现代治理体系下乡村规划建设工作探析——以成都市为案例

●卢莹莹

现代治理体系下乡村规划建设工作探析
——以成都市为案例

●卢莹莹

改革开放以来我国“大干快上”的城市发展和GDP快速增长下乡村落后发展的矛盾日益突出，人们对乡村地区发展问题的关注也日益高涨。党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，不仅是对我国改革开放30多年来成长道路上问题的总结与反思，更是对未来国家发展面临各种困难和挑战时的路径选择。文章通过研究现代治理理论的本质含义，分析当前乡村建设情况以及现代乡村建设治理模式的发展趋势，并结合成都乡村建设的实践经验，探讨现代治理体系下乡村规划建设的工作策略。

现代治理；乡村规划建设；城乡一体化

我国是具有悠久农业文明传统的农业大国，广袤的乡村地区生活着中国近半数的人口。改革开发以来，乡村地区不断接受着来自城市文明的辐射，整体面貌有了巨大变迁，农民的生活水平和精神面貌有了很大改善。但由于城乡二元体制的存在，在“大干快上”的城市飞速发展面前，乡村地区与城市地区的差距却逐渐拉大。面对我国乡村发展落后的现状，构建什么样的现代乡村治理体系，保障乡村地区更深更广地在现代文明的照耀下，稳健前行，是新时期发展面临的重要课题。

一、乡村发展的衰落与重建

（一）乡村发展建设滞后

新中国成立后，中国乡村地区的发展变革不断深入。大城市的快速工业化发展扩大了城市对乡村人口的开放，农村人得以自由走出去，但城镇体制却未做好接纳他们的准备，于是“农村回不去，城市进不去”成为广大进城务工人员无奈的生存现状。同时，失去了主要劳力的乡村地区的发展也愈发缓慢。随着现代城市文明逐渐深入城镇及农村地区，农民在直观感受上的欲望被刺激，也逐渐感受到农村与城市的巨大差距。无论是在住房、水、电、气、路、信息网络等基础性设施建设上，还是在享有与城里人同样的医疗、教育、文化娱乐等公共性保障方面，以及对政治社会权利平等、公共参与的强烈诉求，都提醒着我们改变乡村地区的发展刻不容缓。

（二）阻碍：城乡二元体制

改革开放三十多年来，中国经济快速增长，大城市的快速发展是以牺牲农村、农民为代价换来的，城市的工业化进程吸引了大量农村劳动力往城市转移，但与此同时长期严格的城乡二元体制，包括户籍制度、经济结构模式、土地制度等，限制农民流动，农业现代化水平低下，农村仍旧处于传统、封闭的落后状态。对农村社会改革的不彻底起源于对农村、农民权利的忽视。例如，城乡二元分离的土地制度，不仅不适合现代农村的发展，农村土地无法像城市土地那样直接入市交易，必须通过国家政府的征收环节。征收农村土地的价格低，并且农民在失去土地后没有后续的产业支撑保障他们的就业问题，因而导致农民生活无保障，更加激化了农村的矛盾。

（三）路径选择：现代乡村治理体系

党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标，不仅是对我们国家改革开放30多年来的成长道路上问题的总结与反思，更是对未来国家发展面临各种困难和挑战时的路径选择。现代治理，简单来说就是将一系列公共行为网络化，打破传统的、固定的、预先设定的上下级管理实践模式，改变过去严格行政等级制及因循守旧的程序，创造良性的互动系统。构建现代治理体系要达到的目标就是治理的现代化，现代化的核心是理性化，其本质内容映射到一国建设的具体要求便是政治民主化、经济市场化、社会公民化及生态环境的可持续化。以人为本是现代治理体系的出发点和落脚点，保障和落实公众根本利益是现代治理的核心。现代社会比传统社会更为庞杂复杂，如何避免牺牲大多数人的权益从而达到政府、社会、公民彼此利益最大化，以人为本，是实现现代治理的必然路径。

面对日益扩大的城乡差距和更加突出的“三农”问题，《国家新型城镇化规划》出台，指出了一条建设社会主义新农村，改变农村公共设施和公共事业落后面貌，实现城乡和谐与协调发展，提高农民生活水平和质量，让农民一起分享改革开放成果的新道路。扩大开放农村市场，盘活农村闲散产业资本，提高使用效率，化解农村滞留的大量剩余劳动力，推动乡村产业的集聚发展和结构升级，转变经济增长方式，提高乡村居民收入，为现代农业产业化发展创造巨大空间，打破原有的城乡格局，这都是建设新型农村，加快实现城乡一体化进程的必然选择。原有“农民”的身份得到改变，农村人转化为城镇人，这更有利于消解农民对城市和乡村身份差异产生的不满情绪与认知偏差，在充分发挥自我权利，参与公共事务上变得更为积极，从而构建参与、合作、协调、互动、共赢的现代乡村治理模式。

