关于成都争创世界级大熊猫国家公园的政策建议

●程湛恒

关于成都争创世界级大熊猫国家公园的政策建议

●程湛恒

成都争创大熊猫国家公园，有利于保护利用具有世界影响力和唯一性的大熊猫资源，有利于做优成都建设世界旅游目的地和国际购物天堂的载体，有利于做强成都融入国家“一带一路”战略和长江经济带建设的抓手。针对当前成都争创工作的四大差距，建议进一步挖掘自身优势、做好顶层设计、争取上级支持，加快争创具有整体性、标志性、冲击力的世界级大熊猫国家公园。

国家公园；大熊猫国家公园；成都

一、成都争创大熊猫国家公园，既是建设世界旅游目的地和国际购物天堂的重要载体，更是融入国家“一带一路”战略和长江经济带建设的强大抓手

（一）成都争创大熊猫国家公园符合世界历史潮流

根据世界自然保护联盟（IUCN）的界定，国家公园是主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区。根据我们国家林业局的界定，国家公园是由政府划定和管理的保护地，以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的，兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域。

从国外看，国家公园是保护区的一种类型，最早起源于美国1872年建立的黄石国家公园。由于国家公园较好地处理了自然生态保护与合理利用之间的关系，成为国际社会普遍认同的自然生态保护模式，目前已有近200个国家建立了近万个国家公园。

从国内看，2006年云南建立我国大陆的第一个国家公园。2008年国家林业局批准云南为第一个国家公园建设试点省，目前云南已建立8个国家公园。2015年1月，国务院发文开展国家公园体制试点，随后国家发展和改革委员会等13部委发布了9省（市）三年期的试点方案①。2015年9月16日，我国首个大型野生动物类型国家公园在西藏成立。

（二）成都争创大熊猫国家公园是贯彻中央战略部署的重要举措

一方面，有助于加快融入国家“一带一路”战略和长江经济带建设。《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出“探索建立沿江国家公园”。国内②的重庆、广东、云南、青海等省市已提出通过国家公园建设融入“一带一路”战略和长江经济带建设。

另一方面，有利于为中央全面深化改革和加快推进生态文明建设探路开山。党的十八届三中全会首次提出“加快生态文明制度建设……建立国家公园体制”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。近期习近平总书记、李克强总理等中央领导相继对大熊猫保护工作作出重要指示和批示。

（三）大熊猫国家公园有望成为成都建设世界旅游目的地和国际购物天堂的重要载体

从国外看，美国的国家公园每年吸引近3亿游客，其中黄石国家公园用1%的开发面积每年吸引世界各地300万游客，带动周边地区实现5亿美元的经济收入；整个国家公园体系直接产生的消费支出有146亿美元，每天每团平均消费132美元。

从国内看，云南建立的我国大陆第一个国家公园以5%的利用面积实现了对公园95%面积的有效保护，游客量和旅游收入比成立国家公园前分别增长了102%和463%；全省8个国家公园保护面积比原来扩大了32.8万公顷。

从自身看，大熊猫是目前成都在世界上为数不多的有广泛影响力的资源。特别是如果能够将大熊猫与都江堰的品牌联合起来做大做强，成都建设世界旅游目的地和国际购物天堂的平台和载体将比以往任何时候都更为强大③。

二、争创大熊猫国家公园，成都有四大差距

（一）成都市如果采取“两点四区”的一园多址模式，既不符合国家公园的标准要求，也明显落后于竞争对手，而且与“世界级”的目标差距较大

成都创建大熊猫国家公园，目前有一种整体规划、分散布局的“两点四区”方案建议。“两点”就是将现有的成都熊猫基地、中华熊猫谷（成都大熊猫繁育野放研究中心）面积分别扩建至1平方千米、5平方千米，“四区”指的是成都市域范围内总面积才1000平方千米出头的4个大熊猫自然保护区。这种一园多址的模式，一是不符合国家公园的标准要求。按国际标准和国家规定，国家公园的面积应不小于1000公顷，且是具有优美景观并需要保护的特殊生态或特殊地形。二是规划建设总面积远远少于竞争对手。绵阳平武、雅安宝兴的大熊猫国家公园规划总面积分别为2700平方公里、4093平方公里。三是在“整体性、标志性、冲击力”等方面与世界一流的差距还相当大。2015年9月刚成立的西藏羌塘藏羚羊、野牦牛国家公园，总面积为29.8万平方千米，是我国目前面积最大的国家公园。世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园总面积7000多平方千米。

（二）成都市的大熊猫栖息地面积、大熊猫数量两个核心指标与对手存在较大差距

无论是大熊猫栖息地面积，还是野生大熊猫数量，全国排第一、二名的县（市、区）均为绵阳平武县、雅安宝兴县。从大熊猫总数看（野生+人工圈养），成都目前不到250只，而绵阳、雅安在前年就已达418只、526只。

