陕西省直管县体制改革探析

●文 艳

陕西省直管县体制改革探析

●文 艳

陕西省为了促进地方区域经济的发展于2007年在借鉴其他省份成功经验的基础上积极进行试点，探索适合陕西省直管县体制改革的思路。但是在改革过程中出现了一些问题，需要通合理调整行政区划、统一思想化解阻力、建立健全县级政府的权力监督体系以及进一步完善干部人事制度等途径解决这些问题，进而探索出适合陕西省直管县体制改革的路子。

省直管县；市管县；体制改革

中国的行政区域基本上划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级，形成“中央—省—县—乡”四级的行政层级。而在实践中因发展需要一直适用的行政层级则是“中央—省—市—县—乡”五级（宪法尚未认可）。1982年《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国地方行政体制分为省、县、乡三级（直辖市和较大的市分为区、县）。也就是说，省、县、乡三级行政建制是我国宪法规定，适用于全国大部分地方的行政区划模式，这就为陕西省直管县体制改革找到了宪法依据。

除此之外，随着社会主义市场经济的完善，“市管县”体制不再具有当初社会转型特殊时期的功效，其弊端日益突显出来，如增加行政层级和成本、行政效率低下、城乡发展失调、束缚县域经济发展等，甚至成为制约、束缚地方经济发展的体制性因素。而相对于市管县体制的省直管县却有着得天独厚的有利条件，如政策的支持、理论的支持、成功实践经验的借鉴及其他支持，因此省直管县体制改革势在必行。

陕西省推行省直管县体制改革，不仅是因为响应中央政策，更重要的是源于自身发展的迫切需要。我省现存在“城镇体系不完整，如城镇数量少，分布密度小，地域分布不平衡；城镇职能分工不明，经济一体化进程缓慢；大城市与大农村并存等”。[1]要解决这些问题，省直管县体制改革是个不错的选择。省直管县后可以从更高的层面解决城镇体系分工和规划，合理分配城镇职能，协调城市和农村这两种不同经济体制之间的关系，而不是像以前一样，城市统管周边县，通过汲取周边区县的能量来扩展自己，忽略县区的发展。因此，对于陕西来说，实行省直管县体制改革是自身发展所迫切需要的。”[2]

一、陕西省“省直管县”改革现状

陕西省在全国省直管县改革试点浪潮下，在自身发展迫切需要的情况下，进行了长达将近九年之久的省直管县体制改革试点。

2006年12月20日，陕西省政府发布《关于实行省直管县财政体制改革试点的通知》（陕政发〔2006〕65号），宣布开启省直管县财政体制改革试点，重点解决县乡财政的困难。具体包括关中、陕南、陕北共计15个县。它们是蓝田县、宜君县、太白县、永寿县、大荔县、佛坪县、留坝县、宁陕县、岚皋县、镇安县、丹凤县、黄龙县、延长县、佳县、定边县。

2007年7月12日，陕西省人民政府办公厅发布《关于扩大部分县（市）经济管理权限的决定》（陕政办发(2007〕25号），初期确定户县、高陵县、岐山县、凤翔县、兴平市、三原县、神木县、靖边县、吴起县、志丹县、韩城市、华县、旬阳县、南郑县、柞水县等15个县（市）进行扩大管理权限的县（市）试点，进一步发展壮大县域经济。

2009年7月6日，陕西省人民政府办公厅发布《关于扩大省直管县财政体制改革试点范围的通知》（陕政办发(2009〕94号），在上次改革的基础上，进一步扩大了省直管县财政体制改革试点范围，增加了以财政支持、加快县域经济发展、加强审查和监督等为主要内容的“三倾斜”、“四监管”等措施。本次改革试点新增关中、陕南、陕北共计12个试点县。它们是周至县、扶风县、陇县、淳化县、武功县、富平县、蒲城县、镇巴县、紫阳县、山阳县、清涧县、杨凌示范区杨陵区。至此，陕西省直管县财政体制改革试点县达27个，占全省县级行政单位的25%。

2012年5月25日，中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅发布了《关于在韩城市开展省内计划单列市试点的意见》，确定韩城市为首个省内计划单列市。韩城市作为省直管县扩权强县改革试点有利于进一步增强韩城市发展动力，激发创新活力，打造区域性中心城市。本次试点有利于为推进省直管县体制改革探索路径，积累经验。至此，陕西省直管县扩权强县改革试点县达16个，占全省县级行政单位的25%。

2014年省委、省政府出台《关于在神木县府谷县开展省直管县试点的意见》，全面部署神木、府谷两县省直管县改革试点工作，赋予神木县、府谷县与设区市同等的经济社会管理权限吗，并在财政税收上和行政管理体制上对两县进行省直管县，并在支持政策上向两县倾斜，省直管县改革试点进一步深化。

