王安石行政法制思想与当代中国的法治政府建设

李　祥，张玉强

(广东海洋大学 经济管理学院，广东 湛江 524088)

王安石行政法制思想与当代中国的法治政府建设

李祥，张玉强

(广东海洋大学 经济管理学院，广东 湛江 524088)

摘要：我国古代优秀的行政法制思想是当代法制建设的重要资源。王安石的行政法制思想内容丰富，在立法、执法、司法、守法方面形成的“创立善法，变更风俗”、“重视执法，整顿吏治”、“严格司法，刑平而公”、“学法懂法，上下守法”等理论和思想影响深远，对于当代中国法治政府建设具有一定的参考价值。

关键词：王安石；行政法制思想；法治政府

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，为当代中国法治政府建设提出了总体要求。[1]美国社会学家英格尔斯曾经说过：“无论一个国家引入了多么现代的经济制度和管理方法，也无论这个国家如何仿效最现代的政治和行政管理，如果执行这些制度并使之付诸实施的那些个人，没有从心理、思想和行动方式上实现由传统人到现代人的转变，真正能顺应和推动现代经济制度与政治管理的健全发展，那么，这个国家的现代化只是徒有虚名。”[2]因此，当代法治政府建设离不开传统文化和思想的影响，更需要汲取传统文化中的精华，开辟法治政府建设的新路径。北宋著名改革家王安石在“熙宁新政”中提出的一系列变法措施，所形成的一整套比较系统完整的行政法制思想，就对于当代中国建设法治政府具有一定的参考价值。

一、王安石行政法制思想概述

王安石是北宋著名的政治家、文学家、改革家。他在宋神宗熙宁元年领导的“熙宁变法”在一定程度上推动了历史的前进，被列宁称赞为“中国十一世纪时的改革家”。他在改革过程中特别重视法律在社会治理中的作用，并在“立法、执法、司法、守法”四个方面形成了自己的行政法制思想。

(一)创立善法，变更风俗

王安石非常重视国家的法制建设，他主张“立法度，变风俗”，即通过创立法律调整政治、经济关系，希望通过创立善法来治理天下。何谓善法呢？善法即“朝廷之法，当内断以义，而要久远便民而已”[3]。即通过创立一些百姓容易理解且便利的，能够对行为产生约束作用的法律去治理国家。同时，王安石还强调了创立善法的重要性。他指出：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。如其不能立法，而欲人人悦之，则日亦不足矣”[4]。不仅如此，王安石在关于创立善法的标准上，也提出了自己的看法，认为“是以国家之势，苟修其法度，以使本盛而末衰，则天下之财不胜用”[5]。他认为创立善法的标准应该是顺应国家的状况，符合现实的需要。所以，王安石提出善法的标准应利于理财，这与当时宋朝“积贫积弱”的国情是相关的。因此，在制定善法时，应考虑社会发展的需求，坚持一切从实际出发的原则，根据社会需求对法律细则进行适时修订，以解决实际问题。换句话说，只有创立与时代相适应的善法，才能彻底改变“旧风俗”，变革那些不合时代需要的制度和规则。

(二)重视执法，整顿吏治

在王安石看来，法治与人才有着密切的联系。光有“善法”，但没有尽忠职守的官吏去执行，无论多好的法律，也只是一纸空文。王安石指出：“朝廷每一令下，其意虽善，在位者犹不能推行，使膏泽加于民，而吏辄缘之为奸，以扰百姓。”[4]可见，培养和选拔合格的执法者很重要。而当时 “执法不严，官吏贪污腐败”现象一度很盛行。“一路数千里之间，能推行朝廷之法令，知其所缓急，而一切能使民以修其职事者甚少，而不才苟简贪鄙之人，至不可胜数。其能讲先王之意以舍当时之变者，盖阖郡之间，往往而绝。”[6]因此，王安石适时提出整顿吏治的措施，即“教之，养之，取之，任之”。所谓“教之”，让官吏主动学习国家法律法规以及礼仪知识，然后运用所学知识执行职务；所谓“养之”，就是用钱财、礼仪、法律培养约束规范官吏；所谓“取之”，就是对于那些明法、懂法、守法的官吏应该重用；所谓“任之”，就是根据“人之才德，高下厚薄不同”而加以任用。因此，王安石既重视立法，变更风俗，也重视执法，整顿吏治，即“制而用之存乎法，推而行之有存乎人。其人足以任官，其官足以行法”[7]。当一个国家通过公平合理的程序创制善法，同时有一批懂法、守法的良吏严格地执行，那么这个国家必定会长治久安，这也是实施依法治国方略的最终目标。

