从审计视野看农业科研单位的经费管理

郭　伟，张建斌（河北省农林科学院，河北　石家庄　050031）



从审计视野看农业科研单位的经费管理

郭伟，张建斌*
（河北省农林科学院，河北石家庄050031）

摘要：农业科研单位经费主要来源于财政预算拨款。随着国家科技资金投入的加大，项目经费与公用经费之间的矛盾日益突出，致使正常公用经费超支、项目经费预算执行不到位、经费管理不规范等问题日趋严重。从审计的角度分析了农业科研经费管理的特点，从普遍性寻找规律性，探索依法加强农业科研单位经费管理的新举措。

关键词：农业科研单位；经费管理；审计

我国“中央1号”文件多次强调，要加大对农业的支持保护力度，促进农业稳定发展。近几年更是提出把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置，提高了农业科技在国家科技投入中的比重。尽管国家财政增强了对农业及农业科研的投入，但科研资金使用不合规或违法现象也不断发生。近2 a国家审计署已公布的有关部委和科研机构科研经费审计报告也已说明，省审计部门对科研机构的例行审计也再次证明了科研经费管理使用中的问题。

1　农业科研单位经费管理的现状及问题

1.1行政经费有限，管理成本增加，公用经费严重超支

维持整个单位基本运行的行政经费主要靠财政预算中的公用经费预算拨款。财政公用经费的预算主要是依据单位编制内职工人数而不是依据单位行政运行实际需要来安排的。虽然近几年公用经费预算有所增长，但是市场消费水平和物价水平提高的额度和速度早已远远超过了预算标准增幅。行政经费是维持单位正常运转、保证科研业务顺利开展的基本保障。农业科研单位只有实现了“保运转、保安全、保稳定”的基本生存目标后，才有可能实现科研事业的长期可持续发展和进步。然而依据职工人数安排的公用经费预算根本无法满足行政支出的基本需要。

1.2科研项目增多，经费预算管理严格，实际执行不到位

伴随从中央到地方各级财政部门对农业科研经费投入的加大，农业科研单位的科研项目和科研经费大幅度增加。科研项目经费预算一旦通过合法程序确定下来，就具有了一定的法律效力，不得随意调整，确有必要调整时，也必须按照规定的程序报批，科研项目结题验收时都必须附有项目经费的财务决算报表，一些重大的科研项目甚至需要出具外部审计报告。尽管相关规章制度较为健全，有关部门监管较为到位。但实际支出中预算工作往往执行不到位，常常出现有开支无预算、有预算无开支、实际开支多于或少于预算的情况。（1）课题申报多门，经费支出雷同，总经费支出科目间不均衡；（2）科研项目经费预算科目设置不合理，有的设定硬性比例，预算与实际支出不符；（3）对科研项目经费预算编制科目不熟悉，对项目支出理解不到位，对财务管理的意识不强，甚至认为项目预算只是一种形式，只要项目到位，经费能下达，经费怎么支出都无所谓。这样的项目经费预算方案在实际工作中根本无法执行。在项目结题验收前，常常出现科研人员突击使用经费，要求财务人员调整财务账目，虚报瞒报项目开支，以应付验收工作需要。

1.3筹措资金各显神通，管理不规范

在公共经费严重不足的情况下，科研单位不得不想方设法筹集资金，经费管理极不规范。（1）提取课题项目管理费。不同来源的科研项目的间接费或管理费的支出内容、支出比例以及支出方式的规定不尽相同，部分财政专项是不允许列支管理费的。科研单位为便于统一管理，通常采用统一的比例提取管理费，以补充公共事业经费不足。（2）出租出借国有资产，擅自支配使用资产收益。科研单位为弥补公共事业经费不足，大多会组织资产收入，通过出租、出借、对外投资等形式增加创收，有时还对占有使用国有资产如房屋、土地、设备等的部门和课题组收取一定的资源占用费。根据《预算法》有关规定，农业科研单位实行“收支两条线”经费管理，无权擅自支配资产收益。（3）农业科研附属产品收入管理混乱。农业科研具有独特的特殊性，其在完成或满足科研工作需要之后，有些农产品还具有一定的市场价值，可以形成一定的收入。因室内和室外、应用基础研究和转化推广性研究、不同专业和学科研究课题的差异，单位间或课题间附属产品收益差距较大，为此国家对该部分收益未作明确或具体的规定。大多农业科研单位也没有明确的管理办法，致使该部分收入管理混乱，一些成为科研人员的灰色收入或课题组的小金库。