二、现代乡村治理体系的发展趋势

近年来中国乡村治理成绩显著，基层治理水平得到显著提升，同时乡村居民生活水平和精神面貌都有了大幅改善。但是，从全国范围来看，乡村的治理发展依旧很不平衡，乡村治理中的各种矛盾日益突出，乡村治理亟待转型。基于现代治理的要求，中央在新形势下提出新农村建设是乡村治理实现途径转换的重要契机。新农村建设以“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”为总体要求，旨在提升农民生产能力和水平，改善农民生活环境与质量，构建城乡互促、共同繁荣一体化发展新格局。在此背景下现代乡村治理体系的构建呈现出更强调多元治理、服务治理以及区域协同治理的特征和发展趋势。

（一）由“单一治理”走向“多元治理”

在农村税费改革前，农村地区治理多以政府为中心，治理的主体只能是政府而没有其它公共组织，权力资源、经济资源和社会资源的分配均掌握在政府手里，单极化的公共资源配置弊病突出。这一传统治理方式摒弃了大众的选择权利，粗暴而简单。随着社会力量的生长，现代治理方式逐渐开始变得多元化，政府、社区性组织、社会组织、企业组织和村民组织等之间建构一种比较平等、均衡的关系，地方自治、基层自治与社区自治蓬勃发展，多元化的治理方式在乡村发展中交织生长。

（二）由“管治式治理“走向“服务式治理”

改革之前，我国农村基层政府更常见的是一种“包大求全”的“管治型政府”，政府自上而下对乡村地区的政治、社会、经济和文化进行“输送式”和“占领式”的治理。在农村税费改革以后，我国乡镇开始了治理改革的积极探索。这些改革始终围绕一个核心，就是转变政府的职能，从“管治型政府”走向“服务型政府”，主动适应税费改革后新农村建设和农村社会经济发展的要求，为农民和农村发展提供更好的公共服务。在当前国家发展全面转型背景下，乡村治理从“管治式治理”走向“服务式治理”是符合农村发展实际需要，符合农民走向幸福的根本需要的切实道路。

（三）由“部门协作治理”走向“区域协同治理”

在我国广袤的农村地区，地区间同质性竞争发展现象十分突出，同级别行政主体间缺乏沟通联系，区域资源缺乏整合，无法形成集聚优势。在现代治理体系下，乡村发展要求由原来单纯的部门间横向协作延伸发展到区域间纵向的协同发展，打破行政界线阻隔，集聚区域资源优势，形成线性经济发展带或经济发展片区，提升区域整体形象和发展效率。

三、现代乡村治理体系下规划建设的工作策略

2013年12月召开的首次中央城镇化工作会议指出了未来城镇化建设的愿景，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，而如何在新型城镇化过程中运用现代治理理论开展乡村建设，保持传统不忘乡土，直面现代共同发展，这是未来乡村建设工作的重点和难点。

自2007年6月被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都着眼于完善城乡规划体系，提升乡村地区规划建设水平，不断探索，根据不同区域、不同经济发展水平和不同城乡关系特点，深入实践，开展了多层面的规划实践，并取得了长足的进步。而从实现现代乡村治理的角度来看，成都的经验也给了我们如何在现代乡村治理体系下开展规划建设工作的积极启示。

（一）坚持高效、协调、民主的城乡一体化发展

现代乡村治理的核心要义在于破除城乡二元分治体制，释放乡村地区的发展潜力，达成城市与乡村之间、经济与社会之间、人与社会之间一体化发展的双赢。实现这一目标，最大限度的让城市文明在广大农村区域得到共享和发扬，需要做到高效、协调与民主三方面的进步。

1.高效

坚持城乡一体化发展的高效性，一方面表现在要充分调动市场、政府、村民的参与度，从分配机制、准入制度、竞争机制等方面破除既得利益集团及外界的压力；另一方面要建立城乡一体化的产品市场和要素市场，完善土地流转权能，畅通资源流通渠道，实现资源双向互动流通，打破农村地区封闭状态。

2.协调

城乡一体化发展中的协调表现在方方面面，在城乡发展间的协调互动方面，例如成都天府新区绿隔地区规划从产业错位互补、生态融合一体等方面构建城乡互动持续发展的关系。在区域间的联动方面，如结合农业现代化发展和新型城镇化开展的现代农业一线一品示范带建设，规划研究跨行政区域、多实施主体，区域协调一体化发展，现代农业项目建设结合新农村示范建设，产村相融，一二三产业互动，区域发展综合效益最大化。

