关于警察权益保护的法律探析

李　阳

(中国人民公安大学 研究生院，北京 100038)



关于警察权益保护的法律探析

李阳

(中国人民公安大学 研究生院，北京 100038)

[摘要]维护警察的执法权益和保护公民的合法权益是辩证统一的关系，对人民警察执法权益的维护关系着其对公民合法权益的维护。从法律机制层面维护警察执法权益是促进民警依法执法、准确执法、善于执法和敢于执法不可或缺的力量，这就需要完善相关法律，构建专门维权组织机构，依靠专业维权人员为受害民警进行维权，从根本上解决以往仅由公安自身维护民警权益的被动局面。

[关键词]警察权益；法理；袭警；警察防卫；维权机构

提到运用法律保障权益，进行法律援助，人们往往想到的是弱势群体。那么作为执法主体的警察是否也会深陷法律困境，需要法律层面的保障或专业群体的援助呢？以2015年5月2日发生的黑龙江庆安县火车站枪击案为例，开枪是否符合警用武器使用条例，怎样从法律上来阐释其开枪的合理性成为该案的焦点。可见人民警察在实际办案过程中总会陷入各种各样的法律问题之中。执法依据的不具体、诉讼程序的复杂与成本的高昂使得警察依靠自身维护个人权益面临诸多困境。因此，我们需要从立法、执法、维权机构建设、聘请专业维权人员等层面来完善当前的警察权益保障机制。

一、警察权益保护的缘起与含义

(一)警察权益保护的缘起

警察合法权益被无端侵犯早已不是什么新话题，一些警察在执行职务过程中被侮辱、殴打，甚至被伤害、杀害已成为在所难免的事情。甚至有人认为，警察本来就应该牺牲自己的合法权益来换取对公众合法权益的保护。

2010年至2014年，我国公安民警因公负伤20741人，平均每年4148人。除2012年伤亡人数有所下降外，总体呈上升趋势。

随着各地警察权益保护机构的构建、民警法治观念的提升、警察权益保护的立法呼吁，社会各界都在努力探索与改变，希望能够对民警的合法权益依法予以保护，维护国家法律的尊严与权威，为公安民警严格执法撑起一片蓝天。

(二)警察权益保护的含义

《现代汉语词典》对权益的解释为：“应该享受的不容侵犯的权利”。而对权利的通常理解是法律对法律关系主体能够作出或者不作出一定行为，以及要求他人相应作出或不作出一定行为的许可与保障。权利依靠法律的设定和保护，当权利受到侵害时，需要国家运用强制手段予以恢复，或使权利侵害者得到相应补偿。

人们对警察的理解主要包含以下几点：(1)警察是“受雇于维护国家秩序，调查违法活动的工作人员”。(2)警察是“依照法律规定设置的专职人员，用以维护社会治安，调查违法犯罪行为”。(3)警察“是国家依法设立的维护社会安全和社会秩序的行政武装组织”。学界习惯于将警察视为国家的暴力机器，将警察置于公民的对立面，认为警察是公民权益的天然保护者。但警察也是公民的一部分，其合法权益也需要保护，而且必须受到法律的保护。

根据以上理解，我们可以将警察的权益理解为：警察在法定范围内可以自己或要求公民实施一定行为或不实施一定行为以实现自己的权利，并有权运用法律手段进行自我保护或请求国家机关给予保护。

二、警察权益保护的法理基础

(一)权利与权力的平衡性

十一届三中全会后，权利本位理论开始盛行。权利本位理伦认为，无论是宪法、民法还是其他法律，都应以权利规定为中心。[1]权利意识的萌发，有其积极意义，但其不妥之处在于“如果对权利本位范式进行偏激、极端、过于简单的理解，只关注权利而忽视义务，那么相关法律制度从创设到运行就会面临全面失效的风险”[2]。加上社会环境变化与市场经济的发展，使得社会之中充满着“权利功利主义”。学界对公权力与私权利之间的看法是基于国家与市民社会的基础之上的，往往认为“权力就是魔鬼”，它会无限地膨胀并被滥用，对私权利构成威胁。这使得他们过度关注权力的危险性并致力于对权力的对抗，弱化和否定权力应有的价值，只看到法治社会要加强对权力的限制，却很少思考合理的控权限度。[3]现有的立法较多地立足于公民权利的保护，而缺乏对政府合法权力的维护，导致行政权力与公民权力发生明显的失衡。在这样的理论背景下，行政权力被弱化，未被合理配置，从而使得行使行政权力的执法者自身的权益被忽视。理论制度的建设缺乏是警察执法权益制度的根本问题。

行政法中的平衡性即行政权利与公民的权利能够保持一定的平衡性，通过制约与协调来发挥行政主体与行政相对方的积极性，从而维护法律与社会内部结构的均衡，实现社会利益的最大化。[4]法制现代化的研究启示我们，中国的改革和法治实践既要注重对国外先进理论的移植，也应关注本国的本土文化，要抛弃二元对立与非此即彼的思维，平衡权力与权利的关系。因此，我们需要在警察权益被保护的情况下，再去探讨违法者权利的保障问题，才能使警察的执法权益得到有效保护。

