抬头看路与埋头拉车——对财政监督改革的几点思考

●丁守生

抬头看路与埋头拉车
——对财政监督改革的几点思考

●丁守生

本文试图从哲学层面，提出“抬头看路”与“埋头拉车”的关系问题，以期对做好财政和财政监督工作有启迪作用。“抬头看路”，就是说要有战略思维、把握好工作方向，不做无用功，克服工作的盲目性与低效率。“埋头拉车”，就是要有具体的路径、重点、方法，注重抓好落实。拙文以党的十八届三中全会、四中全会和“十三五”规划建议为指引，首先从宏观层面阐述了“十三五”时期财政面临的环境与任务，是谓“抬头看清路”。在此基础上，为服务财政改革、推进财政管理，更好地发挥财政的职能作用，全面分析了财政监督存在的主要问题，从技术层面阐明探索财政监督改革的主要内容、方法，充分发挥财政监督的作用，实现在清晰正确的道路上“埋头拉好车”。

财政监督 改革 思考

“抬头看路”，就是说要有战略思维、把握好工作方向，不做无用功，克服工作的盲目性与低效率。“埋头拉车”，就是要有具体的路径、重点、方法，着力抓好落实。正确认识“抬头看路”与“埋头拉车”的关系问题，对做好财政和财政监督工作富有启迪作用。

财政的前路在哪里？怎么才能看清、看准这个“路”？党的十八届三中全会《决定》指出，财政是国家治理的基础与重要支柱，建立现代预算制度、税收制度、政府间财政关系是建立现代财政制度的主体内容。四中全会和“十三五”规划建议，对依法理财、依法治税、建设法治中国和深化财税体制改革、全面建成小康社会也作出明确规定和制度要求。指明了做好 “十三五”和今后财政经济工作的方向。

谈论财政监督改革，必须全面了解财政监督面临的社会环境与市场环境。近年来国际经济形势与国内社会环境与市场环境，与十多年前相比，发生了很大的改变。当前，我们正处在经济转型升级、结构深度调整、发展动力生成转换的“潜移默化、酝酿蓄积”期。财税改革任务繁重、财政收支压力增大。财政监督也面临着全新的环境，肩负着落实新 《预算法》、服务财税体制改革、优化财政管理、提高财政整体管理效能的全新使命。财政发展的新形势、财政监督面临的新任务，要求我们必须有全新的谋划，正确处理好“抬头看路”与“埋头拉车”的关系。

一、对财政监督现状的分析

在社会主义市场经济条件下，财政具有资源配置、收入分配、调控经济和监督管理等职能。而监督管理的职能具有“内生性”，是财政发挥好资源配置、收入分配和调控经济职能作用的内在要求。同时，加强财政监督和管理，有利于规范财经秩序、促进社会主义市场经济健康发展，也有利于保证政令统一，维护国家和人民根本利益。

目前，财政监督理念、方法、技术、制度和队伍建设还有诸多不适应现代政府管理、公共财政管理需要的地方。

一是缺乏创新思维、法治思维和服务理念。工作理念陈旧，跟不上形势发展需要。突出表现在缺乏创新精神，对市场经济的本质和内在规律认识不到位，难以适应市场经济发展；缺乏法治思维，受“官本位”、“监督就是查处”等陈旧、僵化观念影响，多年来形成的监管思维固化，不能从实际出发、具体问题具体分析、依法、客观、理性地进行处理；行政机关脱离实际、远离基层的“长官意志”仍然不同程度地存在于财政监督系统；难以适应服务型政府建设需要，服务企业、服务基层、服务群众意识差，存在作风不实、不作为、慢作为甚至乱作为问题。

二是工作方式单一，调研、分析能力不足。还没有从热衷于检查的模式中解放出来。依法检查是监督的基本手段，但监督更多的是要深入基层、深入一线开展调研，广泛收集情况和材料，并根据占有的资料分析、判断，对存在的问题分门别类处理。专员办监督“从检查为主向预算监管为主，从事后检查为主向事前审核、事中监控为主转变”（“两个转变”）转型提出两年多来，还没有趟出有效的监管路子。

