民族地区公共文化服务体系建设中的政府职能研究

李宏宇

摘要：随着我国社会主义市场经济的发展，在少数民族聚居的地区，生活水平日益提高，人们在精神层面和物质层面都有了更高的追求。因此，在少数民族地区构建公共文化服务体系就十分重要和必要了，而这也是现代服务型政府的基本职责。

本文从政府职能出发，以民族地区的公共文化服务体系构建为背景，首先对我国民族地区公共文化服务体系进行概述，其次对政府职能重新进行定位，并分析其在发挥政府职能时出现的问题并进行原因分析，最后提出构建民族地区的公共文化服务体系中政府优化职能的措施。

关键词：民族地区；公共文化服务体系；政府职能

一、民族地区公共文化服务体系相关理论概述

（一）民族地区公共文化服务体系

民族地区公共文化服务体系的工作就在于弘扬和传承民族文化、不断推进民族地区的进步和发展并满足民族地区人民群众文化需求。在少数民族地区，其构建公共文化服务体系的一个重要工作就是保护好民族文化，例如对于传统文字的传承工作、民族地区乡村部落的保护工作以及少数民族地区的基础设施的完善工作，这些都是构建民族地区公共文化服务体系的重要内容。①

（三）民族地区公共文化服务体系的特殊性

少数民族的发展关系着整个国家的发展，构建少数民族地区的公共文化服务体系更是关系到整个国家的繁荣和团结。关注少数民族的文化事业的繁荣有利于民族文化的传承，有利于少数民族群众素质的提高，更有利于加强各个民族之间的联系和友爱。因此，就现在我国的各个少数民族的发展状况来看，构建公共文化服务体系是十分必要的。其中最重要的一点就在于考虑到民族地区的特殊性问题。首先，地域问题。少数民族聚居的地方大多是地域闭塞、交通不便，不利于文化的传播，这就会造成当地传统文化的流失。其次，经济问题。少数民族地区经济落后，发展水平低。最后，民族地区公共文化的设施和基础都很薄弱，不能满足人民群众的要求，这就需要政府的资金投入以及技术设施的支撑。所以说，在民族地区构建公共文化服务体系，一定要注重研究其特殊性问题，以此构建全面系统的公共文化服务体系。

二、民族地区公共文化服务体系建设中政府职能定位

（一）法规政策职能

法律法规是构建公共文化服务体系的一个重要方面，因此，要在少数民族地区构建公共文化服务体系必须加强相关的文化发展战略、完善相关的法律，必须充分发挥政府的法规政策职能，来保障公共文化体系构建的正确方向。首先，必须认真的研究和了解我国公共文化服务体系的现状，可采用SWOT分析方法，结合各方因素制定发展战略。其次，要建立规范的法律体系来规范和保障我国文化事业的良好运行。

（二）环境营造职能

公共文化服务体系的建设对政府职能的转变提出了新的要求，营造积极地文化环境，这里的文化环境包括有形的和无形的文化环境。首先在有形环境方面，要打破旧有文化体制的限制，明确和辨析各方关系的职能和责任。另一方面在无形的文化环境方面，要营造良好的文化氛围，这关乎了精神文化建设，更关乎着经济和政治各个方面的问题。所以，在构建公共文化服务体系中政府要充分的发挥文化职能，更好的建设文化发展的平台。

（三）财政帮扶职能

构建公共文化服务体系中，政府在财政和税收等方面的帮扶是其赴会政府职能的重要内容。首先，政府的直接投资，为公共文化服务体系的建设提供物质支持。其次，政府的财政补贴既可以解决公共部门在筹集资金上的问题，也形成了对公共文化部门的刺激。最后，相关完善的财政政策，可以帮助民族地区更好的发展文化，这也是政府职能的重要体现。所以说，民族地区的文化发展离不开政府的大力支持和帮助。

（四）人才培育职能

公共文化服务体系的建设过程中，需要吸纳大量的人才。科学有效的人才培训机制，可以为我国的文化建设提供人才，可以很好地保障我国的人力资源。所以，政府应通过健全人才培育机制，提供优质的培养服务，保证人力资源的质量。完善人才培育机制，首先要改善人才引进机制；其次完善人才培养机制；最后，健全人才管理机制。只有从引进到管理整个过程中都重视人才培养，才能促进文化事业的蓬勃发展。

