到部分专员办和财政部门的推崇和重视。

广西财政厅在办公楼一楼显著位置张贴内部控制建设宣传板报，宣传内部控制相关政策和知识，并通过政务微信及时向社会公众发布财政厅内部控制建设的进展和成效，为内部控制建设营造了良好的内部环境和社会氛围；陕西省财政厅要求各位财政干部牢固树立内控理念，尽快实现由“要我内控”到“我要内控”的理念转变，将内控意识贯穿于日常工作中，有效防范各类业务风险。

安徽专员办依托该办廉政教育平台搭建内控教育平台，强化学习。在全办营造内控文化氛围，积极培育符合自身特点的内部控制文化，使内控意识和内控文化渗透到每一位干部职工思想深处，使内控成为每位职工的自觉行为。

这些化被动执行为主动建言，强调内控文化内涵建设的举措，能够有效促使内部控制成为一种自觉和必然的行为准则。通过文化氛围、制度引导，使每一位工作人员主动思维，积极查找和防范自身岗位中存在的风险点，进一步细化责任落实，必将更加有效地确保制度落到实处。■