江淮分水岭地区廉洁乡村建设的实践探索——以滁州市为个案

辜庆志，李应青



江淮分水岭地区廉洁乡村建设的实践探索
——以滁州市为个案

辜庆志，李应青

乡村是当前我国城乡一体化建设的两大端点之一，因而，其廉洁的程度直接关系到我国社会主义和谐社会建设的成败。对此，作为我国农村改革的发源地和江淮分水岭的重要组成部分，滁州市在下辖的凤阳、定远、明光等县市积极开展廉洁乡村建设的实践探索，为协调和构建新型城乡关系，促进城乡一体化发展积累了丰富的经验和有益的启示。

廉洁乡村；实践；滁州市

对于我国社会群体主要集中于乡村的传统农业大国而言，“乡村”是构成我国城乡一体化建设两大端点之一。它既是我国社会群体主要的生产生活的主要集中地，也是关系到我国社会稳定和经济发展的关键环节。由此，切实加强乡村党风廉政建设，构建廉洁乡村就成为了我国社会主义和谐社会建设的根本性问题。正如2006年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》(中办发[2006]32号)中着重指出：“加强基层党风廉政建设，是构建社会主义和谐社会的重要举措。”[1]

而作为我国农村改革的发源地和江淮分水岭的重要组成部分，滁州市下辖的凤阳、定远、明光等县市积极创新工作机制，探索工作方法，以加强乡村基层党风廉政工作，不断推动廉洁乡村建设，为协调和构建新型城乡关系，促进城乡一体化发展积累了丰富的经验和有益的启示。

1 “廉政文化”教育机制的细化及其启示

“文化”(kultur),意指“人类通过自己的实践活动所创造的物质和精神的成果”[2]，归属于人类思想观念的范畴。正是文化的思想观念属性使其对于人们的行为具有潜移默化的导向作用，且这一作用是长期的。正如法国著名的哲学家和社会学家皮埃尔·布尔迪厄(Pierre Bourdieu)所言：“文化作为人类实践生活的基础，它提供了人们相互谅解、交往、参与社会实践的空间”。[3]而在我国乡村基层社会，细致的廉政文化教育机制则发挥着营造良好的乡村基层廉政氛围，促进廉洁乡村建设的润物细无声作用。

对此，滁州市在其下辖的凤阳、定远、明光等县市的基层乡村大力推行以“六有”为核心的廉政文化教育机制的细化工程，积极探索和开展“廉政”文化教育活动。

1.1 廉政文化教育机制的基本内容

一是村村都有教育基地。依托乡村党员活动室和中小学校，各乡村采取在村两委办公地点设立廉政教室、书屋和陈列室等形式，建立改造专题教育基地。组织乡村中小学生和干部参观学习，使乡村党员干部和青少年受到了良好的传统教育。

二是村村都有宣传员。采取乡村党员干部自荐、村两委会委任、聘请中小学政教老师、乡镇党校教师和离退休干部等方法，选配专兼职廉政教员和宣传员、通讯员，负责宣传教育和信息报送等工作。

三是村村都有教材资料。凤阳县纪委组织编写了一套具有地方特色的廉政文化教学大纲，指导农村基层开展廉政文化教育；各乡镇纪委根据教材大纲，编写了符合农村党员干部实际、通俗易懂、喜闻乐见的简明教程，下发到每个村。

四是村村都有教学设备。县上开通了广播电台，在县电台电视台设置农村廉政文化教育专栏。结合农村基层阵地建设和远程教育，村村配备电视台、碟机和电脑等多媒体教学设备。

五是村村都有廉政文化中心户。以农村“文化科技中心户”为依托，在每个村都建立了1-2个廉政文化中心户。

六是村村都有宣传平台。各村普遍建立廉政文化厨窗、黑板报或墙报、宣传栏，开展网上廉政宣传，如在凤阳县，全县共建立近180个村级廉政教育网页，专栏50多个。

1.2 廉政文化教育机制的有益启示

以“六有”核心的廉政文化机制以其规范性、合法性和针对性性，营造了风清气正的政治环境，实现了廉政文化建设由文件向文化、由会场向广场、由认识到行动的转变，使广大乡村基层干部群众受教育于“润物细无声”之中，筑牢了廉洁奉公的思想道德防线。