(二)权利与义务的一致性

原始社会中人们互相之间平等活动，没有权利与义务的区分。随着社会生产力的提升，私有制与阶级出现萌发了权利与义务的对立，使得统治阶级开始享有更多的特权，而被统治阶级被赋予了许多沉重的义务。正如恩格斯所言：“他们把一切权利赋予一个阶级，另一方面却把一切义务推给另一阶级”[5]。针对这一问题，马克思强调应当将权利与义务融为一体，提出了“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”的论断。警察承担着维护社会稳定、打击犯罪的职责，其职业危险性大，经常处在矛盾最前沿，承担着更多的法律义务。从权利与义务一致性的理论来看，法律需要特殊的补偿制度来弥补警察的牺牲。在工作强度大、个人权益不受重视的情况下，公安民警的流失数量巨大，已经影响到了公安队伍的稳定。因此，为警察合法权益提供法律制度保障意义重大。

三、警察权益保护的法律路径

警察承担着维护社会治安、保护公共利益和公民合法权益的职责。但是现实中侵害警察权益的事件频频发生，不仅增加了警察的职业风险，也损害了国家的权威与法律的尊严，构建警察维权的法律机制势在必行。

(一)单设袭警罪，形成威慑力

很多发达国家直接在《刑法》中规定了“袭警罪”或在其他的法规中对各种阻碍警察办案、袭击警察的行为予以治安处罚，旨在形成威慑作用。如美国便有相关规定：“在警察执行公务时，任何与其身体上的接触都被视为违法，警察有权在保护自己的前提下，对对方采取行动。”英国的法律也规定殴打、妨害公务、非法持有警察衣物、冒充警察和挑唆等行为构成犯罪，应承担刑事责任。个别国家甚至规定，如果对正在执行公务的警员进行辱骂，也要承担刑事责任。[6]

我国刑法修正案(九)在第277条中关于妨害公务罪的规定中，增加了第5款：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第1款的规定从重处罚”。这意味着妨害警察执法的行为被定性为妨害公务罪并从重处罚，这就从刑事立法上解决了量刑合理性的问题。但笔者认为应区分袭警罪与妨害公务罪，单设袭警罪。理由如下：(1)其侵犯的客体不是简单客体，既包括警察个人的权利，也包括依法执行职务的行为。妨害公务罪仅仅是对依法执行职务行为的保护，不包括对警察个人权利的保护。(2)抗税行为原来被包括在妨害公务罪中，为了对抗税行为的特别处罚，将其分离成单独罪名。(3)警察权具有强制性，其运用往往是在比较危险的情况下，此时袭警行为的社会危害性更大。(4)警察作为国家的暴力机器，其权威就是国家的权威，而国家的权威是考量法治是否发达的标准。(5)有助于提高公民对民警依法执行职务行为的配合，减少暴力抗法。[7]

(二)保护警察正当防卫权

警察正当防卫权是指人民警察在依法执行职务的过程中，为保护国家安全、社会秩序、公民权利，对正在发生的侵害非采取武力无法制止的情况下所采取的一种国家强制力。在理解警察正当防卫时，有三种学说：正当防卫说、特殊主体说、职务行为说。正当防卫说认为警察防卫权包含在普通公民防卫权之内；特殊主体说认为警察的防卫权与普通公民的防卫权有所区别，虽不在刑法中确立，但与普通公民的正当防卫权属于并列关系；职务行为说认为警察的防卫权是一种职权，使得警察针对不法侵害所进行的防卫行为在性质上不属于正当防卫，其与普通公民的正当防卫权不同，但都属于排除社会危害性的行为。[8]笔者认为，我们应当区分普通公民防卫权与警察防卫权：(1)警察防卫权的依据应当更广泛。除了刑法的规定，还有《人民警察法》《人民警察使用武器和警械的规定》《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》。(2)警察防卫权不仅是权利，也是义务、职责。《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》第4条规定：“人民警察在必须实行正当防卫行为的时候，放弃职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受严重损失的，依法追究刑事责任；后果轻微的，由主管部门酌情给予行政处分。”因此，警察在面对不法侵害时，需要采取相应的应对方式，保障人民群众的权益。(3)采取的手段措施有差别。警察在特殊情况下是可以采取开枪等方式进行防卫的。

当前关于警察防卫权的相关规定主要是行政法规或司法解释，效力低，而且年代久远，如上述提到的《具体规定》是在1983年颁布的。[9]而且规定中关于警察行使防卫权的情形过于原则化，使得正常的执法行为不仅难以受到法律保护，还会使自己承担责任，加大了执法困惑，降低了警察的执法积极性。如吉林惠德发生的女司机打交警耳光一案，民警对自己的防卫权便缺乏清晰的认识。