3.民主

统筹城乡发展需要建立畅通村民表达诉求的平台，建立共同参与合作机制，体现村民权利，以人为本。例如，在邛崃“4·20”灾后重建工作中，成都总结了“5·12”灾后重建的经验，加强公众参与，突出群众的主体作用，从方案设计阶段入村到户征求群众意见，到就具体方案与镇村组干部、群众代表进行充分讨论，到对规划与建设的整体效果建立考评制度与满意度调查，做到规划建设选址群众参与、方案设计群众认可、规划效果群众满意、重建政策群众知晓、建设方式群众议定的“人性化”灾后重建工作。

（二）结合制度创新，完善规划体系，提升规划水平

乡村规划建设工作长远且细致，它一方面需要自下而上工作的扎实高效，另一方面更需要自上而下去寻求制度体制上的创新。创新是提升治理能力的重要方式，也是提升乡村地区规划建设水平的重要保障。

2010年9月，成都推出了乡村规划师制度。它通过公开选拔，将规划专业人才一一分配到对口乡镇，并在年终进行年度考核，奖励优秀、淘汰不合格的。这一制度创新在全国引起了积极反响，乡村规划师下乡扎营，与乡民一起座谈，走访田间地头，了解乡民们最真实、最迫切的发展诉求。他们一方面为乡村的规划建设提供专业的技术支持，另一方面还扮演着沟通乡民和规划建设管理部门、设计单位间的传话筒。自乡村规划师制度实施以来，乡村建设工作取得了长足的进步，村民的发展意愿变为现实，乡村规划建设相对薄弱的传统局面初步得到扭转，规划建设水平得到了大幅提升。

（三）以人为本，因地制宜，创新乡村规划建设理念与方式

乡村地区地理与自然环境十分优越，不同于紧凑高效发展的城市区域，乡村地区的建设更应坚持以人为本、因地制宜，从村民实际需求出发、从自然环境实际出发，注重发展的可持续性，一味照搬城市区域的建设模式和方法是对乡村文明的毁灭性破坏，也是对乡村发展的不负责任。创新乡村规划建设的理念和方式，经济发展与生态系统可持续性协调，才是乡村地区实现现代文明和乡村文明共同生长的可见未来，也是体现现代治理理论的重要举措。

这些创新体现在方方面面，包括规划建设理念上的创新，如针对乡村地区产业发展与新村建设脱节而提出的“产村融合”理念，产业建设与新村布局充分融合，并预留产业升级空间，提升新村发展的内生动力。例如，成都崇州市白头镇五星村村庄规划，从传统农业生产转向粮经复合种植，一三产业互动发展，成为产业新村相互融合的精品示范村。以农业为空间本底，以镇区和生态有机农产品配套服务区为核心，形成镇村融合、产村融合、产业联动的特色乡村空间布局模式。又如，针对新型社区建设中“贪大求全、千村一面”现象提出的“小组生”理念，即“小型化、组团式、生态化”的建设模式，将田、林、宅院等元素有效结合起来，以“小组团”组“大聚落”，形成具有现代生活居家模式的乡村聚落。

另外，在乡村规划建设方式上的创新上，不仅要体现行业的专业性、实际性及针对性，也要体现在公众参与、全民共建的创新上。例如，在邛崃“4·20”灾后重建工作中，为了提升重建整体水平同时强调各节点错位发展，提出“先统筹，后节点”的规划建设方式，在制定《灾后重建风貌统筹导则》、《西部灾后重建成片连线实施规划》后，才开展各安置点规划。也可开展“规划下乡”活动，向农村地区普及、详解建设规划方案，既要满足村民合理需求，又要畅通反对申诉渠道，听取不同诉求。

乡村地区是“一方沃土”，也是“一片贫地”，它是我们赖以为生的根基，却又处于落后的发展现实。基于现代治理体系构建的机遇，改善乡村地区的发展刻不容缓。成都各地的实践给了我们一些积极的启示，但构建现代乡村治理体系、建设现代化的美丽乡村，我们的路还很长。现代乡村建设最终也是要平衡区域布局，平衡传统与现代，提升人们的生活品质，使广大农民真正过上诗意栖居的田园生活。

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2015-11-29

TU984.2

A

1008-5947（2016）01-0093-04

作者及单位：卢莹莹，中共成都市委党校学报编辑部助理编辑,硕士研究生。（四川 成都610110）

责任编辑 冯凌宇