(三)严格司法，刑平而公

在王安石的行政法制思想里，他还特别重视司法，并继承了商鞅的“以刑去刑”的思想。他在办案时，坚持按照法律办案，主张“有司议罪，惟当守法，情理轻重，则救许奏裁”。他认为司法官员在断案时，应该严格依照法律办案，不能任意定罪。当然不同案情不同情理之下，需灵活禀报处理，但也不能超越法律。“若有司辄得舍法以论罪，则法乱天下，人无所措手足矣。”[4]如果司法部门不按照法律进行断案的话，就会让人们感到手足无措，不知道按照什么标准行事，这在一定程度上强调了司法公正的重要性。同时，在司法判案时，他强调“刑平而公”，即主张在法律面前人人平等。对于违法者，无论是平民还是显贵都应该一视同仁，并将这一理念以法律条文的方式规定下来。即“大臣贵戚左右近习，莫能大擅威福广私货赂。一有奸慝，随辄上闻，贪邪横猾，虽或见用，未尝得久此纳用”[4]，以使得“大臣贵戚，左右近习，莫敢强横犯法，其自重慎，或甚于闾巷之人，此刑平而公之效也。”[4]

(四)学法懂法，上下守法

王安石的行政法治思想特别注重通过加强全民对法律知识的学习和运用来规范行为，以达到上下守法的效果。因此，王安石要求全国上下都必须学法和懂法。一方面君主要多学习和了解法律知识，培养良好的法律意识，以实现君主自觉守法。古言道：“法自君出。”这意味着国家的一切法规法典都是由皇帝制定的。虽说 “王子犯法与庶民同罪”，但皇帝不受任何法律的约束与制裁。因此，君主需要学法和懂法，培养良好的法律意识，以身作则，有利于在全国范围内大力推广法律；另一方面百姓也需要学法和懂法，王安石主张在全国推行普法教育和法律人才的培养。通过改革教育制度和科举内容的方式，设置律学，并在科举考试科目中设立新的考试科目——“明法”科。他倡导 “凡在左右通贵之人，皆顺上而服行之，有一不师者，法之加必自此始。夫上以至诚行之，而贵者知避上之所恶矣，则天下之不罚而止者众矣”[9]。即在全国进行普法教育时，让人们学习法律法规，按照法律规范自己的行为，以达到“天下不罚”的效果。

二、当代中国法治政府建设现状分析

近年来，我国政府在依法行政、推进法治政府建设方面取得了较大的成绩，主要表现在：法治政府的制度体系基本形成；行政程序和行政权力运行更加规范合理；行政权力监督和行政问责的力度不断加强；政府工作人员依法行政的意识和能力得到增强等。但是，其中仍然存在一些亟待解决和完善的问题。

(一)行政法律制度有待完善，立法质量有待提高

近年来，由于政府部门开始注重法治政府建设，不断加快立法工作的步伐，基本上形成了具有中国特色社会主义法律体系，但是立法质量方面还有待提高。这主要表现在三个方面：第一，一些领域缺乏相关法律的保护，如权力监督、听证、反腐败问题、环境保护问题、食品安全监管问题。第二，法律的科学性和可操作性差。在法律制定过程中，由于不同法律体系内部存在矛盾冲突或者不同法律体系之间对同一问题规定不一致，都在一定程度上影响当前法律的科学性和可操作性。第三，法律的民主性程度与规范性水平低。在当前我国法律制定过程中，民主参与大多是形式参与，公众并没有实质性地参与到法律的制定过程中，这在一定程度上影响我国法治秩序的稳定。