（三）成都市获得的中央和省上支持与对手存在较大差距

2013年国务院批准的《芦山地震灾后恢复重建总体规划》提出“以碧峰峡大熊猫人工繁育基地等为依托建立大熊猫公园”。2014年四川省政府办公厅发函明确“一是由四川省林业厅指导雅安市做好建设大熊猫国家公园的准备工作；二是由四川省发展和改革委员会、雅安市政府密切关注国家层面关于国家公园体制建设方案的报批动向，待方案出台后第一时间按程序报送四川省建立雅安大熊猫国家公园的申请。”随后，四川省林业厅召开新闻发布会明确“将重点推进雅安、平武大熊猫国家公园建设”，并且指导雅安市研究制定了《雅安大熊猫国家公园工作方案》，向国家林业局上报了《关于将雅安大熊猫国家公园纳入国家公园建设试点的请示》。并且，四川省林业厅副厅长带队，与雅安市代表赴国家林业局，就雅安大熊猫国家公园建设试点问题进行了专题汇报和争取。四川省林业厅正组织雅安林业局等部门开展雅安大熊猫国家公园总体规划编制等工作。

（四）成都市的申报工作起步相对较慢

2015年7月，雅安已经成立由市委副书记担任组长的“雅安大熊猫国家公园筹备领导小组”，制定了《推动建立雅安大熊猫国家公园工作方案》，并就大熊猫国家公园规划编制工作进行了安排。2015年9月，绵阳市已成立由市长任组长的“中国绵阳大熊猫公园申报工作领导小组”，由3个市领导和20个市级部门和县主要负责人组成；早在2015年年初，绵阳平武县试点建设大熊猫国家公园规划纲要就已经出炉。成都市虽然已经初步确立了打造世界级大熊猫国家公园的奋斗目标和以市长为组长的申报小组，但尚未正式对接上级有关部门、提交申报方案以及开展规划编制，如果不加快后来居上，就可能永远留下遗憾。

三、解放思想，挖掘自身优势、做好顶层设计、争取上级支持，加快争创具有整体性、标志性、冲击力的世界级大熊猫国家公园

（一）挖掘自身三大比较优势

一是区位、人才、技术和资金保障优势。在世界上，成都是市中心距离大熊猫自然栖息地最近的特大城市；龙门山生态旅游综合功能区在“十二五”就开始筹建中华熊猫世界等重点项目。位于成都的“四川省濒危野生动物保护生物学省部共建实验室”，已经成为引领中国、辐射全球的大熊猫保护研究领域的国际科技合作交流平台和人才聚集地。

二是区域合作优势。2015年3月，成都、雅安、阿坝、乐山等全省8个市（州）签署了《国家生态文化旅游融合发展试验区旅游合作联盟框架协议》，明确将联合开发大熊猫国家公园等跨区域旅游重大项目。借鉴地跨3个州的美国黄石国家公园的经验。一方面成都市可以联合雅安、绵阳、阿坝向上申报。另一方面成都市也可以联手尚未单独开展申报工作的卧龙国家级自然保护区。卧龙直属国家林业局，面积7000多平方千米；卧龙所在的汶川县，在大熊猫栖息地面积和野生大熊猫数量上，均居全国第三；卧龙中国保护大熊猫研究中心的圈养大熊猫数量全国第一。如果能够联手卧龙，构建利益协调机制，成都市在大熊猫关键指标上将不输于绵阳和雅安。

三是“生态”和“统筹城乡”的国家牌子。加强生态文明制度建设，是中央推进国家公园体制建设的重要考量；国家公园体制改革试点工作，是中央全面深化改革的重要内容。成都作为首批国家生态文明先行示范区、国家统筹城乡综合配套改革试验区，更有条件创建大熊猫国家公园。

（二）切实做好顶层设计

一是成立全市大熊猫国家公园申报领导小组。由成都市政府主要领导担任组长，成员单位和工作分工，可参照中央13部委局办构成的国家公园体制试点协调机制。

二是做好两手准备，设计两套申报方案。一是以“成都市大熊猫国家公园”的名义申报，申报区域范围限定于成都市域范围内。二是与绵阳、雅安、阿坝、乐山等城市合作，以“四川省大熊猫国家公园”的名义申报，申报区域范围扩大到四川大熊猫主要活动带。同时，联合树立“四川省”的统一品牌，突出打造“成都市”的特色品牌，即在绵阳、雅安等城市分别设置公园入口，但要争取将成都列为主要入口，并进行整体打造、改善道路和公园分区。整体打造，才能形成品牌效应；人怎么走、熊猫怎么走，都应当作好隔离和设计；做好公园分区，既可以满足不同消费者的游玩需求，也可以满足消费者的多次游玩需求，在国家公园试点省云南，所有的国家公园都划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区4个分区。