笔者建议将警察的职务防卫行为作为一种排除社会危害性的行为在《刑法》中予以规定。如规定“人民警察在制止违法犯罪职务过程中，遇到暴力抗法依法适用警械及武器进行防卫，造成暴力抗法者伤亡的，不属于防卫过当。”还可以在《具体规定》中将警察防卫的方式、程序、法律责任等规定得更加具体明确。

(三)细化《人民警察使用警械和武器条例》

《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》对警察在何种情形使用武器及何种情形禁止使用武器都作了规定。但条例中的规定十分模糊，在实际的执法过程中，很难正确区分，容易错失时机。如《条例》中对于使用武器的情形多归于可以使用而非应当；对于开枪前必须警告也未作具体的解释，开枪警告的方式、内容都很模糊，而且警告是否会激怒或者延误时机也值得考究；在限度方面也缺乏衡量标准，很难把握尺寸。为了避免处分和刑事责任，警察在实际执法中顾虑太多，执法保守，增加了不必要的伤亡。

我们可以借鉴西方的先进经验，切实有效地完善操作规范。如美国州立法中禁止鸣枪警告，避免造成误伤或者激怒犯罪嫌疑人。除了细化条例细则外，还需要对警察合法使用武器造成的失误采取宽容态度，赋予一定的自由裁量权。只要是依法执行公务依法使用武器且未超出必要限度，就不应追求责任。只有完善警用武器使用条例，才能使民警放弃顾虑，避免不必要的伤亡。

(四)成立专门的警察法律维权机构

警察代表国家执法，具有国家暴力属性，在执法过程中不容易被群众理解和接受，工作中容易受到恶意投诉、暴力袭警事件。为了应对这一情形，公安部曾要求各级公安机关在2006年6月底前建立保护民警执法权益委员会，建立、落实保护公安民警执法权益的领导责任。[10]

很多发达国家设有专门的警察维权组织，如美国的洛杉矶警察联合会和警察委员通过与其他机关协调，使得对警察的投诉机制得以更改，从而提升了每位警员的积极性。英国成立警察联合会，旨在提高警员福利、改善警员办公环境、提升警务活动效率，更加全面地保障警员利益。

为了响应公安部的号召，北京市公安局于2005年成立了维护民警执法权益委员会，要求在第一时间对遭受侵害的民警予以慰问，并提供法律援助。维权机构可安排专业律师为民警提供咨询及代理诉讼，也可在伤亡事件中与医院沟通建立绿色通道，这对于增强民警工作热情、提升队伍凝聚力与稳定性意义重大，为保护民警权益提供了组织保障。

总之，为民警执法权益提供法律保障的工作是一项长期的工作，我们必须以负责、创新、务实的态度来研究制定措施，破解难题，并有效借助维权机构及维权律师的优势来保障警察权益，从而激发广大民警的工作热情与战斗士气，更好地为人民服务。

[参考文献]

[1]张文显.法哲学范畴研究(修订版)[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[2]贺电，马楠.当代中国法哲学研究范式的新发展──从权利本位范式到平衡范式[J].社会科学战线， 2014(1).

[3]于红琴.论公民基本权利与权力制约──一种宪法学视野下的法理学考[J].法学研究，2011(10).

[4]韩茹.浅论宪政的平衡性和行政法的平衡性关系[J].东方企业文化·文化视窗，2013(3).

[5]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集第四卷[M].北京：人民出版社，2012．

[6]约翰·列维斯·齐林.犯罪学及刑罚学[M].查良鉴，译.北京：中国人民大学出版社，2003．

[7]马云波，欧阳梦春.国外警察权益保障机制对我国的启示[J].学理论，2012(24).

[8]陈昂.关于单独设立袭警罪的思考[D].福州大学，2010.

[9]郭冰.警察防卫权之思辨[J].中国人民公安大学学报，2006(1).

[10]姜升旭.警察权益的法律保障[D].山东大学，2011.

[11]刘虎洲.论我国警察合法权益的法律保障[D].吉林大学，2010.

Legal Analysis about Protection of the Rights and Interests of the Police

LI Yang

(Graduate School of People’s Public Security University of China, Beijing 100038, China)

Abstract:It is adialectic relationship between guaranteeing interests of the police in law enforcement and protecting citizen’s legal rights. Without the guarantee of the police’s interests, citizen’s rights cannot be better protected. So it will make the police execute law legally, concisely and courageously if their rights and interests can be protected from the law level, such as improving laws, setting up organizations with professional activists providing legal protection to some police who are violated in counseling, representing and litigating. This will fundamentally solve the passive situation in which the police themselves have to protect their interests and rights.

Key words:police’s rights; theory of law; attacks on police; the police defense; the organization of the rights and interests protection

[作者简介]李阳(1990- )，男，硕士研究生，从事法理学研究。

[中图分类号]D924

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)01-0051-04

[收稿日期]2015-09-23