陕西省现有10个省辖市和1个杨林农业高新技术产业示范区，有107个县级行政单位，包括3个县级市、80个县、24个市辖区。

由于陕西省相对落后、县域经济薄弱、缺少足够数量的中心城市的带动，曾一度被认为是不适合开展省管县改革的省份。虽然陕西的经济较其他东部的省份还较为落后，但是近年来一直保持稳步增长的势头。2014年，虽受经济增速普遍下行的影响，全省经济增速较上年呈回落态势，但发展仍处上升通道。根据陕西省统计局发布的数据获悉，2014年陕西省实现生产总值17689.94亿元，比上年增长9.7%，比全国平均增速7.4%高出2.3个百分点，排名全国第7位。其中，第一产业增加值1564.94亿元，增长5.1%，农业实现“十一连丰”；第二产业9689.78亿元，增长11.2%，工业增速位较去年回落1.4个百分点；第三产业6435.22亿元，增长8.4%，投资9448.27亿元，增长25.1%。陕西人均GDP为46929元，较上年增加4237元。这些数据充分说明陕西经济发展势头强劲，有了经济做后盾，行政区划的改革也就有了充足的动力。陕西省自2007年确立了15个省管县后，这几个县经济均有比较明显的好转。以永寿县为例，2008年全县生产总值完成14.9亿元，较2007年增长16%；农民人均年收入达到2900元，较2007年增长46.9%，跻身“十五”陕西经济增长最快县行列。这充分说明了“省直管县”政策的巨大作用。[3]

二、陕西省省直管县改革的问题审视

在陕西省省直管县体制改革试点的过程中，虽然在一定程度上确实促进了试点县县域经济的发展，但是在改革进程中也出现了以下一些问题：

（一）省级政府管理幅度过宽，工作难度大

随着省直管县体制改革的开展，取消“地级市”这一中间环节，还权与县，一方面减少政府的行政层级，降低了行政成本，提高了政府行政效能，但是另一方面，这必然导致省级政府管理幅度过宽，从而导致管理难度增加。市管县体制下，省级政府只处理几到十几个下属市级的关系，相对容易处理，但省直管县后，形成“省—县”的两级地方行政管理体制，一个省对应多个县，远远超过11个市。我省地理面积20.58万平方公里，地域南北长，东西窄，下辖共有107个县级行政单位（包括3个县级市、80个县、24个市辖区），且各县经济发展极不均衡，既有经济迅速发展的能源强县，如神木、府谷，也有经济基础薄弱、一直作为扶贫对象的弱县，如延川、宜川，这会加大陕西省省直管县的管理难度。

（二）市级政府权力博弈升华，改革阻力大

实施省直管县体制的改革过程中，不可忽视市政府方面的阻力。“扩权强县”，权力扩大了，县级政府实力增强，权力来自于哪里？关键是要市级政府放权给县级政府，这权力归根结底是来自市政府的，在省、市、县这一链条里，相对于市级政府而言，只有自己是失利者。而市级政府基于自身利益最大化考虑，势必会采取一定的博弈手段，比如“县改区”，甚至有可能造成新的“市挤县”现象的出现；再者，在改革的过程中势必面临着精简工作人员的问题，如何对这些人员进行妥善安置面临困难。“省管县”体制改革牵涉到数以万计官员的利益。这项改革所要进行的机构和人员调整，将主要考验地级市及官员的承受度，如何解决好相关官员的抵触心理，做好思想工作，还有不少问题亟待解决，因此，在省直管县体制改革试点进一步的深化过程中，面对市级政府权利博弈的炽热化，改革阻力如何化解也是关键。

（三）县级政府权力空前扩张，缺乏有效监管

省直管县改革试点后，空前扩大了县级政府的权力，县级政府领导者掌控着过大的公共权力，在各项政策的实施中扮演着重要的角色。随着试点县自主性的不断增强，县领导者职权不断扩大，政治地位不断提升，势必导致权力寻租、权力腐败。再者，省直管县体制下改变了市级政府对县级政府的领导和监督，省级政府由于管理幅度的扩大很难对试点县（市）有效监管。除此之外，由于权力分配格局的调整，尽管市级政府仍掌握一部分指导监督权，但它对试点县（市）的监督指导形同虚设。

（四）干部人事制度改革滞后，影响改革进程

我省在探索省直管县改革中，主要是财政直管，即使是神木县、府谷县的行政直管，也不彻底，人事组织方面仍维持原渠道不变，由榆林市领导。省直管县体制改革本就是个循序渐进的过程，这无可厚非，但是，县级财政省直管后，不得不关心干部人事制度的管理权问题。干部由省级政府管理还是市级政府管理？现阶段，陕西省同我国大多数省份一样，改革没有深化到彻底的行政省直管县，多是财政上的省直管县。对于县级领导干部来说，仍主要由地级市级管理，这就使得县级干部在日常管理活动中总会受到来自地级市的制约。多数扩权直管县在处理与市上的关系时，喜忧参半，行动上进退维谷，形成了事实上的“两个婆婆”，这样的财、政分离状态也是陕西省省直管县改革面临的一个重要的问题。