三是工作重点不够突出、效果不明显。看不到矛盾的普遍性与特殊性，问题的共性与个性差异。限于对国情、省区市情乃至县情、乡情的认识，从局部利益、部门利益“个性”、“特殊性”考虑多，从全局、从整体“共性”、“普遍性”考虑少；或者相反。有时不分主要矛盾与次要矛盾，不注意矛盾的转化，不分主次导致工作“眉毛胡子一把抓”。如对重大财税政策的跟踪分析落实不够，对中央基层部门预算监管多用力，而对一般转移支付基础数据、专项转移支付的源头监管和跟踪问效等还有待加强。

四是基础薄弱、家底不清，监管效率低。主要表现在：对监管服务对象情况不明、数据不清；信息化支撑手段有限，面对监管工作中大量数据，大多仍停留在手工操作层面，应用“大数据”技术、互联网思维解决问题能力弱、效率低。

五是对干部人才队伍建设重约束、少激励。目前有些干部干事创业的劲头普遍不足、影响效率，不同年龄段干部“多干多错、少干少错”怕出错心理重，不同程度存在“不求有功但求无过”思想。缺乏鼓励干事创业、包容工作过失的激励措施。有的干部素质、能力与承担的职责不匹配，亟待提升。

二、对财政监督改革面临主要任务的思考

财政收支数据是经济发展形势的 “晴雨表”、财政预算安排和支出政策是公共财政的集中体现。在经济新常态下，财政治理面临一系列新课题、新任务，如何谋划“十三五”时期乃至更长一个时期的财政工作，努力发挥好财政在国家治理中的基础和重要支柱作用？如何当好决策的参谋、助手？财政监督改革怎么跟上去，发挥好应有的作用？因此要既抬头看路、又埋头拉车，概括起来：站位要高、理念要新、重点要准、步子要实。

所谓“站位要高”，即指站在“十三五”全面建成小康社会，促进建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化高度来谋划、布局。为此，必须全面审视我们所处的经济社会发展的大环境，正确认识宏观与微观、全局与局部的关系，树立全国“一盘棋”思想。建构财政体制机制，应充分考虑地区、城乡发展的特点与差距，行业、系统与局部的特点与差异，有利转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义。在制度设计层面，必须从全局出发，打破部门既得利益，借助政府其他部门、社会中介、智库等外力，形成合力，努力促进生产发展、生活改善、生态治理，努力缩小城乡与地区差距，促进全面小康社会建设；而不是相反，因受部门与局部利益驱使，假改革之名搞方案、设制度，妨碍财政在国家治理过程中的作用发挥，导致花了大力气而效果不好。

所谓“理念要新”，要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹谋划财政和财政监督工作。坚持依法监督、科学监督、文明监督、绩效监督。适应法治政府、有限政府、服务政府建设需要，树立服务理念，“公务员”——人民的勤务员、公共事务服务员（公共产品与服务的提供者）；树立法治思维，法无授权不可为，在法定职责范围内充分高效地作为，遇事讲法，减少主观随意性；树立行政成本意识，节约行政开支与监督成本；有理有节、平等对待每一个服务对象；对使用公共资源、公共资金的每一个决策、每一项检查都应树立“绩效”理念。

所谓“重点要准”，建立现代预算制度、建立现代税制、厘清中央与地方事权、财力关系，适应新常态，由传统财政管理向现代财政管理转化系统庞大、工作纷繁。“十三五”时期，经济发展方式根本转变、经济结构转型升级，为提供必要的公共产品、服务与民生事业等需要，财政监督必须立足于加强预算管理这个中心，围绕促进重大财税政策落实，促进财政职能的高效行使，促进财政高效运行与管理，促进部门预算和转移支付等财政资金高效分配、管理、使用，促进政府投资重大项目（含PPP项目）建设，促进政府债务规模控制与结构优化等重点，来组织人力开展工作。需要我们努力突出工作重点、改进工作方法、提升监督效能。