2　农业科研单位经费管理的基本思路

农业科研单位的资金主要有6部分构成：人员经费、正常公用经费、专项公用经费、项目课题经费、国有资产收益和科技创收（成果转让、科技服务及农产品收益）等。人员经费是按照省统一规定的政策、项目和标准列入财政预算的，涉及到每个人的切身利益，该部分必须严格按财政预算科目执行，没有一点灵活余地；正常公用经费一般按定额标准分项核定，凡属日常运转正常开支均可调剂统筹使用，但因物价的上涨和事务的增多，各单位正常公用经费普遍不足，急需要从其他渠道筹集补充；专项公用经费是为保证科研单位专项业务管理活动而设立的公用经费，不能与正常公用经费混合使用，仅限于专项业务活动的公共开支；项目课题经费是根据项目课题任务的需要而向有关部门申请获得的专项经费，该经费有明确的开支科目和支出范围，项目支出仅限于项目课题执行期间，规定单位、规定内容、规定标准、规定人员、规定限额的费用支出，并接受任务下达单位的财经纪律监督；国有资产收益是农业科研单位整合资产后，对闲置资产、富裕资产出租、出借、租赁及对外投资入股等的国有资产收入，也是对国有资产经营的有效利用，是提高国有资产收益，改进资产利用绩效的措施之一。根据预算法，该项收入实行收支两条线，国有资产收益全部上缴财政纳入预算。确需支出的款项，向财政申请列入预算支出，严禁坐收坐支。所申请的经费按专项经费支出管理；科技创收是科研单位依托自研成果进行有偿技术服务或转让自研成果获得的收入。财政部门为鼓励科研单位的积极性，对该类技术收入未做具体和严格的规定，单位可利用这一自主权，充分发挥科技创收这一调控作用，用活仅有的这点收入，充分调动广大人员的科技创新积极性，使用该项资金一定要有规范的规章制度，做到依规支出。上述6类资金，在支出项目和内容上可能有交叉，但在支出科目上一定要严格遵循预算要求，专款专用，项目间要独立核算，科目间限额支出，不得擅自调整支出混合使用。

3　科学编制预算，加强财务管理，做到依法理财

3.1建立更为科学合理的科研项目经费预算方案，弥补公共经费不足

农业科研单位公共经费预算一般按单位在职人数、事业单位标准核定限额。但由于农业科研单位承担着大量的科研任务，还拥有着较大规模的创新平台，如实验室、试验地等。要保持科研平台的正常运转，既需要一定的资金和能源消耗，也需要雇用一定的编外人员来管理维护运行。这无形中加大了科研单位的公共事业经费开支。财政部、科技部对国家科技计划等四类国家级科研专项的经费管理做出了调整课题经费开支范围，建立课题间接成本补偿新机制，将课题经费分为直接费用和间接费用，提高了间接费用的比例；要求根据课题研究开发任务的特点和实际需要，科学、合理、真实地编制课题经费预算；允许将间接费用纳入项目承担单位财务统一管理，统筹安排使用；允许在间接费用中列支课题组成员的绩效支出；简化了预算调整程序，在课题总预算不变的情况下，直接费用中部分预算项目调整由课题承担单位审批，科技部或相关主管部门在中期财务检查或财务验收时予以确认即可。新规使项目经费预算编制更加科学合理，有利于经费预算方案的执行，也有利于项目承担单位的统筹管理，应该成为其他国家级及省级科研项目经费管理办法的一个导向。