三、进一步深化陕西省“省直管县”体制改革的对策

陕西省深居我国西部，基本省情与东中部大有不同，因此陕西省在省直管县体制改革的过程中，对于东中部发达地区的经验不能原封不动的照搬过来，最重要的是在充分考虑本省省情的基础上，发挥创新精神，根据具体实际情况，适时解决面临的一系列问题，探索出一条适合陕西省自身特色的省直管县模式。

（一）合理调整行政区划

为使陕西省能够有效承担起管理重任，就要政府重新调整行政区划，确定适合陕西省的管理半径，以防省级政府面临超负荷的工作压力而失效，不利于省政府的长期规划和宏观调控以及地方经济社会的长期发展。具体而言，一要适当合并部分幅员较小的县，二是酌情将一部分县（市）升格为省辖市。

提高行政效能是推行“省直管县”体制改革的重要原因，因此，对于省直管县的幅度过大，从而最终导致行政效能低下，合理调整行政区划是必要的。管理学的“管理层次和管理幅度的动态平衡原理”告诉我们要保持合理、适度的管理幅度，因此，在推行省管县的过程中，通过“强县”和“弱县”的结合，以适当的行政区划来适应陕西省经济的发展与变化，更好的实现具有陕西特色的省直管县的改革目标。除此之外，可以酌情将一部分强县升级为市，比如可以选择神木、靖边等强县将其升级为地级市，形成新的区域经济中心。[4]

（二）统一思想化解阻力

面对市级政府的重重阻碍，为顺利进行改革，首先要做的就是统一思想认识，以减小改革阻力。市级政府在改革过程中为保护自身利益不受损甚至最大化，阻挠所进行的省直管县体制改革试点，进而维护自身利益。市级政府作为利益的流失方，在统一思想上要尤其引起注意，引导市级政府提高思想认识，为改革让路，考虑比较稳妥的渐进式改革方案，妥善处理市级政府的利益，以保证市级政府能够积极响应、支持省直管县体制改革，确保改革的顺利实施。除此之外，对于出现的盲目县改区现象，省级政府要根据标准严格把关，确保改革的顺利进行。

（三）建立健全县级政府的权力监督体系

“不受监督的权利，必然导致腐败；绝对的权利，导致绝对的腐败。”“省管县”使得县级政府的权利空前扩大，自主性增强，为预防县级政府恃权而骄，就必须适时建立健全相应配套的权利监督体系。中央和省级政府要及时出台相关制度，既要保护试点县（市）的正当利益、合理需求，更要加强监管，限制县级政府自身一味追逐利益的行为，并要适时引导其正确处理在此次改革中的利益需求。

（四）进一步完善干部人事制度

在解决财政问题的同时如何解决权力下放的问题呢？这就要完善干部人事制度。对于县级领导的任命和管理权利是不是也应该下放到省一级，而不应该再像先前一样将权力放到市一级手里，并且应该要更好的贯彻县委书记省上任命的政策，提高县委书记的政治地位，重新调整市县关系，二者不再是上下级的从属关系，而是相互促进协调的合作关系，是平级的合作关系，变从属为合作，使得县里领导的任命人事权不再属于市，这样就能避免权力的混乱而减少许多麻烦。

总之，“省直管县”体制改革作为当下我国行政改革的重要方面，其成绩可以归纳为两个方面，一方面试点省份不断增多；另一方面，改革的内容不断扩展（从初步的财政体制改革到彻底的行政管理体制改革）。因此，在这条漫长的行政体制改革的道路上，省直管县改革是一个必然趋势，但是，由于陕西省的特殊省情，不仅改革起步晚，经济相对于东部发达地区远远落后，而且还面对着很多问题，因此，陕西省的省直管县的改革，万不能太过激进，要循序渐进，根据自身情况，因地制宜，不断探索，最终实现富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西的“三个陕西”和“三强一富一美”的改革目标。

[1][2][3]王卓，刘天晓，向淑阳.浅谈省直管县政策推行的利与弊——以陕西省为例[J].西安文理学院学报，2011(14)：111-112.

[4]赵晓娥，张钧巨，任梦娥.“省直管县”体制改革难点问题研究——陕西省为例[J].陕西社会主义学院学报，2014(1)：47.

2015-12-12

D67

A

1008-5947（2016）01-0023-03

作者及单位：文艳，延安大学公共管理学院2013级硕士研究生，主要研究方向为行政管理理论与实践。（陕西 延安 716000）

责任编辑 何周富