所谓“步子要实”。建立现代财政制度涉及预算、税收、政府间财政关系等方方面面；财政监督涉及方方面面，日常工作、特殊事项、阶段性重点事项，每一项工作来不得半点虚假，都要真抓实干。基于以上“两个方方面面”情况，限于人手、时间有限与监管对象、事项的广泛性，必须坚持有所为有所不为，统筹规划、分清轻重缓急、分类监管、分步实施。如选准切入点，应从收入的源头正本清源，建立科学的税收制度、减税清费；钱收上来，怎么分配更有效、更合理、更能体现地区发展的差异、更好体现人民群众的主体地位与民本思想？激活财政沉淀资金，更好地发挥资金的使用效益；确立清晰的事权，划分合理的财力，优化转移支付制度等方面还有很多工作要做。

在练好监督之内功夫的同时，还应练好监督之外功夫，正确处理好监督之内功与功夫之外的关系。即应跳出财政看财政、跳出监督看监督，而不应就财政说财政、就监督说监督。伴随实际工作和实践的需要，不断创新监督理念、拓宽监督思路，借助外部发改、审计、行业主管部门、社会中介等力量，改进监督方法、调整监督重点。

三、创新工作思路、稳步推动财政监督改革

思路决定出路、布局决定结局。当前和今后一个时期，着力从以下五方面推动财政监督改革。

（一）加强理论研究和政策学习

理论之树常青。财政监督实践一刻也离不开理论的指导。经济决定财政，财政折射经济社会运行状况与运行结果。改革实践的丰富性、国情地域的广阔与差异性决定了财政基本职能作用发挥空间的广大、形式的多样、效果的不同。收支总量、结构的关系，供给侧改革对调结构、转方式的影响，财政与经济形势、经济发展的关系，预算管理、税制结构、财力与事权关系等等，都需要不断深化研究。促进基本公共服务均等化，体现人民的主体地位，做到取之于民、用之于民，同样需要不断探索财政工作的规律。

财政监督与财政管理的关系，财政监督主体、客体、内容、手段、方法，财政监督风险与内控机制，工作动力（奖惩机制、干部管理作用机制）等等，都需要不断向纵深推进。充分利用监督工作成果，及时总结、提炼、分析带有规律性的东西，也是不容忽视的现实问题。例如，笔者对以下几点就有相关粗浅思考分析。

是不是GDP越大、财政收入就越多？在一个既定的公共产品与公共服务水平下，财政收入可以确定合理的规模，量出而入，便可轻税轻负。

仅就转移支付的因素法、项目法，也还需要结合实际加以改进与完善。例如，现在有些省份还存在“要多向中央财政申请资金，没有项目先把钱要来再说”等观念，其结果容易造成财政资金大量沉淀、使用低效，也因监管缺失导致财政资金违纪违规问题时有发生。目前转移支付资金管理这种状况还没有根本改变。

（二）调整工作重点

一是摸清工作底数，吃透工作省（区、市）情。从宏观管理的情况看，各地区的“个性差异”应得到承认与尊重。一个省区市，以及一个省级政府辖区内各基层政府，人口、资源、环境的变化，经济增长快慢、市场发育程度高低，涉及的财政供养（吃财政饭）的人数、支出标准，资产底数，土地资产、政府债务水平、政府资产负债情况等，一般转移支付的基数、标准，专项转移支付的项目、内容等,是个动态变化过程，应动态更新、动态掌握，是要花气力来应对的。