三、民族地区公共文化服务体系建设中政府职能存在问题及原因

（一）民族地区公共文化服务体系建设中政府职能发挥存在的问题

1.公共文化投入不足与人民的公共文化需求不相适应

在城乡和区域中出现了严重的文化投入的差距。在许多民族地区都是财政匮乏的状况，主要问题在于中央和上级财政部门划拨的情况。在民族地区，由于当地财力有限，投入不足，严重影响了少数民族公共文化服务体系的建设。基础公共文化设施的建设由于缺乏运营资金，很多设施基本上都形同虚设。例如：电影院失去放映功能，成为了群众的集散地；文化广场只有虚壳，变成摆设。所以，在文化设施的投入中，要关注投入和使用的比率。

2.公共文化需求表达机制不健全

公共文化服务体系的构建要基于人民群众的需求表达，而在许多民族地区，由于其文化需求具有特殊性，加之受其语言、地区的限制，很多少数民族的文化需求不能很好的表达出来。而且地方政府公共文化服务内容主要是按照中央和上级政府的公共文化服务项目开展，因此这种服务很难满足广大少数民族群众的需求。例如，在藏族地区除了每年数量很少的电影活动，平时很少有公益性演出。所以，在少数民族地区构建公共文化服务体系要充分的尊重少数民族的文化发展，提供与之相适应的文化产品。

3.公共文化管理及运行机制相对滞后

民族地区的公共文化事业的发展和规划是由相关部门进行管理实施的，而具体的群众文化活动则是由当地一般的基层机构负责实施的。在少数民族地区直接进行管理的大多是文化站。这些文化站属于事业单位，直接受制于上一级文化部门，在文化发展上，没有确切的规划地位，更没有独立的法律地位，这就很难使自己的职责发挥出来，受到了一定的限制，这就容易使得乡镇文化站造成只能上的缺失和错位。因此，必须进行在制度上进行改革，使得管理更加规范和有效。

4.缺乏优秀文化、教育人才

民族地区有许多优秀的民族文化传统，而这些文化的发展和传承缺乏优秀的人才。许多民俗、歌舞和曲艺等文化有待于开发，以带动民族地区公共文化服务体系的发展。而少数民族地区地处闭塞，经济发展缓慢，大多数文化站在基层，条件艰苦，工作单调，使得很多专业性的人才不愿意去基层工作。例如：在宁夏回族自治区，文化从业人员严重不足。又如在甘肃藏族自治州的教育问题上，可见，在民族地区培养人才，不断长大师资队伍也是十分必要的。

（二）原因分析

1.政府职能定位不准确

政府本身职能定位模糊和不准确，严重影响了民族地区公共文化服务体系的构建。

我国政府长久以来受“全能政府”的影响，其职能在文化领域的各个方面都发挥着作用，这也就造成了其在文化建设方面，由于传统意识形态的考虑，做了很多本不属于自己该做的事，缩小了社会和公民的选择和创造空间，影响了言论自由，出现了很多政府大包大揽的情况，严重阻碍了公共文化事业的发展和进步。比如在民族地区制定政策法规的职能没有发挥出应有的作用，这些就必然导致了在一些少数民族地区社会文化组织和生活的发展，影响文化的传播，也因此影响了构建公共文化服务体系的进程。

2.政府财政分配体系不匹配

民族地区公共文化服务体系建设困难的很大一部分原因在于我国中央政府和地方政府在财权和事权方面的不对等。中央政府在财政体制的制定中有绝对的主导权力，其拥有税收收入占税收总额的70%，而地方政府拥有的税收收入仅占税收总额的30%。而在事权方面，地方政府占70%左右，中央政府则占30%左右。这就是中央和地方的矛盾所在，也就是由于财权与事权的不对等。地方政府想要发展公共文化建设，却没有强大的财力支撑，造成了公共文化建设只能纸上谈兵，不能付诸实施。