其一，提高了廉政文化教育的规范性。以固定的教育基地、稳定的宣传平台所搭建的“廉政文化”教育阵地提高了教育活动的规范性，促进了教育活动的有序开展。

其二，保障了廉政文化教育的合法性。以专业的宣传队伍、统一的教育材料所组成的“廉政文化”教育形式保障了教育活动的合法性，增强了教育活动的说服力。

其三，增强了廉政文化教育的针对性。新兴传播媒介的广泛应用，再加上乡村基层群众喜闻乐见的“廉政文化”教育方式增强了教育活动的针对性，提升了教育活动的吸引力。

2 “为民服务全程代理”制度的构建及其作用

“代理”(agent)，原指“受当事人委托，代表他进行某种活动”。[4]在廉洁乡村建设过程中，针对乡村基层群众反映强烈的到有关部门办事经常遇到事难办、脸难看、门难进，甚至存在吃拿卡要的现象，滁州市在下辖的凤阳、定远、明光等县市中，积极构建以代理为中心，以“便民”为基准，以全心全意为乡村基层群众办实事，办好事为宗旨的“为民服务全程代理”制度，开辟了为民服务的新平台，实现为民服务的零距离，筑起防控腐败的防火墙，深化了廉洁乡村建设的实效性。

2.1 “为民服务全程代理”制度的基本构建

一是建立健全为民服务全程代理服务网络。推进为民服务全程代理，建立健全服务网络是基础，全椒县建设了以县为民服务全程代理中心为龙头，乡镇为民服务全程代理室和村为民服务全程代理接收点为主干，县直、乡镇部门为两翼的“三级窗口、上下贯通、左右协调、整体联动”的服务网络格局。具体包括：首先，把各项硬件建设好。相关县政府专门拔出专项经费，对全县各个行政村和农村社区统一设计、制作、配备各项办公物品。如印制了《为民服务全程代理服务手册》；为服务代理点工作人员，设计制作了为民服务全程代理徽标；将为民服务全程代理相关的工作制度、岗位职责和办事服务流程统一绘制；为各个村(居)委会接收点配备了电脑，开通了网络宽带。其次，把软件用好。对所有参与全程代理的人员进行专门的业务知识培训和软件操作知识培训，使各级代理员熟知办事流程及相关要求，熟练操作网上办公系统。再次，加大宣传力度。在各县市电视台进行专题报道，将《服务手册》发到每个村中，将《致全县群众一封信》和宣传年画发至每家每户。

二是严格规范为民服务全程代理工作程序。推进为民服务全程代理，按照群众申请、窗口受理、全程代理、承诺办结的程序进行，各级代理员都必须严格按照规定的程序进行传递，认真填写各类表格。各代理室和接收点有专人值班，对代理服务的项目除应收费用外，不得额外收取任何费用。群众也可以根据自己所办事项的实际情况，到县、乡、村任何一级代理机构提出办事申请，无论哪一级代理机构都不得拒办，都要按规定提供满意服务。为提高工作效率，所有行政审批服务事项，全部进入县行政服务中心集中受理和办理，实行一个窗口对外，一门式受理、一站式办结的运行机制，尽最大限度减少材料的来回传递，方便服务事项的办理。

三是不断完善为民服务全程代理工作的监督机制。首先建立健全各项代理工作制度，如首问责任制、办理承诺制、责任追究制等，使代理工作有求必应、有条不紊，使 “小窗口”能为群众提供大服务。其次是制定《为民服务全程代理考核奖惩办法》，从考勤、办事质量及群众评议等方面进行考核，做到奖罚分明。第三是制定了《投诉处理办法》，县效能办负责县级投诉，各乡镇纪委负责镇村两级投诉。我们还设立了举报电话和意见箱，接受社会和群众监督，防止和克服违规代理、失职渎职和吃拿卡要等现象的发生。代理室和接收点正式运行后，县效能办和县行政服务中心对全县代理室、点代理人员工作情况进行了一次大检查。此后，县效能办及县行政服务中心又多次进行电话查岗、网上远程监控等明察暗访和监督检查。

2.2 “为民服务全程代理”制度的积极作用

自全程代理式为民服务制度实施以来，相关县市各项违纪违规操作的现象大幅减少，广大乡村基层群众的满意度不断提高，对于推动廉洁乡村建设产生了积极效果。

其一，创建了为民服务的新机制。“全程代理式”为民服务制度将县、乡、村三级为民服务机构与全过程性的代理相结合，既覆盖全面、又强调区别，广大乡村基层群众在依据自己所办事项实际情况的基础上，可以做到正确选择办理事项的代理点，为农村基层党风廉政建设提供了新的机制。

其二，提供了党风监管的新平台。“全程代理式”为民服务制度以流程化的管理模式提高了农村工作的透明度，使对乡村事务的监管覆盖到为民服务的全过程，既降低了乡村基层群众办事的成本，又提高了监管的效率，为乡村基层党风廉政建设提供了行之有效的新平台。