(二)执法体系不够完善，执法不严、违规执法等现象依然存在

健全执法体系是法治政府建设的应有之义。但是，目前我国执法体系还不够完善。首先，容易出现由于分级执法、权责脱节而导致的基层执法困难的现象。因为当前许多违法行为都发生在基层，而基层执法权限和执法人员能力有限，使得基层执法难以达到预期的效果，容易出现执法不严的问题。其次，容易出现执法体系界限不清，权责交叉的问题。在执法过程中，“多头执法、重复执法、执法缺位”等执法不公、违规执法的现象依然存在。再次，执法体系缺乏严格的监督和约束机制。一些地方存在暴力执法现象，却没有相关机构对其执法过程进行有效监督与制约。因此，也很容易出现执法中的“不作为、慢作为、乱作为”等现象。

(三)司法公信力不足，司法权力运行不顺畅

司法公信力建设是建设法治政府的重要基础。司法公信力指的是既能够引起普遍服从，又能够引起普遍尊重的公共性力量，它表现为司法权所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力。[9]尽管我国正大力倡导司法体制改革，司法部门大力开展案件纠错，并取得了一定的成绩，如念斌案与呼格吉勒图案等案件的纠错，让广大民众逐渐感受到了司法的公平与正义，有利于提升司法公信力，但是，由于当前我国司法体制方面还存在一些问题，如司法权力的行使容易受行政干预、司法公开程度不够、法官整体素质偏低等，使得当前我国司法公信力仍然不足。因此，当前广大人民群众对司法是否公正还存在一些疑虑，这显然不利于我国司法权力的良好运行，势必也会影响我国建设法治政府的进程。

(四)法治文化缺失，未形成良好的法治思维方式

法治政府建设既包括制度建设，也包括文化建设。而法治文化建设是推进法治政府建设的内在动力和精神支柱。因此，加强法治文化建设是法治政府建设的应有之义。但是，目前我国法治文化的缺失，在一定程度上影响到良好的法治思维方式的形成。其主要表现在以下几个方面：第一，法治意识淡薄。中国自封建社会以来一直都是自给自足的封建自然经济，使得建立在自然经济基础上的人治文化在人们心里根深蒂固，其影响远远超过法治文化。第二，没有形成良好的法治思维方式。中国是一个人情关系社会，当遇到问题或者官司时，大家还是习惯于找熟人走门路，以此取代依法办事。这也使得一些领导干部和公务人员在履行职责时，习惯用人治思维和官本位思维方式处理事务，缺乏法治意识和法治思维，有时候甚至将自己手中的权力凌驾于法律之上。因此，当代中国法治政府建设最急迫的任务是通过改善当前法律实施的社会生态环境来加强法治文化建设，为培育和改善民众的法治意识和法治思维方式营造良好的社会氛围。

三、王安石行政法制思想对当代中国法治政府建设的启示

党的十八大报告明确提出了我国到2020年基本建成法治政府的目标任务。而建设法治政府，需通过“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”来实现国家各项工作的法治化。[10]因此，王安石在立法、执法、司法和守法方面的行政法制思想对当代中国法治政府建设有着重要的参考价值。

(一)构筑以良法为核心的法律体系，夯实法治政府建设的基础

王安石的行政法制思想崇尚“立善法而治”。正如他的“立法观”所说：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治，立善法于一国，则一国治，如其不能立法，而欲人人悦之，则日亦不足矣！”[14]而这里的善法相当于我们今天所称的良法。而良法是善治的前提，是当代中国建设法治政府的基础。何谓“良法”？党的十八届四中全会决定中关于“良法”的解释是要“恪守以民为本、立法为民”的理念，全面贯彻落实社会主义核心价值观，要“符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护”。因此，在构筑以良法为核心的法律体系时，要始终恪守“以民为本、立法为民”的理念，使其能够体现并维护社会公平正义，体现并贯彻社会主义核心价值观，且把公平、公正、公开原则贯彻到整个立法的全过程。只有这样，才能构筑以良法为核心的法律体系，提高立法质量，夯实法治政府建设的基础。