三是成立国家公园规划建设专家委员会。借鉴云南国家公园试点省经验，由专家委员会进行规划布局论证、技术规范标准和科研项目评审，对保护、科研、监测、教育、游憩等工作提出意见建议，提供技术咨询、管理评估和技术支持服务。

四是聘请国家林业局下属设计院开展总体规划工作。国家林业局已经要求相关省份尽快规划一批以大熊猫等为主题的野生动物类型国家公园。《四川省林业推进生态文明建设规划纲要（2014—2020年）》提出要在盆地西缘和川西高原结合区域，率先探索建立一批以大熊猫等珍稀野生动植物保护为主题的国家公园。国家林业局在西南地区唯一一家林业规划设计单位是昆明勘察设计院，该院已经承担了包括我国第一个大型野生动物类型国家公园在内的多个国家公园总体规划。建议该设计院牵头承担成都市的大熊猫国家公园总体规划工作。

五是整体搬迁成都熊猫基地到都江堰。世界级，就要有整体性、唯一性，就是不能分散布局、一园多址。原因：一是借鉴武汉整体打造张公堤城市森林公园的成功经验。通过成片规划改造，彻底改变了武汉汉口地区的历史和城市格局，而且公园建起来之后，还策划举办了自行车赛、国际园林博览会等国际性活动，成为武汉新的城市名片。二是成都熊猫基地就地扩建不符合国家公园的标准要求。根据国家林业局要求，国家公园面积不小于1000公顷，以保护具有国家或国际重要意义的优美自然资源和人文景观为目的，兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能。现有的成都大熊猫基地面积太小、配套较差，游客一下子就能看完，看完就不想再去；如果就地扩建，拆迁成本相对于搬迁到都江堰明显高得多，而且与大熊猫自然栖息地分离，未能符合国家公园的主体唯一、具有优美景观并需要保护等标准要求。三是现在搬迁时机已经成熟。过去，到都江堰的交通、住宿相对不方便，熊猫基地的干部职工不愿意从市区搬迁到市郊；现在，轨道交通直接通达都江堰，住宿配套更加齐全，无论是熊猫基地的干部职工还是游客，都更愿意到“有山有水有熊猫”的地方。

（三）加快争取上级支持

一是联合卧龙保护区和社会资本，对接四川省林业厅等部门，确保成为第一个省级国家公园，以及省上向国家林业局推荐的首批大熊猫国家公园。一方面，借鉴广东等地经验，对接四川省林业厅等部门，争取今年内获批成为第一个省级国家公园。另一方面，吸引民间投资，加快建设都江堰万达城、都江堰海昌熊猫主题公园等世界一流景区设施。

二是健全体制机制和政策体系，对接国家林业局，确保入选第一批大熊猫国家公园并第一个建成。大熊猫国家公园，目前是由国家林业局认定授牌的大型野生动物类型国家公园。9月16日，我国首个大型野生动物类型国家公园——西藏羌塘藏羚羊、野牦牛国家公园已经成立。建议由市政府主要领导带队，尽快对接国家林业局，适时成立成都市国家公园管理办公室，建立联席会议制度，出台政府指导意见、发展规划纲要和国家公园建设标准，确保今年底或明年初入选第一批大熊猫国家公园，并第一个建成。

三是对接国家发改委等部委，争取国际机构支持，通过3-5年的努力，确保入选第一批国家公园，力争建成具有历史冲击力的世界级大熊猫国家公园。经党中央批准，国家公园体制建设已经成立了由国家发改委牵头、13个部委参与的领导工作小组，预计在2017年试点结束后授牌成立若干个国家公园。建议在入选第一批大熊猫国家公园的基础上，积极争取国家发展和改革委员会的表态和支持。同时，争取美国保尔森基金会的专家咨询、培训交流和技术支持。2015年保尔森基金会已经与国家发展和改革委员会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，未来三年保尔森基金会将为合作提供智力技术支持，包括：国际和国内试点地区案例研究、交流培训、协助制定技术指南和规程、协助完善体制机制等。

注释：

①试点时间为3年，试点区域包括：北京、黑龙江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海、云南，每个试点省建设一个国家公园体制试点区。

②国外的斯洛伐克、保加利亚、马来西亚、孟加拉等国家也已提出强化国家公园建设参与“一带一路”战略。

③《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确提出“稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用。”

1.罗敏.构建多赢格局需务实合作[N].四川日报,2015-03-23.

2.赵树丛.有效保护有限利用积极推动国家公园建设——云南省国家公园建设试点情况调研报告[N].光明日报,2015-01-05.

3.张婧雅,张玉钧.建立国家公园体制试点方案的观察与思考[N].中国绿色时报,2015-06-24.

4.唐芳林等.国家公园：自然给人类的馈赠[J].森林与人类,2014(5).

2015-11-19

F592.0

A

1008-5947（2016）01-0083-04

作者及单位：程湛恒，成都市经济发展研究院改革与经济发展研究所副所长，高级经济师。（四川 成都 610072）

责任编辑 眭海霞