其三，形成了党群关系的新形态。“全程代理式”为民服务制度以代理的方法推动了基层政府机构由管理型向服务型、由被动服务向主动服务、由松散低效服务向规范高效服务的巨大转变，既使便民利民落到了实处，又切实扭转的干部作风，从根本上密切了党群关系。

3 “委员会式”纪检监察模式

“模式”(mode)，可以理解为：一种简洁的再现客观事物规律的手段和方法。[5]即一种模式既具有协调事物内部各系统之间次序及其相互关系的“组织”功能，又具有快捷清晰的反映事物整体形象的“解释”功能。

对此，为充分体现和发挥基层纪检监察机构对乡村基层党风廉政建设的核心主体和组织保障作用，滁州市在在下辖的凤阳、定远、明光等县市中，立足当地，充分整合现有资源，克服了经费短缺和人手的不足，成立了“委员会式”的纪检监察组织，以专门监管机构实施专业化的监管，有效提高了乡村基层干部的廉洁监督。

3.1 “委员会式”纪检监察模式的具体措施

一是组建监管机构。该监管机构以村党员大会和村民代表大会的形式，从村民中推选出一定人数，坚持代表性与民主性，在各村成立专门的“村级事务监督委员会”。专门负责将事关广大乡村基层群众切身利益的事项纳入委员会监管范畴，如农村中合作医疗、低保审核、计划生育奖励扶助、粮食直补等直接惠民项目等。

二是注重监管能力。在推选委员会具体人选时，注重坚持推选既有文化、懂法律、能坚持原则，又公平公正、热心为乡村基层群众服务，且具有较高的思想政治素质的原则，突出广大乡村基层群众的认可的标准，以代表性、权威性和责任心确保监督委员会作用的充分发挥。

三是严格监管流程。在监管过程中，将监管环节的细化与监管过程的优化相结合，根本改变原来乡村党组织“定调子”、乡村基层群众代表“点点头”的旧式乡村事务管理模式，以畅通社情民意，使乡村事务运行更加公开和透明。

3.2 “委员会式”纪检监察模式的有益经验

通过“委员会式”纪检监察机制的试行，相关县市开创了乡村纪检监察工作的新形势，充分发挥了“从群众中来、到群众中去”的党的群众路线的优势，取得了良好的效果。

其一，提升了参与热情。“委员会式”的纪检监察机制，其监管力量来自群众本身，使广大基层群众有着天然的亲近感，极大的提升了广大基层群众参政议政的热情，形成了农村事务监管的良好氛围。

其二，强化了监管力度。“委员会式”的纪检监察机制，将监管的能力和监管的责任相结合，提高了监管力量的整体素质，强化了监管的力度。

其三，提高了监管效果。“委员会式”的纪检监察机制，有效解决了监管过程中干部和群众身处平行线，“群众不急干部急、干部不热群众热”的问题，形成了乡村事务监管力量的整合，有效提高了监管的效果。

[1] 中共中央办公厅.国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2006-11/13/content_5324682.htm.

[2] 高晶编著.中国传统文化通论[M].沈阳：辽宁大学出版社，2006:3.

[3] 张意著.文化与符号权力：布尔迪厄的文化社会学导论[M].北京：中国社会科学出版社，2005：123.

[4] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典[Z].北京：商务印书馆，2005：260.

[5] 张国良著.传播学原理(第二版)[M].上海：复旦大学出版社，2009:37-38.

责任编辑：刘海涛

Practice and Exploration on Countryside Integrity Construction in Jianghuai Watershed Area——a case study of Chuzhou city

Gu Qingzhi, Li Yingqing

Rural area is one of the two end points of the integration of urban and rural areas, so the degree of integrity is directly related to the success or failure of the construction of socialist harmonious society. In this regard, as an important part of rural reform in China and the birthplace of Jianghuai watershed, Chuzhou city government actively carries out integrity rural construction exploration in Fengyang, Dingyuan, and Mingguang in order to coordinate and build new-type relation in urban and rural areas, which has accumulated rich experience and enlightenment for promoting the integration of urban and rural development.

integrity country; practice; Chuzhou city

TU981

A

1673-1794(2016)05-0001-03

辜庆志，滁州学院图书馆教授，研究方向：世界近现代史；李应青，滁州学院学报编辑部(安徽 滁州 239000)。

安徽省人文社科重点基地规划项目(2014GH06)；2016年安徽省高校社科联“三项课题”：生态文明视域下明清以来江淮分水岭区域多元共治研究

2016-06-09