公益诉讼 “官告官”的法律监督在发力

王钰萌

近日，湖北省十堰市郧阳区检察院诉郧阳区林业局怠于履行职责行政公益诉讼一案，经郧阳区法院5日公开开庭审理后，已作出一审判决，支持检察机关的诉讼请求。这是在环境保护领域开展法律监督的积极实践，公益诉讼也随之渐渐走进人们的视野。

稳步推进，公益诉讼从理论走向现实

发挥法律监督职能，保护国家和社会公益，是党和人民赋予检察机关的一项重要使命。由检察机关提起公益诉讼，既是维护国家和社会公共利益的职责所在，也是促进依法行政、推进依法治国的重要途径。

早在2012年，修改后的《民事诉讼法》对公益诉讼制度就作出修订，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向提起诉讼”。

2015年，新环保法开始实施，首次明确了环境公益诉讼制度。此后，针对公益诉讼条款的两高司法解释相继出台，详细规定了如何进行公益诉讼。《民诉法解释》专门为公益诉讼列出了一节，对公益诉讼的受理、管辖、告知程序、和解调解等作出了详细规定。

党的十八届四中全会明确要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

2015年7月1日，全国人大党委会授权最高人民检察院针对生态环境和资源保护等领域侵害社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。为积累经验、完善制度，最高检决定在北京、内蒙古等13个省（区、市）开展为期两年的提起公益诉讼试点。

今年召开的十二届全国人大四次会议上，最高人民检察院检察长曹建明向大会作的工作报告显示，去年以来，检察机关对325起案件启动诉前程序，向相关行政机关或组织提出检察建议，督促履行职责。

相关行政机关已履行职责或纠正违法224件，相关社会组织提起公益诉讼6件。对仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的，山东、江苏、广东等地检察机关提起公益诉讼12件。

环保不作为，公益诉讼关注的重点领域

在环境保护过程中，行政执法不力一直是群众反映强烈的问题。对于企业违法违规生产排污行为，我们可以追究其刑事责任，但对于行政机关监管不力等失职行为，除了通过新闻曝光和公众舆论等方式施加压力外，并没有特别有效的追责方式，而法律似乎也有力无处使，以致养成懒惰行政执法痼疾。特别是对于破坏大气环境、水环境、海洋环境的事件，公民、法人、社会其他组织不便于提起行政诉讼，或者即使起诉也难以胜诉，但如果对违法行为置之不理、任其发展，不可能根本改变一些地方和部门的行政不作为或滥作为。

公益诉讼的出现，对生态保护和环境保护具有特别重要的意义。排污企业面临越来越大的环保压力，作为监管者，如果不履职、不作为，地方政府部门同样面临考核和被约谈，甚至会推上被告席。今年1月，最高人民检察院召开新闻发布会，通报了检察机关提起公益诉讼试点工作中的5起典型案例，其中3起为行政公益诉讼，被起诉对象均为地方环保局。

如山东省庆云县检察院提起全国首例行政公益诉讼案件。庆云县人民检察院在审查某公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时，发现该公司在未通过环保设施竣工验收的情况下长期违法生产，排放大量污水造成环境污染。该县环保部门虽对该公司多次作出行政处罚，但在监管过程中存在违法行为。检察机关向环保部门发出检察建议，但环保部门仍未依法正确履行监管职责，致使群众反映的问题一直未得到有效解决，检察机关遂对其提起行政公益诉讼。

福建省清流县检察院对清流县环保局提起行政公益诉讼。清流县环保局对刘文胜非法焚烧电子垃圾的查处过程中，未对扣押的电子废料及焚烧现场进行无害化处置，也未对刘文胜作出行政处罚。为督促清流县环保局依法履行职责，清流检察院遂对其提起行政公益诉讼。

贵州省锦屏县检察院对县环保局不依法履行职责提起行政公益诉讼。锦屏县七家石材公司在未依法建设环保设施的情况下长期违法排污，县环保局虽责令企业限期改正，但对于部分企业置若罔闻地继续生产和违法排污，并未对整改情况进行监督和管理，怠于履行职责。特别是县环保局在两次收到检察建议仍未履行监管职责，因此，县检察院提起公益诉讼，人民法院依法判决确定县环保局行为违法。

值得一提的是，该案是全国首例判决环保部门败诉的行政公益诉讼案例，并对干部考核任用产生了影响。

此后不久，县环保局局长杨正准，由于担任锦屏县环保局局长期间怠于履职，被免去环保局党组书记、局长一职，该县环境监察大队大队长张屏也被免职。

此外，在江苏省常州市人民检察院以公益诉讼人的身份提起的民事公益诉讼等案件，均涉及环境保护领域。

“官告官”，检察机关担当公益代言人

检察机关介入公益诉讼，包括行政公益诉讼和民事公益诉讼。环境行政公益诉讼针对的是有执法权的部门，目的是监督“监督者”，其相对民事公益诉讼，能发挥更大作用。因为只要监督了一个执法机关，就等于间接监督了很多违法者。同时，为节约司法资源，行政公益诉讼试点工作设有诉前程序，检察机关对相关行政部门可督促履职、支持起诉，还是不能解决公益侵害的问题，再选择提起公益诉讼的方式。

专家认为，检察机关提起行政公益诉讼更具专业性。检察机关在履行职责过程中，更容易发现侵害公共利益的问题，在搜集获取证据、制定公诉策略及准确适用法律法规方面，较之社会组织更具专业性、权威性和便利性。检察机关作为原告方参与行政公益诉讼，可以提出明确的诉求，包括撤销或部分撤销违法行政行为，在一定期限内履行法定职责，或者确定行政行为违法或者无效。这不仅有利于维护公共利益，而且能够有效监督国家行政机关依法行使职权，充分发挥检察机关的法律监督职能。

“检察院状告环保部门”，意味着诉讼方式从传统的“民告官”走向新式的“官告官”，让社会感受到法律监督不同寻常的发力，让相关部门感到这种法律监督前所未有的刚性，更让环境保护有了更加坚强有力的武器。它最直接产生的效果是，当一些怠于履行职责行政执法部门在接到检察机关的检察建议后，必须掂量这种法律监督的分量和不作为的后果。而这种群众所期待的执法新常态和动真格的法律监督，正是构建公平正义、全面推行依法治国的一个重要方面。

路漫漫，公益诉讼在实践中探索

检察机关作为国家法律的监督部门，司法改革赋予其公益诉讼的权力，使其在维护社会公共利益方面有更多担当，更加积极作为。沉甸甸的环境公益诉讼案例值得点赞，但这仅仅是一个开端。受制于人力、物力、技术等制约，检察机关要当好“公益诉讼人”的角色并不容易，提起公益诉讼的动力和保障也不足。可以预见，频频发生的各类生态破坏、环境污染事件，真正能够纳入公益诉讼范围的不会太多。

必须看到，我国的公益诉讼处于刚起步的阶段，急需探索实践经验，推动完善相关立法。在13个省（市）开展两年试点，正是本着认真探索、逐步积累经验的目的，为未来改革全面铺开和完善立法打好基础。

环境利益是一种社会公共利益。在保护环境方面，并不需要检察机关事无巨细、事事亲为。如何科学地设计检察机关提起环境公益诉讼的制度是关键，既要合理规范检察机关参与公益诉讼的权利和义务，也要防止其过度干预，避免权力的无限膨胀。同时也要充分发动社会力量参与，支持环保组织、受害群体起诉，多管齐下配合检察机关提起环境公益诉讼制度的实施，环境司法保护的效果才能达到最优。