3.文化和服务的观念淡化

在改革开放以来，我国政府加大在经济建设方面的投入，而逐渐忽视了文化事业的发展，受这种传统观念的影响，在很多少数民族聚集的地方，一些领导人甚至不能正确的认识文化的发展和进步，他们认为文化是一种虚无缥缈的东西，和物质的增长相比实在难以衡量，不容易出成绩。因此就造成了公共文化事业的落后。另一方面，在传统观念的束缚下割裂了文化和经济的关系，没有看到文化领域中的产业化趋势，而单纯的只是发展文化产品。这就必然导致文化产业发展得缓慢。

4.旧有文化体制的阻碍

在计划经济发展时期，我国经济发展是传统的经济发展形式，随着经济不断的发展，旧有的文化体制严重阻碍了现在文化产业的发展。在传统的文化管理中，大多为行政手段，这就造成了法制化的缺失。这也是我国文化体制建设的一个明显的缺陷，具体主要是法律法规不健全，执法机构的不完善等等。而在经济手段上，政府也没有按照经济规律运用经济杠杆来开展文化事业。缺少配套的财政手段，没有相应的政策措施，造成了我国文化产业的发展阻碍。

四、民族地区公共文化服务体系建设中政府职能优化的措施

（一）准确定位政府职能

政府只有进行准确的职能定位，正确履行文化职能以及做好公共文化服务体系的建设，才能促进少数民族地区文化事业的发展和繁荣，才能维护好少数民族人民群众的基本权益。首先，在观念上政府应始终秉持“以人为本”的服务理念，要扩大对少数民族地区的服务范围，要了解民族地区人民群众的真正需要。其次，要加紧出台相关的法律政策，制定相应的文化服务指标体系，把公共文化服务体系上升到国家意志的层面，更好的衡量各级政府及各地区的公共文化服务体现建设的质量和水平。

（二）合理划分中央与地方财权和事权的关系范围

民族地区的文化事业的发展有其特殊性，因此要加强少数民族当地政府的职责。由于中央和地方在事权和财权方面的矛盾，使得地方政府的职能很难发挥，所以要适度调整二者在事权和财权方面的分配。可以根据地方公共文化服务体系建设的状况有针对性地调整地方政府税收的权力，比如调整所得税的比例，地方可以占大头。或者让地方政府取得的财政收入的一定比例不得挪作他用，以此保证公共文化服务体系的建设资金的稳定性、持续性。

（三）鼓励和支持多方力量参与公共文化产品的提供

随着市场经济的发展，政府已经不再是唯一的公共文化服务供给主体。因此，我国政府应该将一些不涉及国家安全的公共文化产品让位于一些民间组织，形成更为成熟的市场主体，使其发挥市场本该有的调节作用，这就为政府转变其职能提供了有力的保证。

所以，政府应该鼓励和支持企业、团体和公民等其他的社会力量参与公共文化产品的生产，让其成为公共产品生产的重要力量。

（四）改革公共文化管理体制

在现有的公共管理文化体制出现弊端的情况下，要在优化政府结构、明确政府职能的基础上进行文化体制的改革和创新，必须按照改变市场经济体制的基本要求，坚持政社分开、政企分开的理念，逐步完善运行机制，减少运营成本，创新政府管理模式，整合社会资源，提高行政效率。而就目前而言我国政府首先要做的就是深化文化企事业单位内部改革，统筹城乡公共文化服务体系，提高社会参与度。建立健全公共文化服务体系，使政府职能得到进一步完善。

五、结语

总之，在我国这样一个国家，想要建立健全公共文化服务体系是一项长期并且艰难的工作。在民族地区构建公共文化服务体系中，政府的作用是不容小觑的，所以进一步明确政府的职能，在民族地区构建公共文化服务体系中发挥该有的作用是十分重要的。我们首先必须从观念上进行足够的重视，再付诸于行动，找到科学的定位和方法，从而构建科学合理的公共文化服务体系，以此满足人民日益增长的精神文化需要，并使我国的文化事业得到长远发展。

本文的出发点是民族地区公共文化服务体系的构建，并分析政府在其中履行的职能，进而得出政府在民族地区公共文化服务体系建设中的不足并分析原因，从而得出优化政府职能的措施。但是由于时间、数据资料等限制，本文还存在许多问题和不足，还请老师多多包涵，日后一定不断努力来深化研究。

注解：

①闫平.服务型政府的公共特征与公共文化服务体系建设[J]，理论学刊，2008（12）：70-73

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