(二)继续深化行政体制改革，培养高素质的执法队伍

王安石在他的行政法制思想中提出“善法还需要良吏来执行”。党的十八届四中全会特别强调法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因此，加快法治政府建设，必须继续深化行政体制改革，培养一支高素质的执法队伍。针对当前执法体系不合理，执法不严、违规执法等问题，各级政府必须创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。同时，要加强执法队伍建设。王安石在“吏治观”中提出“守天下之法莫如吏”，特别强调了执法队伍建设的重要性。他所提出的通过“教之，养之，取之，任之”的方法培养合格官吏的理论，对于当今培养高素质的执法队伍很有启发。因此，我们需继续深化行政体制改革，特别是加强行政执法人员的培养，把握好法治政府建设的重点。

(三)确保司法公平正义，强化监督和行政问责

党的十八届四中全会提出，公正是法治的生命线，是建设法治政府的核心。为确保司法公正和提高司法公信力，中央提出了一系列重要的制度安排，并从“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督”等六个方面进行了具体部署。王安石 “重视司法，刑平而公”的观点，在保证司法独立、司法监督方面提出了自己的见解。同时，也提倡将司法制度进行规范化，主张司法官员按照法律规范办案，保证案件的公正性，增强公众对司法结果的信任度，即“臣以为有司议罪，惟当守法，情理轻重，则敕许奏裁。若有司辄得舍法以论罪，则法乱于下，人无所措手足矣”[10]。这些措施对于当前我国的司法体制改革，都有着重要的借鉴意义。

(四)树立执政为民的根本宗旨，增强全民的法治观念

法律的权威来自公众内心深处对法律的拥护与敬仰。我们必须加大对法治文化的培育和法治精神的弘扬。王安石的行政法制思想特别注重这一点，提出了“上下守法”[7]的观点。国家公务人员，尤其是领导干部应该坚持在“善法”的指导下，树立牢固的执政为民的根本宗旨，要“恪守以民为本、立法为民”的理念，全面贯彻社会主义核心价值观。在依法行政的过程中要“符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护”。只有这样，才能做到依法执政，执法为民。对于公民而言，应加大对法律制度的宣传和教育。受王安石改革教育和科举内容，设置律学，设立“明法”新科的举措启示，一方面须发挥学校的作用，合理设置学生培养课程方案，加强对法治文化的教育。另一方面，在社会上加强规范大众媒体对法律案件的理性宣传，增强全民对法律的信任感。只有这样，才能让法治观念深入人心，为法治政府建设奠定坚实的社会基石。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]．人民日报，2014-10-29(1)．

[2]英格尔斯.人的现代化[M].殷汪君，译.成都:四川人民出版社，1985.

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[5]王安石.临川先生文集[M].北京：中华书局，1974.

[6]贾艳红.王安石人才思想及其对当前教育改革的启示[J].阜阳师范学院学报(社会科学版)，2003(6):94-96.

[7]马端临.文献通考[M].北京:中华书局，2006.

[8]黄定威.浅论王安石的法律思想表达——以其散文为研究对象[J].群文天地，2013(2):78-79.

[9]郑成良，张英霞.论司法公信力[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2005(5):7-12.

[10]范晓东.中国特色社会主义法治道路的内涵解读[J].中共贵州省委党校学报，2014(6):68-73.

[责任编辑文川]

收稿日期：2016-03-02

作者简介：李祥(1989-)，硕士研究生，研究方向：公共政策；张玉强(1978-)，男，博士，副教授，研究方向：公共政策、海洋管理、科技服务。

中图分类号：D909.9

文献标识码：A

文章编号：1008-6390(2016)03-0014-04