二是调整工作着力点。目前实行分级监督，即专员办代表财政部驻地监督；省级以下财政部门对其职责内财政事项实施监督。推动新《预算法》的落实，是各级财政部门的重要职责，也是财政监督的重点内容。而专员办开展中央驻基层二级（含二级）以下预算单位预算、资产、财务、内控的监督，从2010年试点以来，前后6个年头，基本走上正轨。其部门预算（基本支出、项目支出）、决算，宜就每年新增变化的情况作为重点，不宜花费太多人力。而中央对地方转移支付仍是个薄弱环节，应加大力度——基准是厘清中央与地方的事权，划分中央与地方的财力。此项工程浩大，搞准搞清需要部门司局和中央一级预算单位平衡各方利益，也需要省级政府积极配合。涉及政府间财政关系划分等法律层面，还需要全国人大等加以推动。中央重大项目、中央与地方政府债务也应作为中央财政监督重点。近年来，国家推出一系列推动经济发展、社会发展、生态保障、民生事业的政策措施和财税政策，保障、督促重大财税政策在基层有效落实，无疑也是我们工作的着力点。而对省以下财政管理与运行的监督、指导、考核，中央财政义不容辞。清理与盘活财政性存量资金，提高资金使用绩效，才刚刚起步，任重道远。

（三）改进工作方法

一是在财政监督的技术层面，不断优化工作手段与技术条件。加强网络与信息技术学习、培训与应用。借助互联网、大数据、云计算技术，优化“金财工程”，促进财税库银联合，并有序开放、公开有关预、决算基础数据，接受社会公众、纳税人的监督，倒逼改善财政改革、管理、监督的技术环境。

二是综合运用检查、调研、核查、问询、分析等多种方式，对前述的重点事项开展分类监管。科学制定监管计划，合理安排人力，讲究工作方法、注重工作程序，坚持结果与问题导向，实现非现场监管与现场监管的有机结合。

三是提高监督成果的利用与转化。花了大量人力、时间、物力开展财政监督（管），形成的丰富的监督（管）成果，有效转化为完善财政政策、制度和决策的依据，有效利用于地方经济社会发展和民生事业改善，还有待深化。相关考察培训学习的成果，也有待进一步转化与利用。

（四）加强内控建设

财政监督职能是财政的基本职能之一。其基本业务涉及预算收支管理、资产管理、财务管理与会计核算、内控建设监督等方方面面。其基本监督权包括审核审批、日常监管、检查调查、处理处罚等。分事行权、分岗设权、分级授权，强化流程控制、依法合规运行，规范各项财政监督事项的用权。为此，近年来财政部做了大量工作，专员办系统也基本建立了内控操作规程。但进一步落实和完善，防止履职过程“重形式、重程序、轻实体”，还有待具体业务程序的优化、抽样样本的合理选择、实际工作过程质量的控制、监督结果的分析判断等，需要进一步着力推进，防止工作风险、廉政风险与“灯下黑”。

（五）鼓励干事创业

加强财政监督队伍建设，加强人力资本的有效配置与使用，处理好人才存量与增量的关系。充分利用现有人力资源，对全国财政监督队伍进行整合，结合不同年龄段，优化人力资本结构。实行人才阶梯培养计划和柔性培养计划，适当引进、交流、消化吸收，坚持老、中、青“三结合”，力求合适的人干合适的事，各得其所、人尽其才。

创新人才管理理念，完善干部管理办法，提高人才管理工作能力与水平。建立人才工作动态管理机制，优化奖惩制度。大力起用有思想、有能力、勇担当、善管理、作风硬朗的干部。鼓励他们干事创业，既抬头看清改革之路、又埋头拉好事业之车。鼓励创新、大胆探索，包容试错、包容工作过失，不求全责备，努力形成“比、学、赶、帮、超”、百舸争流的人才辈出局面。

（作者单位：财政部驻海南专员办）

1.丁守生.2002.论财政监督环境建设[J].财政监察，11。

2.丁守生.2013.主动思考 大胆探索 积极推进财政监督和专员办转型升级[J].财政监督，24。

3.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[S].新华社，2013-11-15。

4.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[S].新华社，2014-10-28。

5.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[S].新华社，2015-11-3。

6.中华人民共和国财政部.2015.中国财政情况（2014-2015）[M].北京：经济科学出版社。