3.2加强财务人员在预算编制中的作用，强化农业科研项目经费预算编制的科学性，增强预算的执行力度

针对农业科研项目经费预算编制不科学、不规范等问题，加强财务人员与项目研究人员之间的沟通与联系，促使财务人员全程参与项目的相关管理，在财务人员参与的过程中培养出项目申报的财务预算编制专家。由于项目实施者即科研人员不熟悉预算相关规定和要求，对预算中涉及的核算科目也不甚了解，往往编制的预算为项目审批者之所好，预算编制缺乏科学性和真实性。由此导致项目实施过程中难以执行项目预算，预算支出变更较大。这不但影响科研活动的正常开展，也增加了财务人员对项目预算的监督和管理难度，容易使预算流于形式。因此应该加强财务人员在项目经费预算中的作用，使其较早介入项目申报的前期工作，运用自身专业知识，辅助并指导项目负责人完成项目经费预算编制工作，以保证所编制的预算合规合法并具有可执行性，以确保项目经费预算顺利执行。

3.3建立项目经费统筹管理的新机制

对于同项目组或同部门研究内容相似、支出内容相似的科研项目的经费进行统筹管理。把经费的预算和经费的日常使用都统筹考虑，在专款专用、专账管理的前提下，对经费统一使用，分开核算。项目经费统筹管理可以集小钱为大钱，不同项目的预算还能够互为弥补。在项目经费使用的审核管理中，财务人员应该对经费的预算执行情况进行严格控制，对于超预算的开支要严格把关，对于未按进度安排的经费预算要及时提醒，并从财务的角度给单位领导和科研人员提供合理化建议，使科研人员熟悉相关的经费管理办法，提高自我约束能力，树立科学合理的经费使用观念。尽量避免形成“事中放任管理，事后苦心调整”的恶性循环，逐步把单位科研经费管理工作带上系统化、正规化、制度化的轨道。

3.4依法理财，努力做好开源节流工作

“节流”要适度，“开源”要有“道”。农业科研单位实验室、试验地多，不可避免地造成运行费用加大。为此，应加强农业科研单位的创新平台管理，整合实验室、试验地和科研仪器设备，规范科研用房使用规模，提高科研仪器设备利用率。对闲置的房屋和试验地，要通过出租、出赁等方式提高国有资产使用效率，增加资产收益。强化试验地的管理，提高试验地管理水平，减少试验用工。要加强科研附属产品和科研材料投入管理，建全完善台账制度。对具有商品价值的科研附属品要及时出售，增加科研收入，纳入财务预算统一管理。对后勤保障服务经费开支实行成本核算，通过管理模式的转变，让本应该由项目承担的成本费用开支脱去“间接费用”的外衣，合理合法地纳入项目直接费用的预算；对于实在无法细化的公共支出，要根据费用的性质，采取最合理的摊销办法分摊计入项目间接费用。

参考文献：

［1］赵阳.中国农业科研投入的理论分析和政策建议［J］.中国农村观察，2001，（6）：2-8.

［2］彭新德，蔡立湘.中国农业科研投入的思考［J］.湖南农业大学学报，2005，（2）：23-25.

［3］宠辉.美国公共农业科研经费支出及对我国的启示［J］.农业科技，2012，（8）：122-124.

Fund Management of Agricultural Scientific Research Unit from the View of Audit

GUO Wei，ZHANG Jian-bin*
（Hebei Academy of Agriculture and Forestry Sciences，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract：The expenditure of agricultural scientific research units mainly comes from the financial and budgetary provisions. With the national science and technology funds increase，the project funds and public funds contradictions increases prominently. The problems such as normal public budget overruns，project budget execution does not reach the designated position，nonstandard management have become increasingly serious. From the view of audit，the characteristics of agricultural scientific research funds management were analyzed in this paper. New measures to strengthen the management of agricultural scientific research unit funds in accordance with the law were also put forward.

Key words：Agricultural scientific research units；Fund management；Audit

中图分类号：S-0

文献标识码：A

文章编号：1008-1631（2016）01-0106-03

收稿日期：2015-05-18

作者简介：郭伟（1971-），女，河北行唐人，高级经济师，主要从事财务管理工作。E-mail：gzh7652652@sina.com.cn。

通讯作者：张建斌（1963-），男，河北宁晋人，研究员，硕士，主要从事农业经济管理与研究。E-mail：13933039028@163. com。